Развитие мегаполиса: общественное участие как политическая проблема

П олитика как вид деятельности традиционно рассматривалась в рамках города

(полиса). Однако в ХХ в. основным политическим субъектом уверенно стало государство, а объектом – его территория и население. Представляется, что в XXI столетии акценты понимания и организации политики вновь смещаются в сторону крупных городов. Отметим несколько явных причин такого утверждения.

• 1.    Урбанизация на нашей планете не завершена и в политике от количественных показателей постоянно смещается в сторону качественных оценок и трендов (расширение Москвы – это тренд). Территории ряда маленьких стран фактически стали сплошным городом.

• 2.    Более высокий уровень жизни, культуры и безопасности жизнедеятельности пока обеспечен в крупных городах.

• 3.    В каждом крупном городе формируется своя культура жизнедеятельности. Не случайно многие жители нашей страны не любят москвичей, а они в свою очередь – питерцев и т.д.

• 4.    Многие крупные города активно включены в борьбу за ресурсы как внутри страны, так и вовне ее. Банки (деньги) в основном сосредоточены в мегаполисах. А где деньги, там инвестиции и развитие.

• 5.    Как правило, мегаполисы имеют свою специфичную организацию местной власти. В России ее имеют сегодня Москва и Санкт-Петербург.

Может ли власть крупного полиса обойтись без активного участия организованных и неорганизованных граждан в решении городских дел?

Решение проблемы территориального планирования поселений в истории часто зависело от управленческих задач. В обществах с доминирующей центральной властью города формировались на основе общегосударственных концепций, максимально соответствуя стандартам. Унификация слабо учитывала мнения людей и социума, создавая напряжение в межгрупповых коммуникациях, и могла вести к снижению доверия населения к принимаемым решениям.

Современные концепции территориального расселения людей уже не рассматривают город как набор архитектурно-планировочных решений, а трактуют его в виде социально-экологической системы, представляющей собой форму открытой системы, состояние которой меняется в соответствии с жизненным циклом и окружающей средой [Костарев 2003: 221]. На наш взгляд, снижение рисков развития полисов возможно в условиях включения общественного городского мнения в механизмы контроля за состоянием и развитием городской среды обитания. Тогда граждане будут исключать неприемлемые для местного сообщества варианты изменений городской инфраструктуры, заставлять местную власть вносить естественные требования жителей в градостроительные планы.

Интересным представляется опыт, которым поделился участник международного форума «Социальная инноватика. Муниципальный опыт», проведенного в августе 2014 г. в Вологде, идеолог соучаствующего проектирования профессор Г. Санофф (США). Он считает, что в проектировании развития небольшого населенного пункта, микрорайона уже на начальном этапе непосредственно должно участвовать население, особенно молодежь. Небольшой группой урбанистов при этом проигрываются различные схемы размещения домов, зон отдыха и развлечений, парковок машин и т.п. Такой подход позволяет максимально учитывать запросы жителей города, ради которых и производятся работы по благоустройству жизни.

Как вовлечь в процесс совместного развития города разные группы интересов? Обозначим проблемные поля, общие для приложения сил всех заинтересованных сторон городской территории. Город на макроуровне – система взаимодействия групп интересов. Это население города (фактически – заказчик преобразований/ изменений); бизнес, выступающий основным производителем товаров и услуг для населения; администрация и иные институты, обеспечивающие процедуры управления городом и являющиеся менеджерами городской жизни; СМИ, выполняющие функции наблюдения за происходящим и информирующие о ситуации в городе.

Идеальная схема взаимодействия подразумевает непосредственную связь каждого с каждым, но такая система сложна для практической реализации и не обеспечена соответствующими нормативно-правовыми документами и организационными структурами. В настоящее время взаимодействие в крупных городах организовано, как правило, на двусторонней основе. Администрация взаимодействует с участниками городского сообщества опосредованно – через представителей групп интересов, которые могут иметь свои дополнительные интересы, не согласующиеся с интересами населения. В такой системе необходимо создать или развить надежные связи (коммуникации), обеспечивающие устойчивость входящих в них участников.

