Развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XIX в

С тратегией национальной безопасности Российской Федерации и Концепцией формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере¹ определены угрозы интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, которые носят в большинстве своем невоенный характер: распространение международного терроризма; активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции и др.

В связи с этим государством предпринимаются активные меры, призванные обеспечить адекватное реагирование на новые угрозы на путях международного сообщения и способствующие развитию международных связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья. К этим мерам можно отнести:

– совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и грузов;

– создание в рамках ЕврАзЭС таможенного союза и вынос таможенного контроля на внешние таможенные границы государств, входящих в таможенный союз;

– сокращение количества государственных контрольных органов в пунктах пропуска, перспективное осуществление государственного контроля в автомобильных пунктах пропуска по принципу «одна остановка – одно окно», что позволит существенно сократить время нахождения транспортных средств в пунктах пропуска;

– оптимизация системы пунктов пропуска через государственную границу: введение их специализации, сокращение количества; перемещение автомобильных и железнодорожных пунктов пропуска к государственной границе; определение и обозначение границ территории пунктов пропуска (автомобильных, железнодорожных и воздушных), границ территории и акватории морских пунктов пропуска, в том числе открытых или установленных ранее; возвращение зданий, сооружений и оборудования пунктов пропуска в государственную собственность;

– внедрение единой межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы федеральных органов исполнительной власти (МИАИС), осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и др.

Кроме того, совершенствуются структуры, формы и способы деятельности, взаимодействие двух основных государственных контрольных органов в пунктах пропуска – пограничного и таможенного. На государственном уровне принято и реализуется решение о формировании пограничных органов, сокращении внутренних таможенных органов и об их выносе в приграничные регионы.

Интересно, что аналогичное решение было принято в нашем государстве еще более 250 лет назад, когда в середине XVIII в. были сокращены внутренние таможни и резко увеличено количество пограничных таможен, что привело к активизации участия таможенных органов в пропуске лиц и товаров через границу.

Начало XIX в. ознаменовалось коренными преобразованиями в сфере государственного управления. Согласно Высочайшему манифесту об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г., таможенные учреждения оставались в составе Министерства коммерции, но непродолжительное время. С 25 июня 1811 г. таможенные учреждения, а также таможенная пограничная стража были подчинены Департаменту внешней торговли Министерства финансов.

В это же время был дан старт централизации охраны границы и контроля за ее пересечением, происходит реорганизация таможенных органов, вводится окружная система управления (созданы 11 таможенных округов, состоящих из таможен и застав). Начальнику таможенного округа подчинялись все таможни и заставы, а также таможенная стража «в округе находящаяся». Происходит деление таможен на главные и прочие. Кроме того, манифестом от 24 июня 1811 г. «Учреждение Таможенного управления по Европейской торговле» «для поверки таможен и ревизии товаров, провозимых чрез Таможни по сухопутной границе» учреждены контрольные таможни.

В преддверии войны с Наполеоном военный министр Барклай-де-Толли провел обследование состояния охраны западной границы и контроля за ее пересечением. Выводы были неутешительными: «Таможенный надзор в трех пунктах на пространстве полутора тысячи верст есть надзор недействительный, как скоро пространство между таможнями не будет связано беспрестанною и верною стражей»1.

Понимая, что высокой эффективности контроля за прохождением товаров и лиц на установленных дорогах и в установленных местах не добиться без надежной охраны границы между ними, военный министр предложил охранять границу между тремя таможнями, протяженностью более 1 600 верст, казачьими полками, которым выделить для охраны участки по 150 верст. На западной границе появляются казачьи полки. С этого времени пограничный и таможенный контроль осуществлялся казачьими разъездами, несущими службу на первой линии, таможенной стражей, находящейся на второй линии, пограничными таможнями и заставами, а также контрольными таможнями.

Большое значение для организации и осуществления пограничного и таможенного контроля имели Высочайше утвержденные таможенные уставы: 30 мая 1817 г. – «Таможенный Устав по азиатской торговле», 14 декабря 1819 г. – «Таможенный Устав по европейской торговле». Таможенный устав 1819 г. впервые законодательно закреплял за таможенными органами проверку паспортов всех категорий лиц при пропуске их через границу. В нем определялось, что таможенники «при пропуске через границу людей рядового звания обязаны наблюдать, чтобы они имели указанные пашпорты»2. Таможни были разделены на 4 класса, учреждено 12 таможенных округов.

В связи с возложением обязанности проверки документов в полном объеме на таможенные органы, таможенниками на границе стали выполняться и полицейские функции. Об этом говорят циркуляры по таможенному ведомству: о выявлении иностранных и русских подданных и не пропуске их через границу, о не пропуске через границу политической контрабанды, некоторых систем огнестрельного оружия, предметов с взрывчатым веществом и т.д.

Существенно усложнилась деятельность таможенных органов по пропуску лиц, товаров и транспортных средств с появлением железнодорожного и морского парового транспорта в середине XIX в. Произошло резкое увеличение движения через границу людей и грузов.

Действующее законодательство не соответствовало изменившимся условиям на границе, тормозило осуществление пограничного и таможенного контроля в новых условиях. Принятие соответствующих законодательных мер по совершенствованию контроля в морских и железнодорожных пунктах пропуска и структуры государственных контрольных органов было возложено на Департамент таможенных сборов Министерства финансов, который был сформирован на базе Департамента внешней торговли в 1864 г. Департамент готовил предложения министру финансов, которому было предоставлено право вносить временные изменения в технологию контроля за увеличившимися потоками лиц и товаров. Эти изменения после апробации в таможнях вошли в таможенные уставы 1892, 1904, 1910 гг.

