Развитие федеративных отношений в России как фактор обеспечения национальных интересов

Российская Федерация в 90-е гг. столкнулась с множеством проблем внутриполитической и внешнеполитической сфер. Дезинтеграционные процессы, начавшие ся в России после распада Советского Союза, привели к негативным тенденциям в сфере федеративных отношений: нарушению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, отсутствию четкого и сбалансированного распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, ослаблению эффективности вертикали исполнительной государственной власти, нестабильности межбюджетных отношений, нарушению субъектами Федерации законодательства о местном самоуправлении, увеличению финансовых и экономических различий между регионами и т. д. Однако эти последствия нельзя считать только итогом просчетов и субъективных действий властных структур в системе федеративных отношений «центр-субъект». Общепризнанно, что «дефицит государственной власти представляет самую серьезную политическую проблему переходного периода, когда ее новая социальная база еще только формируется, а баланс политических сил, представляющих новые и старые структуры, весьма подвижен»1 Трансформация системы государственного управления приводит к дезорганизации всей вертикали.

Для преодоления дезинтеграционных процессов на территории страны, необходим комплекс мер, направленный на реформирование федеративных отношений, поэтому было принято решение о разделении страны на семь федераль-

БЕЛЯЕВА Елена Сергеевна, преподаватель кафедры регионоведения и политологии Мордовского государственного университета.

ных округов и реформировании института полномочных представителей Президента РФ в регионах. Появилась возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, увеличить возможности межрегиональной интеграции, обеспечить единство правового и экономического пространств федерации, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Основные задачи деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах определились как контрольно-политические. Президентом РФ определены основные задачи полномочного представителя: организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений и т. д.

Принятие указа от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете РФ» было направлено на реализацию полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти национального и субнационального уровня. Деятельность Государственного совета сосредоточена на выработке консолидированной позиции по ключевым вопросам развития государства. К основным задачам Совета были отнесены вопросы, касающиеся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления федеральных законов.

В результате проводимых реформ удалось ослабить центробежные тенденции, укрепить законность и порядок, экономическую и политическую стабильности, привести в соответствие с федеральным законом региональное законо-

Заказ № 1963

дательство. Однако следует принимать меры по упорядочению бюджетно-налоговой политики государства, добиваться повышения прозрачности и объективности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, обеспечивать политическую и юридическую ответственность региональных властей за результаты их социально-экономической деятельности. Развитие федеративных отношений относится к числу ..риоритетных задач внутренней политики государства и призвано реализовать конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Политика и реформы, проводимые внутри государства, оказывают значительное влияние на положение государства в мире. Россия в начале 90-х гг. XX в. по состоянию социально-экономического развития не могла быть отнесена к числу сверхдержав. У российского руководства отсутствовала четко сформулированная государственная идеология, представление о национальных целях и интересах общества и государства, средствах их реализации, внутри-и внешнеполитических приоритетах. Это обусловило отсутствие последовательной стратегической линии во внешней политике. Хотя в апреле 1993 г. разработана внешнеполитическая концепция РФ, но документ был опубликован ограниченным тиражом и широкой общественности не доступен.

В Послании Президента РФ Государственной Думе 1994 г. «Об укреплении российского государства» указывалось, что «последовательное продвижение национальных интересов через открытость и сотрудничество, обеспечение благоприятных условий для внутреннего развития и продолжения реформ — главная цель политики Российского государства в 1994 году»2

В 1995 г. составлена и обнародована концепция внешнеполитической доктрины РФ. Главным направлением внешней политики, как заявлял Е. М. Примаков, была защита национальных интересов России и возвращение ей статуса великой державы, занимающей достойное место в мировом сообществе. Приоритетные задачи российской внешней политики состояли в защите территориальной целостности

России, отпоре любым посягательствам на эту целостность; в стремлении к интеграции бывших советских республик, но не путем восстановления Советского Союза, а на добровольной, взаимовыгодной основе; стабилизации международных отношений на региональном уровне; в недопущении создания новых очагов напряженности в мире, особенно учитывая „аличие у ряда государств оружия массового уничтожения3

Возможные варианты и прогнозы развития внешнеполитических устремлений России тогда были предложены А. В. Вахрамеевым4 Один из вариантов предполагал продолжение прозападного курса в качестве младшего партнера США и НАТО, реализуемого в начале 90-х гг. XX в. в расчете на западную помощь в выходе страны* из кризиса. Но вряд ли этот курс соответствовал бы национальным интересам России. Более того, России не стоило рассчитывать на серьезную западную помощь. Сложившееся в России положение было выгодно Западу, но существовала опасность раздела Российской Федерации. В этом случае хаос и дестабилизация на ее территории, разгул преступности, поток беженцев, бесконтрольность российского ядер-ного потенциала становились реальной угрозой Западу и всему миру. Другим вариантом мог стать Союз России с Востоком и Югом в противовес Западу. Но Китай и Индия вряд ли бы пошли на участие в таком союзе. Китай проводит собственную, самостоятельную внешнюю политику, свободную от участия в любых военно-политических союзах. Индия — это одна из стран-основателей движения неприсоединения. Союз с «маргиналами в мировой политике» мог привести Россию к международной изоляции.