В решении задачи согласования интересов участников городской жизни существует ряд проблем.

• 1.    Недостаточный уровень доверия между различными акторами города.

• 2.    Отсутствие единой коммуникационной среды, связывающей все группы интересов. Так, эксперт по городским сообществам, урбанист и партнер Центра территориальных инициатив «Архиполис» С. Муругов считает: «Любое общественное пространство имеет три уровня. Первый – это физическое пространство, ландшафт и инфраструктура. Второй – социальное пространство: сообщества и их социальные связи. Третий – культурные коды, история, связанные с местом» ¹ . По этой методике следует искать пути решения проблем обустройства среды обитания.

• 3.    Отсутствие единого консолидированного центра управления подготовкой, принятием и исполнением плана развития, причем такого, который будет выполнять не распорядительные функции (это прерогатива правительства), а функции, консолидирующие и организующие проекты.

Целенаправленное объединение всех акторов позволит создать сосредоточенное (кумулятивное) действие по развитию города. Решение любых проблем подразумевает использование эффективных социальных технологий. Для вовлечения всех заинтересованных сторон в развитие города разработана и широко используется процедура общественного участия (public participation). В российской практике эта технология тоже имеет положительный опыт, например в виде требований о проведении публичных слушаний по проектам развития территорий. Публичные слушания – один из этапов общественного участия, причем не первый. Иногда складывается парадоксальная ситуация, когда заинтересованные стороны, которые не участвовали в подготовке решения, привлекаются для его обсуждения. Например, в июле 2014 г. были проведены публичные слушания для жителей района Куркино г. Москвы, где проходило обсуждение проекта строительства новой развязки при въезде со стороны МКАД в Химки-Куркино. Выступавший представитель от Мосгорпроекта, отвечая на возникающие у жителей критические вопросы по дорожному проезду, заявил, что проект утвержден и он просто доводит его до жителей района. Такой подход явно идет вразрез с интересами населения.

Именно из-за нарушения алгоритма и логики постепенного вовлечения заинтересованных сторон в планирование усиливается неизбежный конфликт между населением и теми, кто готовит территориальный план развития. Как правило, заинтересованные стороны готовы только критически оценивать вариант, в разработке которого они не принимали участие. Тем не менее требование законодательства о публичных слушаниях заставляет проектировщиков внедрять и другие этапы общественного участия, избегая конфликтов с фактическими потребителями их продукции. Таким образом, общественное участие не только приносит дополнительные затраты, но и повышает эффективность работы.

Вместе с тем при реализации технологии общественного участия есть и определенные трудности:

• –    не всегда возможно достигнуть консенсуса, а решения становятся менее четкими, поскольку необходимо учесть разные точки зрения;

• –    люди зачастую пассивны при реализации собственных интересов, а занимают активную позицию лишь тогда, когда им что-то угрожает;

• –    участие общественности замедляет процесс принятия решений и требует дополнительных ресурсов;

• –    общественность может ожидать слишком многого от своего участия в принятии решений и поэтому разочаровывается, когда ее мнение учитывают частично;

• –    властные структуры могут относиться к участию общественности с некоторым цинизмом (неприятие общественных инициатив);

• –    происходит размывание ответственности, т.к. слишком много людей вовлечено в процесс принятия решений;

• –    представители общественности не всегда являются экспертами, что может привести к снижению качества подготовки решений.

Практические формы общественного участия. В администрациях городов разработано множество форм участия граждан в городских делах. Однозначно определить, какая форма будет наилучшей, не представляется возможным до начала реализации процедуры общественного участия, поэтому процесс должен постоянно поддерживаться специалистом – фасилитатором ¹ .

Выделим несколько городских форм вовлечения заинтересованных сторон в процесс выработки совместного решения.

Общественные слушания на сегодняшний день – наиболее формализованная и структурированная форма работы с заинтересованными сторонами, которая имеет целью информирование широких общественных кругов, свободное обсуждение различных точек зрения на проблему и выработку взаимоприемлемых решений. Предполагается фиксация тем обсуждения, обязательное распространение предварительной информации, доступность документированной информации по обсуждаемой теме, составление итогового документа как отражающего согласие участвующих сторон, так и фиксирующего разногласия. Типичными стали публикации в окружных и районных печатных СМИ, на соответствующих сайтах оповещений о проведении публичных слушаний, а также заключений о их результатах.

