Развитие гендерной политики Европейского союза после 2010 года

Гендерное равенство, как фундаментальное право, закрепленное в европейских договорах, остается одной из основных целей в развитии социальной сферы Европейского союза (ЕС). Согласно данным Евробарометра за 2011 год, несмотря на тот факт, что женщины составляют почти половину рабочей силы и больше половины выпускников вузов, для них остается проблематичным достижение руководящих постов1. В этой связи одной из основных задач ЕС является достижение паритета между мужчинами и женщинами в структурах, связанных с принятием решений.

Гендерная политика в ЕС представляет собой деятельность многочисленных органов и институтов государственной власти, которая нацелена на достижение равенства мужчин и женщин во всех сферах жизни, а именно в социальной, экономической и особенно политической. Одно из условий членства в ЕС – приведение национального законодательства в соответствие с европейским правом, подразумевая, в том числе, и соблюдение правовых порядков в области гендерного равноправия. Соблюдение равенства всех граждан является обязательным требованием для вновь вступивших в ЕС государств.

Необходимо подчеркнуть, что равенство между мужчинами и женщинами остается важнейшей частью «европейского проекта» с самого его основания. Напомним, первоначальными шагами к достижению равенства полов послужили положения Римского договора 1957 года о равной заработной плате2. Особую роль в реализации гендерной политики ЕС сыграла «Дорожная карта по достижению равенства между женщинами и мужчинами на 2006–2010 годы»3. Данный документ стал одним из первых примеров конкретного плана действий в области гармонизации правовой системы в ЕС и включает в себя более 20 мероприятий, направленных на пересмотр гендерного законодательства государств–членов ЕС, повышение информированности граждан о принципах преодоления социального неравенства. В Дорожной карте нашли отражение шесть приоритетных направлений деятельности в рамках преодоления дискриминации: 1) достижение равной экономической независимости женщин и мужчин; 2) улучшение соотношения работы, частной и семейной жизни; 3) содействие равному участию женщин и мужчин в процессе принятия решений; 4) ликвидация гендерного насилия и торговли людьми; 5) устранение гендерных стереотипов в обществе; 6) содействие гендерному равенству за пределами ЕС4.

Целью данной статьи является анализ институционального и нормативноправового аспекта формирования гендерной политики ЕС и определе- ние основных тенденций развития европейской политики гендерного равновесия после окончания действия Дорожной карты, т. е. после 2010 года.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В качестве теоретической основы исследования был выбран феминистский подход к рассмотрению системы международных отношений, согласно которому анализ событий и процессов проводится с учетом гендерных особенностей поведения акторов. Данный подход, основанный на принятии гендерного равенства, расширяет поле для научных изысканий, а также предлагает новый взгляд на международные отношения.

В целом гендерная политика ЕС активно изучается российскими и зарубежными учеными. В частности, Л. Безган рассматривает этапы становления ЕС, для каждого из которых характерны определенные задачи гендерного регулирования (Безган, 2011). Одними из ключевых по тематике исследования являются труды М. Штылевой (Штылева, 2013), О. А. Ворониной (Воронина, 2000; Воронина 2008), в которых анализируется процесс развития гендерной политики в ЕС, оценивается роль национальных механизмов по обеспечению равных прав для женщин и мужчин, в том числе в политической сфере. В работе О. И. Жуковой описываются методологические основы гендерных исследований, а также формулируются основные теоретические подходы к данному вопросу (Жукова, 2010). О. Г. Овчарова в докторской диссертации «Гендерная асимметрия политики: неинституциональные и институциональные аспекты» рассматривает диспропорции в политической системе (Овчарова, 2008). Ю. А. Акимова (Акимова, 2018a; Акимова, 2018b; Акимова, 2018c), Г. Ф. Шакирова и З. В. Баишева (Шакирова, 2018; Шакирова и Баишева, 2018) изучают основные конституционно-правовые стандарты политики гендерного равновесия на международном уровне. Ряд российских исследований посвящены компаративному анализу гендерной политики в европейских странах (Валентье, 2000; Зиновьева, 2018; Мосакова, 2019; Соленникова, 2017; Степанова, 2003; Тартаковская, 2008). Наиболее полной работой по данному вопросу является сборник «Обеспечение равенства полов: политика стран Западной Европы» (Гардинер, 2000).