Была возможность изоляционистского курса, «железного занавеса» вокруг границ, а внутри страны обстановки «осажденной крепости», ксенофобии, ненависти ко всему иностранному. Однако этот курс уже проводился Советским Союзом, результатом чего стала технологическая отсталость страны от промышленно развитых стран. Его продолжение вело бы страну на обочину мирового научно-технического и культурного прогресса.

Таким образом, единственно приемлемым вариантом для России была ее открытость миру, добрососедские отноше- ния с другими государствами, выполнение Россией роли «моста», связующего звена Востока и Запада, Севера и Юга. Но для успешного движения по этому мосту нужны крепкие опоры: динамично развивающаяся экономика, демократическая политическая система, защищающая права и интересы личности, общества и государства, духовное э ^ровье общества, которое берегло бы и приумножало С2ои национальные культурные ценности и обогащалось лучшими достижениями мировой культуры. Этот вариант во многом воплощается в настоящее время.

В декабре 1997 г. утверждена «Концепция национальной безопасности Российской Федерации»5, а в январе 2000 г. этот документ был изложен и утвержден в новой редакции6

Отметим, что документ 2000 г. в части формулирования национальных интересов более абстрактен, чем предыдущий. В этих документах дано сходное определение национальных интересов как совокупности «сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах». Но в Концепции национальной безопасности РФ 1997 г. говорится не о «сбалансированных», а об основных интересах личности, общества и государства и не упоминаются пограничная и экологическая области, но названы духовная сфера и культура. Подчеркнем, что в концепции 2000 г. уточняется, что национальные интересы носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства и обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции во взаимодействии с общественными организациями.

Далее в документе 2000 г. формулируются интересы личности, состоящие в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека; интересы общества, состоящие в упрочении демократии, создании правового, социального государства, достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России; интересы государства — незыблемость конституционного строя, суве- ренитета и территориальной целостности России, политическая, экономическая и социальная стабильность, обеспечение законности и поддержания правопорядка, развитие равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

Исходя из этого, нельзя не согласиться с Д. В. Доленко, что в данной трактовке интересов говорится о неких базовых потребностях личности, общества и государства, имеющих субъективный характер, а сама природа национальных интересов объективно-субъективна, т. е. «с одной стороны, они обусловлены объективно, с другой — осознаны и выражены субъективно. Таким образом, можно сказать, что национальные интересы — это субъективно осознанные и выраженные на государственном уровне потребности личности, общества и государства»7

В Концепции национальной безопасности РФ 2000 г. четко выделяются национальные интересы России во внутриполитической сфере, состоящие в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма.

В качестве позитивного момента рассматриваемых документов можно привести реальную оценку положения России на международной арене и процессов, развивающихся в этой сфере (раздел I — «Россия в мировом сообществе»). Отвечает требованиям времени содержание III раздела — «Угрозы национальной безопасности Российской Федерации», в котором выделены опасности, связанные с внутренней ситуацией в государстве. К позитивным моментам также можно отнести реалистичное определение некоторых задач, которые необходимо решить для обеспечения национальной безопасности России.

Я. А. Пляйс выделяет слабые стороны этих документов: «а) нигде не дана цельная характеристика российской внут- ренней ситуации, есть лишь ее фрагменты, разбросанные по разным разделам. Но именно с такой характеристики разумно бы начать документ, поскольку на основе объективных составляющих внутренней ситуации должны быть определены все дальнейшие тезисы, в частности, «национально-государственные» интересы и актуальные задачи по О’-^спечению безопасности страны; б) слишком абстрактны многие так называемые констатирующие положения; в) серьезным, если не основным, недостатком обоих документов является их безыдейность, иными словами, отсутствие в основе «Концепций» ясного мировоззрения. Непонятно, из какой системы взглядов на внутреннее развитие и внешний мир исходили их разработчики»8.

Внешнеполитическая стратегия России — это одна из форм проявления национальных интересов в международной политике. Отметим, что утвержденная Президентом РФ В. В. Путиным 28 июня 2000 г. Концепция внешней политики Российской Федерации, основывается на последовательности и предсказуемости, взаимовыгодном прагматизме. Она максимально прозрачна, учитывает законные интересы других государств и нацелена на поиск совместных решений. В концепции внешней политики говорится, что отличительная черта российской внешней политики — сбалансированность. Это обусловлено геополитическим положением России как крупнейшей евразийской державы, требующим оптимального сочетания усилий по всем направлениям. Такой подход предопределяет ответственность России за поддержание безопасности в мире, как на глобальном, так и на региональном уровне, предполагает развитие и взаимодополнение внешнеполитической деятельности на двусторонней и многосторонней основе»9

Основное положение концепции состоит в том, что Россия будет добиваться формирования многополярной системы международных отношений, отражающей многоликость современного мира. Вместе с тем, речь идет не об упрощенной геополитической многополярности в стиле XIX в., не о простом балансировании между центрами силы, а скорее о многомерности и разных уровнях современной мировой системы, которая сама еще находится в процессе становления10. Это означает, что реальная многополюсность еще только должна сложиться и получить свое содержательное наполнение. Тем самым тезис о многополюсности не только (и не столько) фиксирует конкретную ситуацию на международной арене, но и задает общий вектор внешнеполитической деятельности, который Россия призвана реализовать при активном взаимодействии с республиками СНГ, стран ми Европы, США, Китаем, Индией и другими государствами.

