Развитие «электронного правительства» на российском и региональном уровнях: индикаторы и возможности мониторинга

В последние годы различные правительственные структуры начали интенсивно использовать информационно-коммуникационные технологии с целью повышения эффективности и качества своих услуг. Эти инициативы и программы получили название «Электронного правительства». Мировой опыт показывает, что внедрение этих технологий предоставляет гражданам и бизнесу доступ к высококачественным услугам госорганов и одновременно уменьшает стоимость этих услуг.

Ядром концепции «электронного правительства» является переход от ведомственного подхода деятельности органов власти и управления к ориентации на нужды и задачи граждан и хозяйствующих субъектов. При этом чрезвычайно опасно пытаться информатизировать существующие неэффективные процедуры — необходим реинжиниринг основных процессов функционирования органов власти, структур государственного и муниципального управления. Важным элементом этой концепции является принцип «одного окна», который необходимо распространить и на взаимоотношения государства и граждан. Гражданин не должен носить справки из одного ведомства в другое для того, чтоб осуществить необходимую для него операцию, он должен просто обратиться в одну службу. А весь дальнейший взаимообмен документами и информацией должен произойти без его участия — в фиксированные сроки и в соответствии с административными регламентами. Естественно для этого необходима разработка общенациональных стандартов и регламентов для информационного взаимодействия между правительственными ведомствами и структурами управления (G2G — «Government to Government), правительственными структурами и бизнесом (G2B — «Government to Business), правительством и гражданами (G2С — «Government to Citizen).

Сегодня в России имеются все основные предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). В целом уже решены задачи формирования в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. Некоторыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций. Существуют успешные прецеденты организации обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, населением и организациями.

Обычно деятельность по созданию «электронного правительства» связывается с Федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002–2010 гг.)». Однако эта программа стартовала раньше, чем были сформированы концепция и программа административной реформы в России. Можно сказать, что ряд проблем программы «Электронная Россия» был заложен в механизмах ее вы- полнения и распределения бюджета. Негативным фактором явилось также и то, что с 2002 по 2006 гг. объем финансирования мероприятий ФЦП «Электронная Россия» не превысил 25 % от первоначально предусмотренного.

Отсутствие законодательной базы для реинжиниринга процессов управления в органах власти фактически не позволяло эффективно внедрять электронные государственные услуги и, в большинстве случаев, речь идет об инициативных проектах, которые продвигают отдельные органы власти и структуры управления на федеральном и региональном уровнях.

Законодательная и организационно-нормативная база начала формироваться на втором этапе административной реформы, который стартовал в конце 2005 г., когда распоряжением Правительства РФ (№ 1789-р от 25 октября 2005 г.) были одобрены: «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» и «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» 1. В Концепцию административной реформы были введены понятия административных регламентов и государственных услуг. После этого в середине 2006 г. была принята новая редакция ФЦП «Электронная Россия» и создана Межведомственная комиссия по координации мероприятий административной реформы и программных мероприятий ФЦП «Электронная Россия», что создает благоприятные организационные предпосылки для внедрения технологий электронного правительства на федеральном и региональном уровнях.

Следует особо отметить направление, которое тесно связано с задачей внедрения в системе государственного управления механизмов управления по результатам. В рамках административной реформы предполагается проведение анализа функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их соответствия целям Правительства РФ и задачам самих федеральных органов исполнительной власти, закрепленных в докладах об основных направлениях и результатах их деятельности.

Одной из целей административной реформы является снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (с нынешних 8,5 до 3 % от выручки малых и средних предприятий к 2010 году). В частности, приняты изменения для внесения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций и оборудования при выявлении нарушений требований законодательства, угрожающих жизни и здоровью людей. Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям госу- дарственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Разработаны методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг. Готовятся методики анализа вновь вводимых полномочий на избыточность и экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Вопросы применения ИКТ и обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти путем представления информации в Интернете также являются составной частью организационно-методического потенциала административной реформы.

Предполагается, что в результате реализации мероприятий новой редакции ФЦП «Электронная Россия» на 10 % повысится эффективность бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти, а трудозатраты органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне снизятся примерно на 25 %. В пресс-релизе Мининформсвязи России обозначено, что реализация мероприятий Программы позволит также уменьшить административную нагрузку на население и организации при их взаимодействии с органами власти, повысить скорость и качество предоставляемых государственных услуг, что, в свою очередь, положительно отразится на общем уровне доверия населения к государству. С экономической точки зрения, по расчетам Мининформсвязи России, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы в период 2007-2010 гг. может составить около 74 млрд. рублей.

Правительство Российской Федерации распоряжением от 17 июля 2006 г. № 1024-р одобрило Концепцию региональной информатизации до 2010 года, которая определяет приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере региональной информатизации в соответствии с задачами модернизации государственного управления и социально-экономического развития регионов Российской Федерации. В качестве приложения к Концепции сформулированы основные принципы функциональных подсистем и элементов инфраструктуры электронного правительства региона2.

Важным аспектом любой программы информатизации, и особенно, когда речь идет о развитии информационных систем, обеспечивающих взаимодействие власти и населения, является возможность обеспечить эффективный мониторинг и периодический анализ востребованности электронных услуг.

