Развитие института региональных выборов в субъектах России: 90-е гг. ХХ в

Региональные выборы в России всегда были в центре научного внимания исследователей. Особенно интерес к данной проблеме возрос в последние годы второго десятилетия XXI в., когда одной из важнейших черт политического процесса в регионах РФ стало возвращение интриги на региональных выборах. В связи с этим становится понятным внимание, которое уделяется анализу их развития в конце ХХ в. [2]. Именно этот вопрос – развитие региональных выборов в 90-е гг. ХХ в. – рассмотрен в настоящей статье на примере Республики Башкортостан (далее – Башкортостан, РБ) – одного из субъектов РФ.

В указанный период региональные выборы были представлены избранием высшего должностного лица РБ – президента, также выборным путем формировался законодательный (представительный) орган государственной власти – Государственное собрание – Курултай РБ. В настоящей статье рассмотрены выборы только в данный орган.

Срок работы Верховного Совета (далее – ВС), избранного в марте 1990 г., истекал в 1995 г. В этот год жителям Башкортостана предстояло снова избрать депутатов парламента республики.

Политическое пространство выборов к тому моменту характеризовалось следующими чертами. На смену расколу республиканской власти в годы перестройки и в первые постперестроечные годы пришла новая консолидация [3]. «Центр» практически не вторгался во внутриполитический республиканский процесс. Рост политического участия периода перестройки пошел на спад, после чего образовалось значительное число общественных объединений, провозгласивших себя политическими партиями. В РБ в первом из субъектов РФ был принят закон «О политических партиях» [4, с. 78]. В 1995 г. в Башкортостане действовали семь официальных партий и еще несколько организаций, которые не были зарегистрированы. Большая часть из них находилась на этапе становления, поэтому не играла существенной роли на политической арене РБ [5].

Институциональный дизайн РБ по сравнению с таковым советского периода претерпел значительные изменения. Введенную в 1991 г. должность президента РБ занял избранный в 1993 г. председатель Верховного Совета РБ М.Г. Рахимов. Мартовский закон 1994 г. изменил наименование республиканской ассамблеи на Государственное собрание – Курултай Республики Башкортостан. Анализ законодательства РБ позволяет утверждать, что в данное время в регионе сформировался президентско-парламентский (смешанный) тип разделения власти [6, с. 72], что было обусловлено значительным объемом полномочий Госсобрания [7, с. 17]. Последнее состояло из двух частей: Палаты представителей и Законодательной палаты. Оценивая двухпалатность, считаем возможным согласиться с мнением В.К. Самигуллина об отсутствии необходимости небольшому по площади Башкортостану иметь две палаты парламента [8, с. 15]. При этом численно более крупная Палата представителей, по мнению А.Г. Еникеева, в условиях ограниченности автономии палат имела более значимый статус [9, с. 17]. Однако, несмотря на провозглашенные в Конституции РБ демократические характеристики строя и соответствующий институциональный дизайн, большая часть исследователей замечает преобладание авторитарных тенденций в политике субъекта РФ изучаемого периода [10] с доминированием исполнительной власти.

Нормативной базой выборов стал закон «О выборах депутатов Государственного собрания РБ», который был принят в октябре 1994 г. и закрепил все принципы избирательного права [11]. В соответствии с этим документом для организации выборного процесса создавались Центральная избирательная комиссия РБ (ЦИК), окружные избирательные комиссии (ОИК) и участковые избирательные комиссии (УИК). В ЦИК входили члены комиссии, а также председатель и секретарь. ЦИК РБ формировал Верховный Совет РБ на основе предложений местных представительных органов. Учитывая характер отношения ВС к исполнительной власти, избрание в ЦИК членов, не лояльных к республиканской исполнительной власти, было весьма проблематичным. ЦИК РБ создавал ОИК путем набора кандидатов, предложенных местными представительными органами и главами местных администраций. Такой подход был применен при организации ОИК по выборам в Законодательную палату. На выборах депутатов Палаты представителей полномочия ОИК были возложены на территориальные комиссии, основную роль в комплектовании которых играли главы местных администраций [12].