В качестве первостепенного национального интереса России О. А. Колобов называет обеспечение национальной безопасности, которая предполагает защиту национального суверенитета России, территориальной целостности и конституционной системы. В свою очередь, защита опирается на эффективные вооруженные силы, современную военную инфраструктуру. В качестве второго национального интереса выступает экономическая безопасность11 В рамках этой концепции выделяются геополитические и стратегические интересы. Геополитические интересы определяются, прежде всего, географическим местоположением, и в качестве первостепенных районов внимания России О. А. Колобов называет Восточную Европу (к ней в политическом смысле должны быть причислены Прибалтика, Украина, Молдова, помимо бывших партнеров по Варшавскому договору), также Кавказ, Средняя Азия и Дальний Восток. Второй «пояс» включает в себя Западную Европу, Центральную Европу, Ближний Восток и Юго-Восточную Азию. Отношения с США являются особым пунктом: Америка представляет собой сверхдержаву, и российско-американские отношения имеют скорее стратегический, чем геополитический характер. Впрочем, если региональные интересы двух сверхдержав войдут в противоречие друг с другом, то стратегические проблемы способны трансформироваться в откровенно геополитические. Стратегические интересы России предполагают присутствие союзников в интересующих регионах, включают военные, геополитические, разведывательные интересы в их глобальном измерении и отражают постоянные требования нации. Они непременно включают в себя поддержку баланса сил в международной системе отношений, урегулирование региональных конфликтов, сокращение вооружений, поддержание авторитета России в жизненно важных регионах, защиту союзников, отпор агрессорам.

В качестве долговременных интересов России можно назвать создание и развитие эффективной системы политической власти, умело взаимодействующей с обществом в решении возникающих проблем.

Осуществление национальных интересов среднесрочного лрактера важно для всех общественных структур и политических институтов и требует их объединенных усилий в течение достаточно длительного времени. В современной России — это поддержка и развитие промышленности (например, в сфере применения высоких технологий), сельского хозяйства, сохранение и развитие науки, образования, культуры и т. д.

Краткосрочные национальные интересы обусловлены конкретными проблемами развития, либо кризисными ситуациями (например, экономическим спадом, финансовым крахом), что актуально для России. Интересы этого типа и масштаба формулируются, в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ, общих и конкретных программах Правительства РФ. Как правило, в этих документах четко указывается период времени, в течение которого предполагается решить ту или иную задачу, производную от национального интереса.

На развитие национальных интересов России оказывают существенное влияние общемировые цивилизационные тенденции, главные из которых — «появление благоденствующих криминальных государств, анклавов, территорий; все большее влияние на политическую жизнь отдельных государств представителей национальной и мировой криминальной среды, изменяющей в своих интересах механизмы государственно-политического целеполагания; заметное ухудшение цивилизационного генофонда; почти необратимое изменение векторов ценностной ориентации населения от «развития» к «потребительству»; образование параллельной виртуальной экономики, т. е. экономики, базирующейся не на природных ресурсах и эффективном производстве, а на технологиях, дающих возможность получения прямой прибыли исключительно в самом процессе управления, не подкрепленном мировыми финансовыми потоками; бескон- трольность и неуправляемость основных товарных, финансовых и миграционных потоков; девальвация гуманистической составляющей международной политики, приводящая к дальнейшему углублению разобщенности «богатого» и «бедного» миров и, как следствие, — к ужесточению проводимой государствами «политики национальных интересов любой ценой ; крушение суперэтносов; «размывание суверенности» государств — основного государствообразующего признака и т. д.»12-

Таким образом, для обеспечения защиты национальных интересов России в области внешней и внутренней политики, а также гарантии безопасности России как суверенного демократического государства необходима система мощных и эффективных мер политического и экономического характера, соответствующая мировому порядку. За последнее время много сделано для укрепления федеративного государства: это и укрепление вертикали власти, и приведение в соответствие с Конституцией РФ регионального законодательства, проведение эффективной экономической политики, а также объединение субъектов федерации с целью улучшения социально-экономического и финансового положения регионов (на основании результатов референдума уже действует новый субъект — Пермский край, а с 2007 г. на карте России появятся Красноярский край и Камчатский край). Кроме того, Россия выступает как инвестиционно-привлекательное государство, что также благоприятно сказывается на состоянии российской экономики, развитии государства в целом и его субъектов.