При подготовке статьи также была использована зарубежная литература, позволившая наиболее полно раскрыть гендерную проблематику (Hoskyns, 1996; Elliot and Mandell, 2001; Arribas and Carrasco, 2003; Bacchi, 2005; Hafner-Burton and Pollack, 2009; Agenor and Canuto, 2015). Следует особенно выделить работы Дж. Э. Тикнер (Tickner, 1992; Tickner and Sjoberg, 2011), в которых рассматривается роль гендера в международных отношениях и разбираются некоторые аспекты феминистского подхода к анализу международных процессов. Автор обращает внимание на то, что прежде наука международных отношений не входила в сферу интересов женщин и, как следствие, сужала их вовлеченность во внешнюю политику.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

На заре существования ЕС (1960–1970-е годы) основной задачей в области гендерной политики было законодательное закрепление равноправия полов на рынке труда. Это было своего рода ответом на выдвинутые марксистской теорией претензии по поводу дискриминации женщин в экономических отношениях. В 1980-е годы наступил новый этап, который ознаменовался переходом к стратегии, направленной на достижение гендерного равноправия. Эта стратегия подразумевала создание институтов (как в рамках уже существующих структур, так и совершенно новых органов), призванных бороться с гендерной несправедливостью в европейском обществе. Кроме того, сформированы специальные фонды, спонсирующие программы социальной и экономической поддержки женщин; расширено гендерное информационное поле; гендерный вопрос включен в политическую повестку дня.

Гендерный институционализм характерен и для современной европейской политики. Он особенно заметен на примере работы Европейской комиссии, которая стала основным органом в рамках ЕС, отвечающим за реализацию гендерной политики. В рамках комиссии были организованы специальные подразделения и структурные единицы, всецело занимающиеся гендерной проблематикой (Группа по обеспечению равных возможностей; Группы уполномоченных по вопросам равноправия; Консультативный комитет по обеспечению равных возможностей для мужчин и женщин; Бюро по вопросам занятости и равных возможностей для женщин; Женское бюро информации и т.д.). Тяготение к феминистской парадигме в политической жизни особенно заметно в такой европейской стране, как Исландия. В качестве примера можно привести тот факт, что эта страна в числе первых в ЕС узаконила равенство оплаты труда мужчин и женщин5.

В 2010 году был создан Европейский институт гендерного равенства для «содействия и усиления поощрения гендерного равенства, включая учет гендерной проблематики во всех стратегиях ЕС и вытекающей из них национальной политики, а также для борьбы с дискриминацией на основе пола и повышения осведомленности граждан ЕС о гендерном равенстве»6. Одной из значимых функций Европейского института является подсчет гендерных показателей и построение Индекса гендерного равенства. Он состоит из восьми критериев, шесть из которых являются основными – работа, деньги, знания, время, власть и здоровье, а два других критерия – вспомогательными (неравенство, насилие)7. В конечном итоге этот индекс способствует измерению гендерного разрыва и оценивает ЕС с точки зрения успешности воплощения принципа гендерного равенства как для каждой европейской страны в отдельности, так для всего ЕС в целом. Он незаменим для мониторинга эффективности политики ЕС, выработки стратегий и рекомендаций для улучшения положения женщин. По данным за 2019 год лидерство среди европейских стран по уровню гендерного равенства и уважения прав женщин занимают Швеция, Дания и Франция, среди отстающих – Греция, Венгрия и Словакия8. Но в целом для ЕС характерна положительная динамика в вопросе достижения гендерного равенства.

