Развитие рамочного правового регулирования в области разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов

Концепция нормативного правового регулирования является одной из базовых в теории государства и права. Рамочное правое регулирование выступает элементом нормативного правового регулирования, за- дачей которого является создание условий для установления (в том числе изменения или прекращения) прав и обязанностей субъектов права в целях дальнейшей конкретизации правоотношений на последующих уровнях правового регулирования.

Рамочное правовое регулирование: понятие и признаки

Отдельные аспекты рамочного правового регулирования, но с точки зрения конституционного права, затрагивались в работах Б. С. Крылова, А. Н. Кокотова, В. В. Невинского, В. А. Черепанова, Т. Я. Хабриевой, И. М. Умновой и многих других. Целью же настоящего исследования является изучение его юридической техники, инструментария.

Немецкое правоведение рамочный закон считает базовым, переводя как “Basic Law for the Federal Republic of Germany”. В других европейских странах вопрос о качестве законодательства решается рамочным способом, например, путем утверждения рамочной концепции качества законодательства [1].

В Большом юридическом словаре сказано, что рамочные законы (скелетные законы, или законы-рамки) регламентируют лишь общие принципы регулирования какой-либо области1.

Неопределенность как средство правового регулирования используется законодателем, когда он не считает возможным детально урегулировать правовые отношения, формулируя лишь общее, ключевое положение в норме, считает Н. А. Власенко [2, с. 43]. По мнению Т. Н. Назаренко правовая неопределенность может использоваться и как средство правового регулирования и как дефект права, в том числе присутствует и в рамочном законодательстве2. А. В. Демин предлагает рассматривать неопределенность как «прием юридической техники» [3, с. 7]. Н. А. Власенко отмечает, что правовая неопределенность выражается в относительно-определенных нормах [2, с. 45]. В связи с этим представляется, что полисемия как многозначность слов и словосочетаний в нормативных правовых актах создает правовую неопределенность и содержится в относительно-определенных нормах.

Причины появления правовой неопределенности разные [4, с. 18]. В государствах взаимоотношение между федеральными органами власти и субъектами федерации важно прежде всего для осуществления функций государства. С точки зрения методологической концепции историзма представляется возможность исследовать развитие юридических средств рамочного правового регулирования, которые были заложены при формировании и становлении федеративных отношений в России.

С точки зрения юридической техники признаки рамочного правового регулирования прослеживаются в законодательстве СССР. Однако концептуальные изменения в развитии федеративных отношений начали происходить в конце XX в. Процесс становления рамочного правового регулирования (далее – РПР) условно можно разделить на три периода: во-первых, до подписания Федеративного договора; во-вторых, в период реализации Федеративного договора; в-третьих, после принятия Конституции Российской Федерации.

Отвечая на вопрос, почему периодизация зависит от срока принятия Федеративного договора, стоит отметить, что он является одним из основных источников, закрепляющих процесс развития федеративных отношений в России. Изучение состояния законодательства, анализ технико-юридических средств до и после принятия Федеративного договора позволяют оценить признаки и элементы РПР.

Становление рамочного правового регулирования в Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики

Распад СССР создавал угрозу децентрализации территориального устройства РСФСР, что обусловило необходимость принятия особого нормативного правового акта, который бы создал прочный централизованный союз органов власти разных уровней. До принятия Конституции РФ таких попыток было несколько, однако существенную роль сыграл Федеративный договор3.

В пункте 9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, где ра-мочно определялись границы компетенции субъектов, входящих в ее состав, указывается на расширение объема их полномочий4. С точки зрения пределов нормативного правового регулирования Декларация о государственном суверенитете РСФСР расширяет границы правового регулирования полномочий субъектов РСФСР, делегируя конкретизацию отдельным нормативным правовым актом РСФСР. Получается, что законодатель, используя неопределенность как средство, определяет пределы сферы правового регулирования, а также говорит о необходимости дальнейшей конкретизации правоотношений, однако, пока соответствующие конкретизирующие акты не приняты, будет существовать пробел в законодательстве.

В проекте Федеративного договора Комиссии по национально-государственному устройству от 16 сентября 1990 г. также существовала неопределенность в определении компетенции субъектов

Федерации, отмечают Д. Н. Шевелев, А. Г. Мельник [5, с. 98].