Таким образом, избирательные комиссии всех уровней формировались на базе «правительственного подхода». В условиях авторитарной консолидации республиканской власти данная система стала одним из оснований, снижающих демократизм выборов. Это проявилось в высшей степени лояльности ЦИК к главам местных администраций, которым закон РБ «О выборах…» разрешал избираться в депутаты Палаты представителей. Очевидно, что указанные нормы создали предпосылки для нарушения равенства кандидатов.

Выборы были назначены на 13.10.1994 г. Следовательно, на весь выборный процесс было выделено около 6 месяцев (13.10.1994 г. – 05.03.1995 г.), что создает достаточные временные рамки кандидатам для организации кампании.

Избирательные округа (далее – ИО) по выборам депутатов Палаты представителей были двухмандатными и формировались в пределах административно-территориальных единиц РБ. ИО по выборам депутатов Законодательной палаты были одномандатными, примерно равными и организовывались на всей территории республики.

Для анализа масштаба несоответствий избирательных округов принципу равенства избирателей мы применили понятие стандартного отклонения [13, с. 401–405]. Ввиду большей значимости сначала рассмотрены ИО по выборам депутатов Палаты представителей. Здесь количество избирателей варьировало от 176,2 тыс. в Стерлитамакском ИО до 9,8 тыс. в Бурзянском. Соответственно, избирательные округа не реализовывали принцип равенства голосов [14]. При этом понятие «норма представительства» в законе «О выборах…» не содержалось. Однако, следуя трактовке данной категории в федеральном законодательстве, можно вычислить ее посредством деления общего числа электората Башкортостана (2 785 903 чел.) на количество ИО, результат составляет 35 тыс. избирателей. В итоге стандартное отклонение по всем ИО на выборах депутатов Палаты представителей равно 33,62 тыс. чел., или 100 %.

Новым явлением на выборах стало создание смешанных ИО, что оказалось возможным в результате возникновения составных административно-территориальных единиц, соединяющих в себе органы управления городов и районов.

Описанная «нарезка» избирательных округов дала преимущество сельским избирателям: 1 голос в сельском районе на данных выборах стал «весить» 1,80 голоса смешанного ИО; 2,60 – небольшого и среднего города; 5,13 – Уфы. Кроме того, нормы представительства поселенческих категорий жителей Башкортостана в избирательных округах на выборах депутатов Государственного собрания РБ 1995 г. разнились [15]. В частности, для сельских ИО норма составила 10,26 тыс. голосов избирателей; для округов со смешанным (городским и сельским) населением – 18,70; для городских ИО – 27,55; для уфимских – 52,65 тыс. [16].

Такое резкое неравенство вызвало со стороны ряда депутатов горсовета Уфы протест [17], но безуспешный. Окончательным итогом подобной ситуации стала большая подконтрольность выборного процесса с учетом такой особенности электорального поля РБ, как специфика голосования сельчан и горожан.

«Нарезка» округов по выборам в депутаты Законодательной палаты была более равноценной. Стандартное отклонение здесь составило 7,68 тыс. избирателей, или 11 %.

Законом РБ «О выборах…» были установлены весьма жесткие требования при выдвижении и регистрации. Заявляться к участию в голосовании было разрешено таким субъектам, как группы избирателей и избирательные объединения. Политические партии были одним из видов последних. Однако каждое объединение могло выдвигать не более одного кандидата в Законодательную палату и двух – в Палату представителей. Эта норма свела участие партий в процедуре к минимуму. Общее количество кандидатов от избирательных объединений составило 11 [18, с. 24]. В итоге рассматриваемые выборы так и не стали значимым катализатором развития политических партий в РБ. Еще одной серьезнейшей проблемой закона стало распространение запрета на совмещение статуса депутата и должности в исполнительной власти только на депутатов Законодательной палаты вопреки принципу разделения властей и мнению части общества [19]. Наконец, последним минусом данного этапа послужила необходимость сбора не менее 5 % подписей от общего числа избирателей округа для регистрации кандидата.

Описанное выше ставило кандидатов в неравные условия, создавая привилегированное положение главам администраций городов и районов республики [20, с. 154–155]. Альтернативные кандидаты, основой поддержки которых могли бы стать организационные ресурсы партий и общественных объединений, были такой возможности лишены. Значение финансовых ресурсов также было невелико, поскольку экономические акторы преимущественно находились под контролем государственной власти [21]. В итоге был зарегистрирован 131 кандидат в депутаты Законодательной палаты и 350 – в депутаты Палаты представителей.