Системы индикаторов измерения степени развития информационнокоммуникационных технологий

Задача создания комплексной системы индикаторов измерения степени развития информационно-коммуникационных технологий в различных странах мира и методологии ее практического применения начала формулироваться в конце 1990-х гг. К этому времени уже имелся существенный практический опыт и методический потенциал измерения отдельных факторов, влияющих на развитие информационного общества — охвата населения и бизнеса средствами связи (стационарной и мобильной телефонией), количества телевизоров, ра- диоприемников и компьютеров на душу населения, динамики роста интернет-аудитории и др. Результаты исследовательских работ в данном направлении позволили сформулировать общие требования к системам индикаторов и индексов, измеряющих различные аспекты внедрения ИКТ и степень развития технологий информационного общества:

• —    основным требованием к системе индикаторов является необходимость интегрального учета максимального числа факторов и условий, от которых зависит формирование информационного общества;

• —    индикаторы должны быть прозрачными и доступными для проведения расчетов или получения оценок;

• —    необходимо обеспечить максимальную совместимость и сопоставимость показателей для разных условий их измерения, а также для применения этих индикаторов в различных странах³.

Считается, что система индикаторов должна быть инвариантна по отношению к оцениваемым объектам и условиям проведения этих оценок. Только совместное выполнение обоих этих требований позволяет создать систему индикаторов, которая может быть использована в международном масштабе и предоставит специалистам количественные характеристики развития информационного общества, которые, в свою очередь, позволят объективно оценивать и сопоставлять текущее состояние любой страны мира, начиная от самых развитых, и до наиболее отсталых4.

В России формирование единой методологии государственного статистического наблюдения за производством и использованием ИКТ в различных отраслях экономики и в социальной сфере началось в 1999 – 2000 гг., когда в рамках Федеральной целевой программы «Реформирование статистики в 1997 – 2000 гг.» были разработаны и утверждены Госкомстатом России формы статистического наблюдения за использованием ИКТ на предприятиях и для предприятий — производителей ИКТ (компьютерная техника и программное обеспечение). В 1999 г. с использованием этих форм было проведено единовременное выборочное обследование, результаты которого были опубликованы только в 2001 г. В 2002 г. Госкомстат России впервые провел выборочное обследование 160 тыс. предприятий и организаций по использованию глобальных сетей. Для этого исследования была разработана форма № 1-ГЛОБ. Первые результаты обследования стали доступны в 2003 г., и были опубликованы в 2004 г.5 В 2003 г. Госкомстат России также впервые осуществил обследование по годовой форме статистики № 3-ИНФОРМ «Сведения об использовании информационных технологий и производства связанной с ними продукции».

Следует отметить, что постепенно система показателей государственной статистики, связанная с ИКТ начинает приводиться к международным стандартам. Это связано с процессом принятия России во Всемирную торговую организацию (ВТО). С 2003 г. в России введен новый общеотраслевой классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), который составлен с учетом требований Международной стандартной отраслевой классификации видов экономической деятельности (ISIC). Введение этого классификатора позволяет использовать определения и группировки классов ISIC, разработанные в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) для статистического анализа сектора ИКТ и обеспечения международных сопоставлений.

Оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, ежегодно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих социальных технологий в 191 стране мира. В настоящее время доступны данные трех отчетов, причем последний (опубликован в 2005 г.) представляет информацию за 2004 г 6. Согласно последним опубликованным данным (E-Government Readiness Report 2005) в 2004 г. Россия занимала 50-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства. При этом следует отметить, что наблюдается постепенный рост места России в этом рейтинге — с 58 места в 2002 году, до 52 в 2003 г. и 50 места в 2004 г.

Первая попытка построения индекса готовности российских регионов к внедрению технологий и методов «электронного правительства» была осуществлена Институтом развития информационного общества (ИРИО, г. Москва)7. В основу индекса была положена разработка, предложенная Центром международного развития Гарвардского университета «Готовность к сетевому миру: Путеводитель для развивающихся стран» (Readiness for the Networked World). Согласно этой методике выделяются 19 параметров (индикаторов), которые сгруппированы в пять блоков (областей оценки), подлежащих оценке: информационная инфраструктура, обучение с использованием ИКТ, сетевая экономика, сетевое общество, государственная политика информатизации. По каждой категории индикаторов формулируются критерии для определения четырех степеней готовности. Гарвардская методика в несколько трансформированном виде использовалась ИРИО для осуществления исследований по теме «Готовность России к информационному обществу». В 2005 году в ИРИО был построен Индекс готовности регионов России к информационному обществу, значение которого рассчитано для 88 регионов России.

Сводный рейтинг информационной открытости федеральных органов исполнительной власти Российской

Федерации

В 2005 – 2006 гг. Институтом развития свободы информации (С.-Петербург) было осуществлено обследование официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и построен Сводный рейтинг информационной открытости федеральных органов исполнительной власти8. Отличительной особенностью этого рейтинга от других обзоров и рейтингов правительственных сайтов, которые проводились в России с 2002 г., является четкая ориентация на требования к составу и характеру информации на официальных сай- тах федеральных органов власти, сформулированные в соответствующем Постановлении Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти».