Общественные (публичные) слушания организуются префектами административных округов, управами районов по различным вопросам благоустройства и развития территорий.

Городская общественная палата (ОП) в Москве является постоянно действующим независимым коллегиальным совещательным органом, осуществляющим свою деятельность на общественных началах на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, проживающих в Москве, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, зарегистрированных на территории столицы. Формально ОП создается в целях согласования общественно значимых интересов жителей столицы, некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на территории столицы, органов государственной власти и органов местного самоуправления Москвы. ОП состоит из 64 членов. Его состав формируется из 20 граждан, утвержденных мэром Москвы, 24 представителей местных или региональных общественных и некоммерческих организаций, действующих в пределах границ административного округа, избираемых на окружных конференциях, и 20 представителей некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Москвы, которые избираются членами ОП, утвержденными мэром Москвы, и членами ОП – представителями округов, избранными на окружных конференциях ¹ .

Деятельность ОП Москвы направлена на решение таких задач, как содействие развитию институтов гражданского общества; привлечение граждан, некоммерческих организаций к открытому и гласному обсуждению вопросов развития г. Москвы; выдвижение, поддержка и реализация гражданских инициатив; взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления; содействие защите прав граждан и их объединений, развитие демократических институтов в г. Москве; участие в формировании социально-экономической политики г. Москвы; взаимодействие с ОП РФ, общественными палатами субъектов РФ.

В 2013 г. было проведено 3 собрания палаты, 4 заседания Совета палаты, а также около 200 заседаний отраслевых комиссий (в состав палаты входят 14 комиссий), рабочих групп и других мероприятий, организованных в рамках приоритетных направлений деятельности. В период с 2011 по 2013 г. правительство Москвы приняло 17 городских государственных программ, позволяющих сосредоточить ресурсы городского бюджета на решении наиболее важных задач. В рамках данных программ осуществляется расходование более 95% средств городского бюджета. Общественная палата в этом смысле проявила бóльшую активность по сравнению с Общественным советом, на смену которому она пришла. На наш взгляд, ОП Москвы действительно аккумулирует общественные силы города.

Круглый стол – процедура менее формализованная, предназначенная в первую очередь для организации открытой дискуссии. Задачи общественных слушаний и встреч за круглым столом близки, а различия заключаются в масштабах мероприятия и способах оформления решения. Так, в рамках международного форума «Социальная инноватика. Муниципальный опыт» был проведен содержательный круглый стол по теме «Построение городского партнерства. Механизмы социального проектирования». В обсуждении темы приняли участие члены Общественного совета при администрации города, представители бизнес-структур, заместители главы города и другие заинтересованные лица.

Неформальные встречи в малых группах позволяют добиться большей доверительности и снижают конфликтность, а при взаимном стремлении к компромиссу облегчают сотрудничество. Семинары-тренинги эффективны, когда предстоит новый сложный социальный проект. Показателен пример проведения семинара по урбанистике в районе Митино г. Москвы, на территории которого располагается природный парк, рассматриваемый во всероссийском масштабе как проект реконструкции1. Референдум – форма общественного участия, предполагающая непосредственное влияние заинтересованных сторон на решение; он обеспечивает принятие решения, поддерживаемого большинством. Консультативные или координационные советы обеспечивают прямое участие общественности в принятии значимых решений и являются наиболее перспективной и эффективной формой сотрудничества.

Одним из важнейших преимуществ общественного участия является логичный и простой с организационной точки зрения жизненный цикл, который включает в себя следующие этапы: 1) информирование; 2) выявление мнений; 3) обсуждение; 4) принятие решения; 5) обратная связь [Общественное участие… 2010: 97]. Следование этому циклу обеспечивает выполнение главной задачи общественного участия – формирование консолидированного решения, которое имеет высокую степень доверия со стороны всех стейкхолдеров ² и поддерживается населением.