Процесс правового регулирования зависит от становления и развития федерализма в государстве [6, с. 117]. Форма государства влияет на процесс взаимодействия центральных и региональных органов, степень централизации решения «вопросов жизнедеятельности населения» и т. д. [7, с. 412] В. В. Невинский отмечает факторы, влияющие на становление и укрепление «механизма федеративных отношений»: 1) обновление «советской модели общественной и государственной жизни»; 2) противоречия политических и экономических сил; 3) изменение государственного устройства России и решение вопроса о ее суверенитете; 4) усиление децентрализации [7, с. 415].

Б. С. Крылов считает, что подписание Федеративного договора сыграло особую роль в процессе недопущения распада России и «ввело отношения между Федерацией и ее составными частями в правовые границы единого государства» [8, с. 57]. Однако, Д. Н. Шевелев, А. Г. Мельник отмечают, что обсуждение Федеративного договора в атмосфере социально-политической напряженности носило характер «политического торга» [5, с. 98].

Рамочные средства правового регулирования в Федеративном договоре

Развитие рамочного правового регулирования стоит рассмотреть на примере Федеративного договора. Он действовал до принятия Конституции РФ и определял вопросы ведения органов государственной власти РФ и ее республик.

Б. С. Крылов пишет: «Федеративный договор – общее условное название трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий» [8, с. 57] между федеральными органами и республиками (за исключением республики Татарстан, Чечено-Ингушской Республики). В дальнейшем Федеративный договор был включен в Конституцию РСФСР в качестве приложения. И, как утверждает В. В. Невинский, на 1996 г. был подписан 21 договор с субъектами РФ [7, с. 415], в последующем их количество менялось по различным причинам.

Логико-языковые составляющие имеют важное значение в процессе осуществления юридической регламентации общественных отношений. Представляется важной точка зрения О. В. Шестак, согласно которой динамика правоотношений изменяет границы терминологического аппарата, наполняется новым содер-жанием5. Так, в п. 1 ст. 2 Федеративного договора встречается полисемия, например, «обеспечение соответствия конституций и законов республик», «разграничение государственной собственности», «общие вопросы воспитания», «установление общих принципов налогообложения», «установление общих принципов организации местного самоуправления» и другие. Многозначность данных словосочетаний расширяет объект и предмет правового регулирования, лишь очерчивая их возможные границы.

Далее в п. 2. ст. 2 сказано: «федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов». Конкретизация должна осуществляться в Основах законодательства, законах и иных нормативных актах. В связи с этим Основы законодательства признавались источником права, принимались в целях урегулирования общих вопросов правоотношений, в соответствии с которыми осуществлялось правовое регулирования в республиках России.

Основы законодательства известны с советского периода, когда они представляли собой кодифицированный нормативный правовой акт, включающий основные положения и принципы правового регулирования соответствующей группы правоотношений.

Т. Я. Хабриева считает целесообразным регламентацию в современных условиях отдельных вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов в форме основ законодательства, предполагающих дальнейшую конкретизацию [9, с. 36].

В целом, договоры Российской Фе-дерации6 носят рамочный характер, содержат достаточно общие, относительно определенные нормы, в тексте встречается полисемия. Б. С. Крылов отмечал границы правового регулирования, а именно Федеративным договором «впервые в стране были намечены границы разграничения полномочий» РФ и ее субъектов [8, с. 59].

Лишь в некоторых договорах7 содержатся положения о дальнейшей конкретизации, принятии федеральных законов, определяющих общие основы, в соответствии с которыми субъект РФ будет осуществлять правовое регулирование с учетом местных особенностей либо заключать дополнительные соглашения. Учет местных особенностей для развития правового регулирования закреплялся в преамбулах.

Таким образом, Федеративный договор обладает особенностями, с техникоюридической стороны в тексте встречается полисемия, относительно-определенные нормы создают неопределенность в правовом регулировании, но в некоторых актах присутствует условие о дальнейшей конкретизации правоотношений, что позволяет учесть местные особенности регионов в последующем правовом регулировании.

Последующее развитие рамочного правового регулирования в федеральном законодательстве Российской Федерации

Договорное перераспределение компетенции способствует гибкости правового регулирования [10, с. 40], в том числе согласованию федерального и регионального законодательства, является средством преодоления коллизий в правовом регулировании. Однако, содержание Конституции РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий отличалось от Федеративного договора, закрепляя ос- новные вопросы рассматриваемой проблематики в ст.ст. 71–73.