В ходе проведения мониторинга в 2005 г. содержание официальных интернет-сайтов федеральных органов исполнительной власти оценивалось по следующим параметрам:

• —    наличие или отсутствие тех или иных данных и сервисов;

• —    степень развернутости;

• —    частота (давность) обновления информации;

• —    актуальность представленной информации;

• —    доступность информации (насколько легко найти данные в материалах сайта).

После завершения мониторинга было произведено ранжирование сайтов федеральных органов исполнительной власти по отдельным индикаторам (см. табл. 1).

Параметр «Наличие» отражает количество элементов (информационные блоки и сервисы — из 82 возможных), которые в той или иной степени присутствуют на правительственном сайте. Максимальное значение этого показателя — 82 балла, минимально-допустимым уровнем был признано наличие 42 элементов.

Степень развернутости информации на сайте оценивалась в баллах от 1 до 3, в соответствующем столбце таблицы представлено отношение суммы баллов по этому индикатору к общему количеству присутствующих на сайте критериев (максимальный балл — 3, минимальнодопустимый — 2).

Параметр «Давность обновления» отражает частоту обновления информации на сайте (максимальный балл — 4, минимально-допустимый — 3).

Индикатор «Актуальность» является показателем достоверности информации, представленной на сайте, если показатель меньше 1, то это значит, что в материалах информационного ресурса присутствует устаревшая и не актуальная информация, о чем отдельно не сообщается (это же значение принято в качестве минимально-допустимого для правительственного сайта).

Показатель «Доступность» демонстрирует, насколько просто в материалах сайта можно найти необходимые сведения, руководствуясь картой сайта, ссылками, оглавлением и поисковой системой (максимальный балл — 3, минимально-допустимый — 2,5).

Федеральные органы исполнительной власти в рейтинге 2005 года были отсортированы по показателю «наличие», так как это, по мнению разработчиков данной методики, является основным индикатором оценки контента сайта.

Первое место в рейтинге занял официальный интернет-сайт Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент). Этот ресурс на момент мониторинга содержал информацию по 54 из 82 выбранных для исследования критериев. В качестве единственного серьезного недостатка было отмечено отсутствие информации о кадровой политике органа — раздел «Вакансии» на момент обследования находился на реконструкции. В качестве недостатков были отмечены нагромождение большого количества информации на страницах в одном разделе и слабая структурированность материалов. Что касается оценок по критериям развернутости и актуальности информации, то они были довольно высокими.

Второе место в рейтинге занял сайт Федеральной налоговой службы (52 балла). Это ведомство относится к условно выделенному экономическому блоку федеральных органов исполнительной власти, которые в целом заняли лидирующие позиции в рейтинге. В силу харак-

Табл. 1. Рейтинг информационной открытости федеральных органов исполнительной власти России (2005 г.)

№	Название	Наличие	Развернутость	Обновление	Актуальность	Доступность
1	Роспатент	54	2,37	3,30	1,00	2,54
2	ФНС России	52	2,63	3,42	0,98	2,38
3	МЧС России	49	2,92	3,63	0,96	2,88
4	Росгидромет	49	2,04	3,29	1,00	2,57
5	МИД России	49	2,27	2,80	0,96	2,22
6	ФТС России	48	2,52	3,46	1,00	2,29
7	Минсельхоз России	47	2,47	3,43	1,00	2,83
8	Минобороны России	46	2,41	3,26	0,98	2,00
9	Росатом	45	2,38	3,07	1,00	1,93
10	Мининформсвязи России	43	2,42	3,23	1,00	2,35
11	МПР России	43	1,86	3,37	1,00	2,09
12	Минэкономразвития РФ	42	2,12	3,50	1,00	2,38
13	Росавтодор	41	2,88	3,68	1,00	2,93
14	Роспром	40	1,98	3,18	1,00	2,35
15	Минздравсоцразвития РФ	40	2,10	3,25	0,98	2,35
16	Роспотребнадзор	40	1,90	2,83	1,00	2,30
17	Росстат	39	2,38	3,67	1,00	2,82
18	Роснедвижимость	39	2,41	3,46	0,97	2,38
19	Росархив	39	2,38	3,41	1,00	2,26
20	ФСТ России	38	2,87	3,74	1,00	2,66
71	Росжелдор	17	2,00	3,12	1,00	2,41
72	ФСВТС России	16	1,94	3,38	1,00	2,19
73	Минрегион России	14	2,29	3,57	1,00	2,86
74	Росстрахнадзор	14	1,64	2,71	1,00	1,29
75	Минюст РФ	13	1,46	4,00	1,00	2,08
76	РосОЭЗ	12	2,33	3,83	1,00	2,50
77	ГФС России	10	2,20	4,00	1,00	2,60
78	Рособоронзаказ	7	1,86	3,71	1,00	2,86
79	ФСО России	6	1,83	4,00	1,00	1,67
80	Росэнерго	5	2,00	4,00	1,00	2,20
	Минимально-допустимый показатель	42	2,00	3,00	1,00	2,50