Разрушение вертикали власти и становление местного самоуправления в условиях трансформации российского общества

В нашей стране эксперименты, направленные на внедрение элементов самоуправления, стали практиковаться в недрах производственных коллективов еще в середине 1980-х гг. путем применения хозрасчета, самофинансирования, выборности руководителей и т.д. В январе 1990 г. по решению Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР в Кемеровской и Московской областях, а также в городе Москве приступили к разработке и внедрению механизмов управления административнотерриториальных образований, базирующихся на принципах самофинансирования. Данный почин после внеочередного съезда народных депутатов СССР, состоявшегося в марте 1990 г., поддержали и другие регионы.

Если в условиях распространения выборности руководителей производственных коллективов борьба за власть велась на уровне предприятий и его подразделений, то попытка перехода регионов на путь самоуправления и самофинансирования сопровождалась борьбой за сферу влияния в системе государственной власти. Однако существующая в то время крепкая партийная вертикаль не допускала отстранения КПСС от власти. Значит, стремление Советов и административно-территориальных образований к повышению их роли как фундамента самоуправления народа и как органов, осуществляющих суверенную волю людей, в основном ограничивалось лишь намерением. В связи с разрушением в 1990-х гг. партийной вертикали власти оказались разрушенными две другие вертикали: ведомственная и советская, которые опирались на каркас партийной системы. В этой связи следует вспомнить, что большевики, начав в 1917 г. политическую реформу, стремились заимствовать принципы самоуправления и самофинансирования. Поэтому на первых порах существования советской власти сохранялись отдельные элементы земского опыта. Даже кадры земского аппарата пришли на работу в советы. Но в 1918 г. началось наступление советов на земства и к июлю того же года в основном завершился процесс утверждения советов, продержавшихся до 1993 г.

На первых порах советы выполняли двойную функцию. С одной стороны, они были вполне самостоятельными в вопросах самоуправления, поэтому активно решали проблемы местного характера. С другой же стороны, советы внедряли в жизнь решения центральной власти. После 15-й партконференции В КП (б), состоявшейся в апреле 1927 г., резко усилилась центральная власть, соответственно, завершился этап самостоятельности советов. Поэтому вплоть до конца 1950-х гг. не употреблялись даже термины «самоуправление» и «местное самоуправление». Только в 1959 г. с трибуны XXI съезда КПСС прозвучало: «Для нас демократия - это подлинная власть народа, это всемерное развитие самостоятельности и активности трудящихся масс, их самоуправления» [1].

В то время проблемы местного самоуправления хотя и стали обсуждаться в общественнополитической литературе, но без особой активности, что было связано как с неразвитостью, вернее, отсутствием опыта строительства этой формы власти, так и с недооценкой процессов, происходящих на местном уровне, а также с отсутствием социального заказа со стороны властных структур и т.д. Даже принятие в 1990 г. Закона СССР «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства» не привело к заметному росту интереса научной общественности к проблеме местного самоуправления [2]. Этот закон не имел аналогов в советском государстве. В связи с его принятием был сделан крупный шаг на пути расширения народовластия, суверенизации сельских населенных пунктов, поселков и городов. В нем предусматривалось, что местные советы разных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой властные полномочия в сфере социально-экономического развития территорий с учетом местной специфики. Наряду с расширением полномочий предусматривалась и возможность объединения советов в сфере бюджетной политики, совместного использования различных ресурсов и коммуникаций, что создавало предпосылку для создания укрупненных муниципальных образований. Однако целенаправленное расширение полномочий советов не получило соответствующую поддержку, ибо общество организовывалось отнюдь не на основе закона.

В начале трансформационного периода был принят первый российский закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [3]. Он создавался как универсальный закон прямого действия, но в нем не были предусмотрены механизмы реализации, поэтому он, как и предыдущий закон, фактически не действовал. Был предпринят ряд попыток его совершенствования, которые не увенчались большим успехом, ибо в их основе лежали не реальные запросы общества, а стремление реформаторов навязывания своей воли.

Реальный интерес к проблематике местного самоуправления появился и стал развиваться с момента внедрения нового избирательного законодательства, предусматривающего прямые и альтернативные выборы глав местных администраций [4]. Это сопровождалось быстрым ростом числа научных исследований, посвященных различным аспектам местного самоуправления. Важным индикатором роста интереса научной общественности к проблемам местного самоуправления служит то, что за последние 10 лет только по политологии защищены сотни диссертаций [5], не говоря о других науках, в недрах которых активно разрабатываются проблемы местного самоуправления. Это - экономика, социология, право, история и т.д.

Бесспорно то, что основной толчок к развитию местного самоуправления дала Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г. [6]. Местному самоуправлению в ней посвящено пять статей (ст. 12, 130-133). Одна из них помещена в главу «Основы Конституционного строя» (ст. 12), в ней говорится о признании местного самоуправления, закреплении его самостоятельности и гарантии развития.