Результатом изложенного стало то, что агитационная кампания проходила спокойно. Еще более сужала возможности агитации норма о ее начале исключительно после регистрации, что было на руку известным претендентам, которыми по определению являлись главы местных администраций. Кандидаты пользовались в основном бесплатными эфирным временем и печатной площадью, предоставленными ЦИК [22, с. 24], что целесообразно на электоральном поле, уже «очищенном» от реальной или потенциальной оппозиции. В целом в большинстве округов исход голосования был ясен с момента окончания регистрации. Хотя законом была закреплена альтернативность выборов, реально она существовала не везде [23]. Максимальное количество округов с альтернативой составили уфимские и городские, в большинстве районных и смешанных округов возможность выбора отсутствовала. Общее число альтернативных ИО при голосовании за депутатов Палаты представителей составило 37 %, или 27 округов. В Законодательной палате альтернативных ИО было значительно больше – 35, что равнялось 82 % [24].

Важным и потенциально демократичным новшеством стало право зарегистрированного кандидата направить в день голосования в УИКи своего ИО наблюдателей. При этом по окончании подсчета голосов в УИКах процесс снова становился неподконтрольным кандидатам, так как они не имели права назначить своих представителей в ОИК и ТИК.

На выборах применялась мажоритарная система относительного большинства с порогом явки в 35 % избирателей. В пяти округах на выборах Законодательной палаты и одном округе на выборах Палаты представителей ввиду непреодоления этого порога выборы были признаны не-состоявшимися.

«Льготные» условия, созданные для представителей исполнительной власти, привели к соответствующему результату. Среди избранных депутатов Палаты представителей 50 % составили главы местных администраций, назначаемые республиканской исполнительной властью, 18 – действующие лица исполнительной власти, 18 – руководители и инженерный состав предприятий и банков, 14 % – представители прочих социальных групп. Состав Законодательной палаты был более разнообразен [25, с. 22, 30].

В целом, оценивая выборы 1995 г. в Республике Башкортостан с точки зрения становления института региональных выборов, можно заметить следующее. Если точкой отсчета начала трансформации института считать избрание в региональные советы весны 1990 г., то выборы депутатов Государственного собрания 1995 г. стали своеобразным поворотным моментом в развитии данной системы в указанном субъекте Федерации, обозначив преобладание авторитарных черт в организации и проведении процедуры. Прежде всего это выразилось в закреплении в выборном законодательстве региона доминирования «правительственного» подхода при формировании ИК, нарушении принципа равенства голосов избирателей при создании ИО, а также разрешении политическим партиям выдвигать не более трех кандидатов. Особенно следует выделить препятствующую реализации принципа разделения властей возможность глав местных администраций, назначаемых республиканской властью, избираться в состав парламента Башкортостана. Соответственно, дальнейшее развитие института находилось в плоскости совершенствования правового регулирования организации и проведения выборов.

Ссылки и примечания:

• 1.    Статья подготовлена и издана при финансовой поддержке гранта Стерлитамакского филиала БашГУ № В 18-16 (проект «Выборы в органы власти российских регионов»).

• 2.    Автор считает, что за начало трансформации региональных выборов в регионах России необходимо принять выборы депутатов региональных советов весной 1990 г. Подробнее об этом говорится в предыдущем исследовании, посвященном данной тематике: Бадретдинов И.Р. Становление и развитие института региональных выборов в России: к вопросу о начале трансформации // Общество: политика, экономика, право. 2017. № 12. С. 10–15.

• 3.    Александер Дж., Гревингхольт Й. О качестве демократии в России: Республика Коми и Башкортостан // Башкортостан в политическом пространстве России: зарубежная политология о тенденциях современного развития республики : сб. науч. тр. / сост. И.М. Габдрафиков, И.М. Кучумов ; пер. с англ. и фр. И.М. Кучумова, Л.Ф. Сахибгареевой, А.М. Ротштейна ; под общ. ред. И.М. Кучумова. Уфа, 2004 ; Новый депутат. Кто им станет. Интервью с доцентом кафедры политологии БГУ Т.В. Саблиным // Советская Башкирия. 1995. 11 янв.

