Развитие общественного контроля государственной службы в России на современном этапе

For сitation: Parfenov К.V., Sukora А.А. Development of public control of public service in Russia at the present stage. Scientific bulletin of the Southern Institute of Management. 2019; (1): 76-80. (In Russ.) https://doi. org/10.31775/2305-3100-2019-1-76-80

There is no conflict of interests

Современное государство является основной формой консолидации национальных ценностей и интересов граждан. Обеспечение функций государства осуществляется посредством государственной службы.

Данные социологического опроса, проведенного на последней неделе января, показывают, что «… уровень одобрения деятельности основных органов власти … от января 2018-го года к январю 2019-го года …. снизился статистически значимо»1. В этой связи перспективным механизмом восстановления и повышения легитимности власти может быть общественный контроль государственной службы. Общественный контроль является важнейшим регулятором во взаимоотношениях различных социальных групп [1]. Оценивая значение общественного контроля, Н. И. Кривошеева отмечает, что он является одним из основополагающих механизмов взаимосвязи гражданского общества и институтов по реализации публичной власти, посредством которого можно воздействовать на власть, добиться обратной связи между государством и обществом [2].

Сложность общественного контроля государственной службы связана с двумя причинами. Первая причина – это исключительная значимость объекта общественного контроля государственной службы, которым является деятельность лиц, наделенных властными полномочиями, а также лиц, обеспечивающих полномочия таких лиц и государственных органов, в которых они осуществляют свои функции. В связи с колоссальным объемом полномочий, возложенных на институт государственной службы, возрастает ответственность, связанная с реализацией данных полномочий.

Вторая причина – сама природа института государственной службы, в рамках которого еще с дореволюционных времен наблюдается желание обособиться. Сакральный характер государственной службы, его закрытость связаны с самой природой этого института [3]. Сакральность позволяет поддерживать имидж и обеспечивать высокий статус государственных служащих [4]. Граждане, став частью государственного механизма, стремятся сохранить его замкнутость, что отражается на его легитимности в глазах граждан, а также способствует напряженности в отношениях между государством и обществом [5].

Впервые термин «общественный контроль» был официально установлен в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», где под общественным контролем понимается деятель- ность его субъектов, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.2

Реализация общественного контроля государственной службы возможна на основе принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, закрепленному в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27.05.2003 г.3

В целях повышения открытости деятельности государственных служащих 30 января 2014 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, одной из целей которой провозглашалось развитие механизмов общественного контроля, расширение возможностей участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы принимаемых федеральными органами исполнительной власти решений.4 Реализация этой идеи связана с формированием «Открытого правительства» и «Электронного правительства». В соответствии с указом Президента РФ №763 устанавливался перечень информации, подлежащей официальному опубликованию на сайтах ведомств. Исследования, проведенные Институтом развития открытости информации5, показывающие в процентном соотношении уровень информационной открытости сайтов, свидетельствуют, что в некоторых регионах более половины данных недоступны для граждан, что характеризует стремление к закрытости деятельности органов государственной власти в субъектах федерации. (Рисунок 1).

Рисунок 1. Результаты аудита сайтов высших региональных органов исполнительной власти [7]

Таким образом, несмотря на создание специальных инструментов содействия общественному контролю, таких как «Открытое правительство», «Электронное правительство», призванных повышать прозрачность и открытость публичной власти, проблема стремления властных институтов к сокрытию информации остается актуальной. Кроме того, как отмечает Т. Д. Соколова, нормативно-правовая база общественного контроля « еще в полной мере не освоена субъектами общественного контроля» [6].

Анализ субъектов общественного контроля позволяет сделать вывод, что большинство из них создано и функционирует при непосредственной поддержке государства. В России общественным контролем по собственной инициативе занимаются лишь некоторые некоммерческие организации. В тоже время создание и финансирование общественных палат федерального, регионального и местного уровней, общественных советов при федеральных и региональных органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных наблюдательных комиссий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Однако по результатам ежегодного исследования, проведенного компанией Edelman, в России зафиксирован крайне низкий уровень доверия граждан к общественным организациям: им в России доверяет лишь 23 % граждан (Таблица 1), что значительно ниже, чем доверие к бизнесу и власти. Уровень доверия граждан к общественным объединениям в России является самым низким в мире. [9]

Таким образом, граждане, с одной стороны, не могут самостоятельно, без образования общественных объединений, быть субъектами общественного контроля, а с другой стороны, не стремятся стать членом общественной организации для реализации своего конституционного права по причине низкого уровня доверия к таким организациям. Граждане не доверяют общественным объединениям из-за поддержки большинства субъектов общественного контроля со стороны государства. Недоверие граждан к публичным институтам – СМИ, власти, общественным объединениям – и отсутствие возможности осуществлять общественный контроль самостоятельно приводит к формированию идеи о том, что ситуативные способы воздействия на власть будут обладать большей результативностью.