Новым фактором, оказавшим существенное влияние на пограничный и таможенный контроль на границе Российской империи во второй половине XIX в., стало усиление политических угроз ее государственному устройству. Активизировались связи между русскими и иностранными революционерами. Резко увеличились потоки через границу политической литературы, средств террора и диверсий, самих революционеров. Как указывалось в докладе министра внутренних дел, «сделался совершенно свободным проезд в ту и другую сторону (границы) революционных элементов»1. Наиболее сложным для охраны считался западный участок границы – с Пруссией и Австро-Венгрией, где проходили основные контрабандные пути из Европы в Россию.

Серьезную проблему для власти составляла организация контрабандной доставки подрывной революционной литера- туры в страну. Для этого использовались различные способы, в том числе и распространение революционной литературы в частях русской армии, возвращавшихся на родину после окончании русско-турецкой войны. Приграничные губернские жандармские управления через 3-е отделение постоянно информировали императора об опасной ситуации. В связи с этим в 1878 г. Александр II лично упрекнул командующего Дунайской армией генерала Тотлебена Э.И.: «Еще раз обращаю твое внимание на революционную пропаганду наших заграничных эмигрантов. Надеюсь, что все меры будут приняты… чтобы заграничные издания не могли проникнуть в Россию с возвращающимися войсками»2.

Для противодействия новой угрозе правительством был разработан комплекс мероприятий. На границе, в местах ее пересечения, появился новый субъект – Отдельный корпус жандармов.

С 1871 г. на 12 пограничных железнодорожных станциях и в 2 речных портах были установленные жандармские пункты. В этих пунктах паспортный контроль осуществляли как сотрудники таможенного ведомства, так и жандармские чины. Жандармские пограничные пункты находились в ведении одного из помощников начальника губернского управления. Просмотр паспортов жандармами производился на основании «Временных паспортных правил», установленных в июне 1871 г. по личному повелению Александра II и по соглашению министров финансов, внутренних дел и начальника 3-го отделения с целью выявления разыскиваемых лиц, недопущения въезда в империю лиц, могущих нанести ей вред, а также не пропуск в пределы страны политической контрабанды, других запрещенных предметов.

К 1881 г. количество жандармских пограничных пунктов при таможнях увеличилось до 19 – это были все железнодорожные станции на западной границе и 3 порта на реке Дунай – Измаил, Рени, Килия. В 1881 г. после убийства народовольцами Александра II в России усилились полицейские мероприятия. Происходит реорганизация полицейского аппарата. На негласно-поднадзорных лиц составлялись алфавитные списки: общие (в масштабах страны) и частные (по губерниям). Такие алфавитные списки имелись на всех жандармских погранпун-ктах и управлениях таможен, где не было жандармского надзора. На погранпунктах контроль за таким списком был основной задачей жандармов. В 1901 г. число карточек, включающих сведения на разыскиваемых лиц, составило 55 тыс., запрещенных революционных изданий – 5 тыс. наименований. Таким образом, было положено начало ведению специального учета на погранпунктах.

Жандармские погранпункты действовали в 1914 г. совместно с таможенными органами в 55 пунктах пропуска, в остальных почти 200 – только таможенное ведомство и пограничная стража. Места дислокации жандармских погранпунктов для всеобщего обозрения не публиковались. В Таможенных уставах 1886, 1892, 1904, 1910 гг. под статьями, где указывалось, что паспортным контролем ведает таможня, в примечании говорилось о досмотре паспортов в некоторых местах и портах чинами Отдельного корпуса жандармов.

В 1887 г. было утверждено «Руководство для жандармских офицеров на погран-пунктах», которое определяло порядок осуществления паспортного контроля. В начале ХХ в. жандармские погранпункты стали появляться на границе и вне пунктов пропуска. Они назывались наблюдательными пунктами и располагались там, где наиболее часто границу переходили нелегальные элементы. Их деятельность носила в основном контрразведывательный характер. Жандармерия вела активную разведывательную деятельность через свою агентуру на сопредельной территории. Жандармы также действовали в пограничных губерниях в интересах разведки военных округов и Генерального штаба.

В начале века в служебных документах появился термин «жандармско-таможен- ный досмотр», отражающий факт контроля в пунктах пропуска. Таким образом, к началу ХХ в. сложилась определенная практика – технология пограничного и таможенного контроля, которая практически применяется в пунктах пропуска и в настоящее время.

15 октября 1893 г. пограничная стража была выделена в Отдельный корпус, подчиненный Министерству финансов. Командир Отдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС) получил права, ранее имевшиеся у директора Департамента таможенных сборов и инспектора пограничной стражи этого же Департамента. Это организационное изменение касалось лишь управления частями и подразделениями пограничной стражи. Функционирование системы охраны границы осуществлялось в прежнем порядке. Бригады пограничной стражи окончательно выделились из подчинения таможенных округов только в 1899 г.

Таким образом, анализ истории становления органов, осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границах России, позволяет не только проследить динамику их развития, но и выявить основные тенденции. Прежде всего, это зависимость организационной структуры и выполняемых задач контрольных органов на рубежах государства от характера угроз национальным интересам. Пока существовала военная угроза, в осуществлении контроля за пересечением границы принимали участие силы, обеспечивавшие ее защиту и охрану: стража, заставы, регулярные и иррегулярные воинские формирования военного ведомства. С появлением экономической угрозы, контрабанды на торговых путях на границе появились таможенные органы, которые со временем стали выполнять основные задачи по пропуску лиц, товаров и транспортных средств вплоть до 1917 г. С возникновением политической угрозы государству на границе появились жандармские органы.