• 4.    Формирование политической системы России / под ред. А. Кортунова. М., 1996.

• 5.    Никифоров Ю.Н. Политические партии в России и Башкортостане // Политология : курс лекций. 3-е изд. Уфа, 1999. С. 158–166.

• 6.    Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем // Политические исследования. 2001. № 4. С. 7–85.

• 7.    Еникеев А.Г. Становление парламентской системы Республики Башкортостан как составной части российского парламентаризма : автореф. дис. … канд. полит. наук. Уфа, 1999.

• 8.    Самигуллин В.К. Некоторые вопросы конституционного права постсоветского Башкортостана // Экономика и управление. 1996. № 2. С. 15–16.

• 9.    Еникеев А.Г. Указ. соч. С. 17.

• 10.    См., например: Габдрафиков И.М., Еникеев А.Г. Политический режим и перспективы представительной демократии в Республике Башкортостан // Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М., 2001 ; Гельман В.Я. Трансформация политического режима России. М., 1998 ; Политический альманах России. 1997 / под ред. М. Макфола, Н. Петрова. Т. 2. Социально-политические портреты регионов. Кн. 1. М., 1998.

• 11.    О выборах депутатов Государственного собрания Республики Башкортостан : закон Республики Башкортостан от 13 окт. 1994 г. № ВС-25/18 // Ведомости Верховного совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. № 4. Ст. 3.

• 12.    Об избирательных комиссиях по выборам депутатов Палаты представителей Государственного собрания Республики Башкортостан : постановление ЦИК Республики Башкортостан // Советская Башкирия. 1994. 29 дек.

• 13.    См. подробнее: Мангейм Дж., Рич Р.К. Политология. Методы исследования / пер. с англ. и предисл. А.К. Соколова. М., 1977.

• 14.    Башкортостан на выборах: электоральное поведение населения / С.Н. Лаврентьев, Н.Ф. Алтынова, М.Б. Долматова, А.Г. Еникеев, В.Л. Савичев. Уфа, 1998. 45 с.

• 15.    Приведены данные округов по выборам депутатов Палаты представителей Государственного собрания Республики Башкортостан ввиду ее более высокого статуса по сравнению с таковым Законодательной палаты.

• 16.    Рассчитано по: Башкортостан на выборах и референдумах в 1991–2000 гг. Справочные материалы. Итоговые таблицы. Уфа, 2002.

• 17.    Габдрафиков И.М., Еникеев А.Г. Указ. соч. С. 231 ; Тряскин П. Голосовать за таких не буду // Советская Башкирия. 1995. 1 марта.

• 18.    Башкортостан ... С. 24.

• 19.    Миргородский В. …И не одного простого // Советская Башкирия. 1995. 28 февр. ; Муноваров А. Не всякий достоин мандата // Там же. 24 февр. ; Хамматов З. Так нечестно, господа // Там же. 25 февр. ; и др.

• 20.    См. об этом: Электорат Башкортостана. Т. 2. Электоральное поведение избирателей Башкортостана в период выборов президента РФ 1996 г. / ред. коллегия: Д.М. Гилязетдинов, Ю.Н. Дорожкин, С.В. Егорышев, Ф.Б. Латыпов, Р.З. Салиев, Е.М. Сенников, К.Б. Толкачев. Уфа, 1999.

• 21.    Гревингхольт Й. Республика Башкортостан: через государственный суверенитет к авторитарному режиму / автори-зов. пер. с нем. Н.Н. Реуцкой ; науч. ред. И.В. Кучумов. Уфа, 2004 ; Лаврентьев С.Н., Савичев В.Л. Мартовские выборы в России и Башкортостане: оценки и прогнозы // Экономика и управление. 1995. № 2. С. 22–30.

• 22.    Башкортостан ... С. 24.

• 23.    Т. Ванханеном разработан и обоснован индекс демократии, согласно которому выборы считаются конкурентными, если проигравшие получают не менее 30 % голосов. Данный критерий широко используется для анализа региональных выборов в РФ. См. подробнее: Vanhanen T. The Emergence of Democracy: A Comparative Study of 119 States, 1850–1979 (Commentationes scientiarum socialium). Helsinki, 1984. 168 p.

• 24.    Рассчитано по: Башкортостан …

• 25.    Там же. С. 22, 30.