До 2003 г. в России действовал Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»8 (далее – ФЗ № 119), ст. 12 регулировала полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, где содержатся признаки элементов рамочного правового регулирования. Так, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издавались федеральные законы, при этом подчеркивалось, что такие законы должны определять «основы (общие принципы) правового регулирования», «принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти». Развивая дискуссию относительно вышеупомянутого понятия «основы (общие принципы) правового регулирования», А. Н. Чертков отмечал: «Федеральный законодатель устанавливает основные, принципиальные положения в сфере совместного ведения, которые обязаны соблюдать и законодательные органы субъектов Федерации. Последние имеют возможность конкретизации этих положений в своем законодательстве исходя из региональной специфики» [11, с. 103].

А. В. Безруков, А. Н. Кокотов в качестве поводов для принятия данного закона отметили следующее: противоречия внутри федеративных отношений, пробелы законодательства, «отсутствие механизма учета интересов субъектов федерации» [12, с. 32]. И. Н. Барциц утверждал, что ФЗ № 119 закрепил цели Федеративных договоров, а именно конкретизацию положений ст.ст. 72–73 Конституции РФ [10, с. 41].

Представляется, что понятие «основы (общие принципы) правового регулирования» в ФЗ № 119 предполагало принятие на уровне РФ рамочных нормативных правовых актов, дополнительная конкретизация которых осуществлялась со стороны законодателя соответствующего субъекта РФ с учетом местных особенностей. Федеральный законодатель определяет пределы сферы правового регулирования (рамки). Однако, как отмечает С. В. На-рутто, излишняя детализация в федеральных актах способствует уменьшению правосубъектности органов государственной власти субъектов РФ [13, с. 12].

После принятия Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов стал одним из центральных и остро обсуждаемым. С. В. Нарутто видит неоднородность в развитии федеративных отношений в России [13, с. 12]. А. Н. Кокотов, С. В. Нарутто, В. В. Невинский отмечали усиление централизации в осуществлении правового регулирования по вопросам совместного ведения [7; 13; 14]. Результатом этого стали реформы, в том числе компетенционная реформа.

Реформа 2003–2005 гг. изменила модель федеративных отношений, «раз- граничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами», создав «дифференцированную модель» «разграничения компетенции путем распределения законодательных и исполнительных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации» [15, с. 34]. В рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (по ст. 72 Конституции РФ) были разграничены две сферы регулирования: совместная и рамочная, пишет С. В. Поле-нина, цитируя Т. В. Бережную. Рамочная сфера регулирования определялась тем, что законодательными функциями обладали и федеральные органы РФ, и органы государственной власти субъектов РФ в рамках, установленных федеральным законодателем [15; 16], а «исполнительные полномочия принадлежат субъектам Федерации и финансируются за счет их бюд-жетов»9.

В 2003 г. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ10 изменил процедуру разграничения полномочий РФ и ее субъектов. По мнению А. Н. Мочалова, «если раньше федеральный законодатель осуществлял преимущественно “рамочное” (пусть и неуклонно расширяющееся по объему) регулирование по предметам совместного ведения, оставляя детальное регулирование субъектам Федерации, то с этого момента федеральный законодатель четко очертил достаточно узкий круг вопросов, по которым могут законодательствовать субъекты» [17, с. 143], которые в основном связаны с возможностями региональных бюджетов.

Отсутствие единых и унифицированных пределов правового регулирования создавали трудности в практике реализации ст. 72 Конституции РФ. Подобные пределы представлены в Федеративном договоре, в Конституции РФ такие положения отсутствуют. Пределы правового регулирования определялись в Федеративном договоре в такой форме, как Основы законодательства. Этот список, по мнению И. А. Умновой, также дополняется федеральными законами, включающими «общие, базовые положения», общие принципы, а также кодексами [18, с. 22]. Возникает разумный вопрос о соотношении объемов правового регулирования федерального и регионального уровней. Некоторые регионы, как пишет И. А. Умнова, ограничивались закреплением в своем законодательстве исключительного положения о признании Основ законодательства в качестве источника федерального регулирования по вопросам совместного ведения [18, с. 23].