Следует отметить особую роль Европейского парламента в формировании гендерной политики. В основном данная деятельность выражается в работе Комитета по правам женщин и гендерному равенству. Комитет на регулярной основе разрабатывает законопроекты, которые затем попадают на рассмотрение в парламент9. При этом работа Европейского парламента против гендерной дискриминации не ограничивается традиционными методами законотворчества. Он также участвует в разработке политики в области гендерного равенства посредством различных докладов, представляемых по собственной инициативе, и привлечения внимания других структур к конкретным вопросам, включая борьбу с насилием в отношении женщин10. Парламент стремится к распространению гендерной повестки в рамках работы всех его комите-тов11. В частности, в 2010–2011 годах работа Европейского парламента была сосредоточена на экономических и социальных аспектах гендерной несправедливости. Например, в июле 2010 года была принята Директива 2010/41/EU об условиях труда для самозанятых женщин.

Свой вклад в формирование современной гендерной политики ЕС вносят неправительственные организации и феминистские движения. В частности, обратим внимание на такую организацию, как Европейское женское лобби, работающую в области защиты прав женщин во всех сферах жизни. Она вырабатывает рекомендации для европейских стран, Европейской комиссии, а также других неправительственных организаций с целью укрепления позиций женщин в экономической, политической и социальных сферах12. Так, Европейское женское лобби активно участвовала в принятии «Дорожной карты по достижению равенства между женщинами и мужчинами на 2006–2010 годы».

Стремление глобализировать гендерную проблематику отражено в принятом в 2010 году Еврокомиссией «Плане действий ЕС по обеспечению гендерного равенства и расширению прав и возможностей женщин в процессе развития (2010–2015 годы)». Документ имеет целью усилить ведущую роль

ЕС в продвижении гендерного равенства; систематически включать вопросы гендерного равенства в повестку дня политического диалога со странами-партнерами; улучшить мониторинг, подотчетность и прозрачность в распределении средств, предназначенных для достижения гендерного равенства; усилить поддержку ЕС странам-партнерам в борьбе с гендерным насилием во всех его проявлениях, а также с дискриминацией в отношении женщин и девочек и др.13Таким образом, План охватывает как внутреннюю, так и внешнюю политику ЕС и направлен на улучшение их согласованности.

В марте 2011 года Совет ЕС принял «Европейский пакт по гендерному равенству на 2011–2020 годы», в котором провозглашено, «что равенство между женщинами и мужчинами является фундаментальной ценностью Европейского Союза и что политика гендерного равенства имеет жизненно важное значение для экономического роста, процветания и конкурентоспособности»14. Данный документ определил следующие задачи для развития гендерной политики в рамках ЕС: уничтожить гендерные различия в сфере занятости и социальной защиты, включая гендерный разрыв в оплате труда; содействовать улучшению баланса между работой и личной жизнью мужчин и женщин на протяжении всей жизни с тем, чтобы расширить участие женщин на рынке труда и способствовать решению демографических проблем; бороться со всеми формами насилия в отношении женщин, чтобы обеспечить полное осуществление женщинами их прав человека и добиться гендерного равенства15. Однако уже в отчете Европейской комиссии от 2012 года отмечалось, что, несмотря на проводимые меры, всего 13,7 % руководящих должностей в ведущих европейских компаниях занимают женщины16. В ноябре 2012 года государствами–членами ЕС не был поддержан проект европейской комиссии, в котором было выдвинуто требование о том, чтобы по меньшей мере 40 % неисполнительных директоров различных компаний принадлежали к недопредставленному полу17.

В период с 2010 по 2015 год деятельность Еврокомиссии в области развития гендерной политики сконцентрировалась на следующих направлениях: равная степень экономической независимости женщин и мужчин; равная оплата за равный труд и труд равной ценности; равенство в принятии решений; продвижение гендерного равенства за пределами ЕС; защита достоинства и прекращение насилия по признаку пола18.