Важность включения в основной закон положений о признании самостоятельности местного самоуправления вызвана настоятельностью преодоления проблем, связанных с жесткой централизацией власти. Это подчинение интересов территориальных общностей интересам центра, вмешательство центра во все вопросы местной жизни, отстранение граждан от управленческой деятельности, превращение людей в пассивный объект манипуляций со стороны органов власти.

Согласно Конституции РФ, источником власти органов местного самоуправления является местное сообщество. Поэтому исходной базой институтов власти местного самоуправления должны служить потребности, интересы, желания, мнения, настроения и ожидания людей. В противном случае все действия местного самоуправления не будут восприниматься населением и, соответственно, лишаются всякого смысла, что зачастую наблюдается в наши дни. Например, пассивное участие граждан в решении местных дел, обеспечиваемое с помощью форм прямого волеизъявления (выборы, референдумы, сходы и т.д.). Пассивность граждан, в том числе и в решении местных дел, во многом обусловлена тем, что модернизация местного самоуправления шла сверху, а не снизу. Следовательно, многие механизмы управления местного самоуправления слабо воспринимаются местным сообществом, ибо еще не созрели объективные и субъективные предпосылки для их реализации. Несмотря на все усилия, направленные на демократизацию власти, реальная власть все еще находится в руках органов власти, а население продолжает оставаться лишь объектом власти.

Далее, в Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Следуя данной логике, получается, что органы власти государства не должны нести ответственность за развитие местного самоуправления. Значит, местные сообщества - села, поселки, районы, города и т.д. - как бы выпадают из сферы интересов государства. Этот диссонанс вызван тем, что проблема взаимодействия местного самоуправления и государства не получила должное аналитическое сопровождение на этапе разработки Основного Закона нашей страны.

Проблема взаимодействия местного самоуправления и государства - это проблема соотношения двух полюсов власти: централизованной и децентрализованной. Вся история любого государства, в том числе и России, может быть описана как история борьбы этих полюсов. Однако современный опыт многих стран доказывает, что демократическое государство, базирующееся на принципах гражданского общества, успешно развивается благодаря установлению оптимального соотношения между интересами государства в целом и его граждан. Только при таком подходе возможно разумное распределение полномочий, опирающееся на возможностях каждого и учитывающее импульсы естественного хода общественного развития.

Конституция Российской Федерации, а также многие федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления, базируются на положениях Европейской Хартии местного самоуправления [7]. Известно, что на ее положениях базируется муниципальное право многих евро- пейских государств. Хартия закрепляет принцип, в соответствии с которым вопросы, решаемые на более низком уровне управления общественными делами, незачем передавать «наверх». Поэтому в ней говорится о неотложности разграничения полномочий, важности решения многих вопросов с участием населения, самостоятельности местного самоуправления и о праве местных сообществ на собственные территориальные границы.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г., хотя и отталкивался от основных положений Европейской Хартии, но не в полной мере соответствовал ей, так как она еще не была ратифицирована [8]. За годы функционирования данного закона накопилось много проблем, которые невозможно было решать дополнениями и изменениями. Поэтому в 2003 г. принят новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в большей мере соответствующий как Хартии, так и российским реалиям, принципам федерализма [9]. В данном законе отработаны основные понятия, раскрывающие деятельность местного самоуправления, и предусматриваются основные полномочия:

• -    федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 5);

• -    органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 6);

• -    муниципального поселения (ст. 14);

• -    муниципального района (ст. 15);

• -    городского округа (ст. 16).

Анализ статей нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что в нем прописан широкий круг правовых норм, регулирующих деятельность местных сообществ. Тем не менее, многие его положения не могут служить в качестве работающего механизма реализации заключенных в них идей, ибо в них декларируется то, что почти полностью отсутствует в жизни. Например, до сих пор над разными видами муниципальной собственности продолжает властвовать центр.

В целом, характеризуя нормативно-правовую базу местного самоуправления, следует отметить, что в условиях трансформации российского общества в этом направлении сделано достаточно много. Разработаны, приняты и вступили в силу несколько сот федеральных законов и других нормативных актов, регулирующих различные аспекты местного самоуправления, в том числе федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.

В заключение следует отметить, что закономерным является борьба двух тенденций: во-первых, это - стремление местных сообществ к суверенизации, дистанцированию от государства и активизация попыток самостоятельного решения местных проблем; во-вторых, диктат центра, вмешательство во внутренние дела местного сообщества, попытка подчинения интересов территорий интересам центра. В нашей стране эти две тенденции постоянно меняли друг друга, поэтому историю России можно проанализировать в циклических измерениях. В условиях трансформации российского общества стала активно развиваться тенденция децентрализации, базирующаяся на общемировых стандартах местного самоуправления. Однако пока трудно дать однозначный ответ на вопрос: «В какой точке данного цикла находится Россия в настоящее время?». Тем не менее очевидно, что разрушена жесткая вертикаль власти, присущая советскому периоду и основанная на принципах доминирования интересов центра над интересами местного сообщества; формируется и развивается самоуправленче-ское начало в решении местных проблем. Конечно же, Россия не имеет многовековой европейский опыт работы местных сообществ, но тем не менее местные сообщества нашей страны становятся открытыми и саморазвивающимися системами.