Н. М. Добрынин отмечает существенные проблемы в этой области. Во-первых, конкретно не определены границы правового регулирования по вопросам совместного ведения. Во-вторых, рамочные федеральные законы стали детализированными, что приводит к усилению федерального центра по вопросам совместного правового регулирования. В-третьих, признание Конституционным Судом РФ подзаконных нормативных правовых актов фактически способом разграничения компетенции [19, с. 3–4].

В. А. Черепанов отмечал общедозволительный тип правового регулирования федеративных отношений в РФ и выделял «основные принципы разделения государственной власти» [20, с. 20], среди которых присутствует «принцип рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения» РФ и ее субъектов. Автор отмечал «принцип рамочного федерального правового регулирования», который существует в рамках ст. 72 Конституции РФ, предполагавший издание Основ законодательства по предметам совместного ведения [20, с. 22].

Решение вопросов совместного ведения базируется на принципе единства государственной власти и принципа субсидиарности [21]. А. Е. Баньковский пишет, что федеральные органы государственной власти закрепляют «основы правового регулирования предметов совместного ведения в сочетании с верховенством федерального законодательства дает возможность обеспечить единство государственности власти, а право субъектов РФ детализировать и уточнять соответствующие законы с учетом региональной специфики» [22, с. 118].

• Н.    М. Добрынин отмечает, что «принцип субсидиарности следует учитывать прежде всего при подготовке правовых актов, призванных разграничить предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации. Применяться должны положения акта, уже пронизанного идеей субсидиарности» [23, с. 81].

Однако детальная конкретизация в федеральных законах, или, как пишет И. А. Умнова, «детализированное и казуистичное размежевание полномочий» [24, с. 47] по вопросам совместного ведения не позволяет в полной мере региональному законодателю осуществлять собственное правовое регулирование, что говорит об усилении централизации в государстве.

«Модель разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами», по мнению М. Н. Добрынина, «закреплена в Конституции РФ. Эта модель является гибкой, в определенном смысле даже универсальной, поскольку допускает возможность и централизации, и децентрализации власти, притом что основы конституционного строя, включая базовые принципы федеративных отношений, останутся, по меньшей мере формально, незыблемыми» [23, с. 86; 25, с. 78; 26, с. 18].

Siberian Law Review. 2022. Volume 19, no. 3 нию, а с другой – открывает возможность для учета каких-либо особенностей в рамках собственного усмотрения правоприменительным органом.

Во-вторых, конкретизация способствует достижению одного из основных признаков закона – определенности. Необходимость конкретизации либо указывается в самом нормативном правовом акте, либо осуществляется правоприменительным органом в рамках своего усмотрения.

В-третьих, эффективность правового регулирования зависит от набора средств, способов и методов, которые выбирает законодатель. Однако законодатель не всегда может предугадать развитие тех или иных правоотношений, особенно, если правовое регулирование осуществляется впервые, возникают возможные проблемы правоприменительной практики и т. п., в силу чего он закрепляет в тексте нормативных правовых актов относительно-определенные нормы.

В-четвертых, форма государства имеет значение при осуществлении правотворчества. В федеративных государствах процесс правового регулирования носит сложный характер, в связи с чем особая ответственность лежит на плечах законодателя, поэтому исследование особенностей правового регулирования имеет важное значение.

Таким образом, считаем, что исследование теории рамочного правового регулирования актуально для развития и совершенствования механизмов как нормативного, так и индивидуального правового регулирования в деятельности органов государственной власти и иных субъектов гражданского оборота.

Таким образом, со временем модернизация нормативного правового регулирования путем применения различных средств правового регулирования становится закономерным процессом и, как следствие, позволяет говорить о становлении и развитии РПР в отечественном праве. При этом общее, что сохраняется в данных актах – это технико-юридические элементы, которые органично вписываются в развитие федеративных отношений на различных этапах. Универсальный механизм с помощью неопределенности как средства правового регулирования позволяет конкретизировать основные и базовые положения на иных уровнях правового регулирования, а именно уровнях субъектов федерации.

Заключение.

Значение рамочного правового регулирования

Представляется необходимым отметить значение рамочного правового регулирования, поскольку его элементы присутствуют не только в области разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, но и в других отраслях отечественного права.

Несмотря на отсутствие законодательного закрепления механизма рамочного правового регулирования, его характерные признаки можно встретить при анализе юридической техники современного законодательства.

Во-первых, расширение предмета правового регулирования создает неопределенность в содержании нормы права. С одной стороны, это может способствовать ошибочному правопримене-