Таблица 1

Рейтинг доверия жителей России к общественным институтам и власти в сравнении со средним показателем по миру (кол-во чел. %) 6

	Среднее значение в мире	Россия
Бизнес	57	34
Власть	49	34
Общественные организации	57	23
СМИ	48	26,5
Индекс доверия	53	30

Кроме того, низкая вовлеченность граждан объясняется сложностью понимания процедур общественного контроля, а также непроработан-ностью самих процедур. Субъекты общественного контроля знают лишь о формах, которые они вправе использовать при осуществлении общественно- го контроля государственной службы, при этом не устанавливаются четких регламентированных процедур проведения общественного контроля государственной службы, а также типовых документов, которые бы использовались при обнародовании результатов общественного контроля.

Для устранения первой из выявленных проблем предлагается определить единые подходы к формированию, функционированию и определению круга полномочий субъектов общественного контроля разных уровней. Кроме того, необходимо проработать механизмы учета государственными служащими замечаний и предложений организаций общественного контроля.

Целесообразно рассмотреть возможность наделения граждан правами самостоятельных субъектов общественного контроля. Для этого следует разделить общие и специальные формы контроля. Граждане могут осуществлять общественный контроль в рамках общих форм контроля, которые не предполагают наличия особых знаний и навыков. Возможность реализации общественного контроля в рамках общих форм должна быть предоставлена гражданам как самостоятельным субъектам общественного контроля. Организацию и проведение специальных форм контроля смогут осуществлять лишь уполномоченные на то субъекты. Требуется разработка программ в области гражданского образования и просвещения, нацеленных на информирование граждан о значении и возможностях общественного контроля государственной службы и способах его осуществления.

Законодательное включение граждан в число субъектов общественного контроля может стать эффективной формой взаимодействия с различными социальными группами. Осознание социальной значимости граждан, возможность влиять на принятие решений повысит уровень политической активности граждан, их заинтересованность в деятельности государственных служащих. Дополнительные программы в области гражданского образования повысят общий уровень политической грамотности в обществе.

Низкую открытость и прозрачность деятельности государственных служащих предлагается преодолеть путем развития информационной доступности для граждан сведений, подлежащих обязательной публикации, повышение осведомленности о существовании площадок, способствующих прозрачности деятельности государственных служащих.

Необходимо создать единые информационные площадки по проведению общественных мониторингов, общественных обсуждений, экспертиз. Обязательным является введение ответственно- сти за несвоевременное размещение на официальных сайтах государственных органах правовой информации, а также за размещение информации устаревшей или несоответствующей действительности. Кроме того, следует создать единую систему взаимодействия в информационном пространстве на федеральном уровне и уровне субъектов. В целях повышения прозрачности, соблюдения конституционных прав и свобод граждан необходимо создать бесплатные СМИ в форме телевизионных каналов, информирующих о деятельности государственных служащих.

Для решения проблемы отсутствия типовых документов по результатам общественного контроля государственной службы и регламентированных процедур реализации форм общественного контроля государственной службы предлагается внести изменения и дополнения в закон «Об основах общественного контроля».

Разработка типовых документов, процедур организации позволит придать общественному контролю системный характер. Данная мера упросит механизм реализации общественного контроля для его организаторов. Публичность процедуры, четкие алгоритмы и должное информационное освещение позволит повысить лояльность россиян к контрольным процедурам.

Повышение уровня политического участия граждан и открытость органов государственной власти, прозрачность и понятные механизмы общественного контроля способны в значительной мере повысить эффективность общественного контроля и функционирования его субъектов и в целом.

Предложенные мероприятия по развитию общественного контроля государственной службы смогут способствовать повышению легитимности власти в целом, что является актуальной проблемой в современных условиях.