В 2014 году была разработана «Стратегия ЕС по обеспечению равенства между женщинами и мужчинами после 2015 года» и даны такие общие рекомендации, как прекратить все формы дискриминации, которым подвергаются женщины на рынке труда, в отношении заработной платы, пенсий, участия в принятии решений, доступа к товарам и услугам, и примирить семейную и профессиональную жизнь; бороться со всеми формами насилия в отношении женщин, ликвидировать дискриминационные структуры и практики, связанные с гендером; удовлетворить потребности женщин-инвалидов с целью обеспечения их более активного участия на рынке труда; привлекать гражданское общество и социальных партнеров к разработке и постоянной оценке Стратегии; интегрировать гендерную перспективу и борьбу с гендерным насилием во внешнюю политику ЕС и др.19 В документе был поднят вопрос об обеспечении более сбалансированного представительства женщин и мужчин в муниципальных советах, региональных и национальных парламентах, а также Европарламенте. Подчеркивалась важность составления сбалансированных по половому признаку избирательных списков, возглавляемых поочередно мужчиной и женщиной, квот для расширения участия женщин в процессе принятия политических решений. В Стратегии содержится призыв ко всем институтам ЕС принять внутренние меры по увеличению равенства в рамках своих структур, предлагая кандидатуры как женского, так и мужского пола на должности высокого уровня в ЕС20.

В октябре 2015 года Европейский совет принял «План действий по гендерному равенству» (2016–2020 годы), в котором подчеркивалось, что «гендерное равенство лежит в основе европейских ценностей и закреплено в правовых и политических основах Европейского Союза (ЕС). ЕС и его государства– члены находятся на переднем крае защиты, реализации и соблюдения прав женщин и девочек и активно продвигают их во всех внешних отношениях»21. Ключевыми задачами были названы: обеспечение физической и психологической неприкосновенности девочек и женщин; продвижение социальных и экономических прав женщин и девочек; активизация участия женщин во всех сферах жизни; изменение институциональной культуры ЕС для более эффективного выполнения обязательств ЕС22. Предполагалось, что ЕС будет оказывать финансовую поддержку проектам, направленным на решение указанных задач.

Однако, несмотря на развитие и углубление европейских стратегических документов по обеспечению гендерного равноправия, статистика оказалось менее впечатляющей, чем ожидалось. В течение десятилетия (с 2005 по 2015 год) Индекс гендерного равенства ЕС улучшился только на 4 пункта – с 62,2 до 66,2 (в 2019 году – 67,4). Такой критерий, как «власть», в 2015 году оставался самым низким в рейтинге (48,5), хотя он прогрессировал с максимальной скоростью (в 2019 году – 51,9, но по-прежнему на последнем месте). Критерий «время» – единственный, который уменьшился за 10 лет и в 2015 году составлял 65,723 (столько же в 2019 году24). Это означает, что неравенство между мужчинами и женщинами во времени, затрачиваемом на работу по дому и уход, а также на общественную деятельность, продолжает сохраняться.

Правовые меры, принятые рядом государств–членов ЕС и вводящие квоты при принятии политических и / или экономических решений, значительно увеличили число женщин на руководящих должностях. Тем не менее между европейскими странами сохраняется огромное расхождение. Несмотря на значительную работу по увеличению женского представительства, в европейских политических структурах пока не удалось достичь гендерного баланса. В 2018 году во всех национальных парламентах в рамках ЕС было больше мужчин, чем женщин. Что касается членов национальных правительств стран-участниц ЕС, то Испания, Швеция и Франция играют ведущую роль в поддержании стандартов гендерного равновесия, представляя следующие результаты: 52,4 %, 52,2 % и 48,6 % женщин соответственно. Наиболее низкие показатели имеют Венгрия и Мальта (7,1 % и 12 % женщин на уровне национальных правительств)25. На более высоком политическом уровне женщин существенно меньше: по состоянию на 2018 год только в трех государствах-членах ЕС женщины занимали посты премьер-министров – Германии, Румынии и Соединенном Королевстве (в последних двух странах в 2019 году их сменили мужчины).

На региональном и местном уровнях также можно наблюдать гендерное неравенство: в среднем 33,3 % женщин участвуют в региональных собраниях в ЕС. Однако можно сделать вывод о том, что высокие показатели женского представительства на национальном уровне трансформируются в такие же показатели на региональном уровне (например, в Испании, Франции, Швеции и Финляндии, которые приближаются к гендерному паритету). На другом конце спектра гендерного равновесия находятся Венгрия, Словакия и Румыния, где доля женщин в региональных органах власти не достигает даже 20 %26. В связи с этим можно подчеркнуть, что в 2016–2019 годах наблюдается некоторое замедление прогресса в достижении гендерного равенства в различных государствах–членах ЕС. Это касается всех областей процесса принятия решений, занятости и оплаты труда.

Следует отметить, что в рамках исследования политики гендерного равновесия в ЕС существует пробел в данных о насилии над женщинами. Данное обстоятельство снижает эффективность законотворческого процесса в связи с недостатком статистических данных. В частности, Европейский институт гендерного равенства поставил в качестве одной из основных целей преодолеть данный статистический пробел. Соответственно, можно заключить, что исследовательская деятельность в ЕС в ближайшие годы особенно внимательно сосредоточится на изучении дискриминационного аспекта насилия.

Новым вызовом для гендерной политики ЕС становится вопрос о женщинах-мигрантках. Обсуждаются предложения о создании системы поощрения для стран–членов ЕС, участвующих в переселении женщин и детей; о создании специальных условий для девочек и женщин, покидающих территории, где разворачиваются военные действия; создании особых условий интеграции женщин в стране пребывания. Остается открытым и малоисследованным философско-этический вопрос, связанный с менталитетом женщин-мигранток: насколько они готовы выполнять социальные функции наравне с мужчинами?

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, обозначим главную особенность гендерной политики в ЕС: она формировалась параллельно процессам европейской интеграции, что позволяло постоянно анализировать применимость правовых норм, направленных на достижение равенства полов во всех сферах деятельности, на практике в условиях функционирования различных политических систем государств– членов ЕС. Отметим, что каждый участник ЕС обладает уникальным опытом формирования гендерной политики в связи с различными факторами (исторический опыт, традиции, социальная структура, политические обычаи, правовые нормы). Однако для всех европейских стран объединяющей идеей остается отношение к дискриминации женщин как к одной из важнейших проблем современного мира. Подчеркивается особое отношение ЕС к гендерному вопросу, а также его стремление к сокращению всех форм дискриминации (в том числе по половому признаку).

Важно обратить внимание, что деятельность Европейского союза направлена на совершенствование конституционно-правовой системы с целью достижения гендерного равновесия. В настоящее время для ЕС характерна тенденция к расширению гендерной повестки, что подразумевает работу по преодолению дискриминации женщин не только в европейских рамках, но и по всему миру. ЕС также стремится расширить круг субъектов гендерного права посредством включения в него следующих социальных групп: девочки и девушки (не достигшие совершеннолетия), а также беженки и мигрантки.

Таким образом, в первом десятилетии XXI века в Европейском союзе запущен механизм обеспечения гендерного равенства посредством достижения равноправия полов, который включает в себя как различные институциональные единицы, занимающиеся данной проблематикой, так и правовые механизмы, воплощающиеся в стратегиях, конвенциях и прочих документах, обеспечивающих постоянную работу над преодолением гендерной дискриминации. Однако в условиях новых экономических и миграционных вызовов страны–члены ЕС не готовы выступать единым фронтом по общеевропейской гендерной политике.