Развитие системы государственных закупок в Республике Бурятия: текущее состояние и перспективы

Формирование рыночной экономики в России имеет свои особенности, и одной из них является увеличение роли регионального фактора. Экономические преобразования проводятся в пределах конкретных территорий, которые отличаются друг от друга по социально-демографическим, природно-географическим, экономическим и иным условиям, а децентрализация приводит к усилению процессов регионализации.

Региональная экономика формируется под воздействием как экономических институтов, так и политических, поскольку политические институты определяют властную иерархическую структуру общества, способы принятия решений и контроля. В связи с этим региональная организация хозяйственной деятельности предстает как сеть организаций, которые выступают проводниками правил, генерируемых в рамках экономических взаимодействий регионального сообщества.

Несмотря на общие экономические проблемы, почти в каждом регионе России существуют потенциальные возможности для роста. Для их реализации требуется создание инструментов, которые повысят экономические показатели производства, будут содействовать созданию новых малых предприятий, и таким образом экономика регионов с наибольшей отдачей использует свой потенциал. Одним из таких инструментов являются госзакупки.

В Республике Бурятия доля государственных закупок составляет сегодня около 20% расходной части бюджета. Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной.

В Республике Бурятия конкурсная система закупок продукции для государственных нужд регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» , Указом Пре зидента РФ от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокра щению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» , Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 №642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов, на которые осуществляются у субъ ектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов) », Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2007 №609-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение на по ставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукцио на », Постановлением Правительства РФ от 26.09.1997 №1222 «О продукции закупаемой для государ ственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» и д р.

С 1997 г. после принятия первого закона о размещении государственного заказа система государственного заказа в Республике Бурятия прошла стадию становления – формирования законодательно-правовой базы, создания специализированных органов, государственные заказчики приобрели опыт работы в данной области государственного регулирования экономики.

С 1997 по 2006 г. до принятия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении за казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и образования в Республике Республиканского агентства по госзакупкам количество конкурсов на размещение заказов на поставки продукции для республиканских нужд увеличилось с 12 до 3 695. Объем государственных закупок продукции для республиканских нужд за указанный период вырос с 47 млн. руб. до 3 312 млн. руб., т.е в 70 раз. При проведении закупок продукции для республиканских нужд за 1997 г. условная экономия бюджетных средств составила 16 млн. руб., тогда как за 2006 г. условная экономия – 87 млн. руб. Основным способом размещения заказов является открытый конкурс, доля которого составляет более 65%. Без проведения конкурсов в основном заключались договора на поставку услуг естественных и локальных монополий. Общее количество поставщиков, принявших участие в конкурсах и запросах котировок, увеличилось со 168 до 5 584 (табл. 1).

Таблица 1

Основные показатели развития системы госзакупок в Республике Бурятия за период 2000-2006гг.

	2000*	2001*	2002*	2003*	2004**	2005**	2006**
Сводный план закупок – годовой (млн. руб.)	169,4	175,6	1085,8	1929,7	1882,6	2223,1	3312,1
Объем заключенных договоров (млн.руб.)	129,7	155,1	1509,8	2023,5	1956,9	2363,0	4597,4
Утвержденная расходная часть бюджета (млн. руб.)	2441,2	4792,2	9321,9	10576,9	11003,9	12505,2	15100,5
Доля закупок в расходах бюджета (в %)	6,1	3,6	11,6	18,2	17,1	17,8	21,9
Общее количество поставщиков, подавших заявки на участие в открытых конкурсах (шт.)	168	214	1094	1947	3823	3922	5584

* по данным Госкомстата;

** по данным госзаказчиков.

Сегодня госзаказ Республики Бурятия характеризуется следующими показателями:

– более 700 государственных заказчиков;

– бюджет Республики Бурятия на 2010 год составил 25 237,8 млн. руб.;

– объем государственных закупок в 2010 г. составил 7 294,8 млн. руб.

В 2010 г. в сфере закупок участвовало более 5000 частных компаний-поставщиков. Заключено более 4760 контрактов.

Система управления закупками продукции для государственных нужд включает:

– нормативное правовое и методическое обеспечение;

– прогнозирование и планирование закупок;

– информационное сопровождение закупок;

– размещение заказов;

– исполнение контрактов;

• -    ведение реестров государственных контрактов, закупок продукции ;

• -    кадровое обеспечение;

  – контроль;

  – отчетность.

Функционирование системы госзакупок обеспечивает институт уполномоченных органов, который представлен на рисунке.

Региональная система государственных закупок в Республике Бурятия представляет собой совокупность государственных органов, действующих во взаимосвязи, взаимодействии для наиболее полного обеспечения государственных и муниципальных нужд государственных органов в товарах, работах, услугах.

Особенностью республиканской системы госзакупок является создание Республиканского агентства по госзакупкам. Постановлением Правительства РБ от 22 августа 2006 г. № 269 было создано Республиканское агентство по государственным закупкам Республики Бурятия. Оно было образовано в целях совершенствования системы размещения заказов для государственных нужд Рес- публики Бурятия и повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере государственных закупок.

Рис. Организационная структура государственных закупок в Республике Бурятия

Республиканское агентство по государственным закупкам (далее - Агентство) осуществляет свою деятельность в целях проведения единой государственной политики, направленной на повышение эффективности расходования бюджетных средств и средств внебюджетных источников финансирования, достижение открытости и гласности процесса закупок, совершенствование организационных структур управления закупками для государственных нужд Республики Бурятия.

Сегодня этот уполномоченный орган тесно взаимодействует с госзаказчиками и наделен широким кругом полномочий в области размещения госзаказа. Государственные заказчики - это в, первую очередь, главные распорядители бюджетных средств (республиканские агентства, министерства, ведомства) и получатели бюджетных средств (подведомственные государственные учреждения). Государственные заказчики составляют план закупок на год и представляют его в Республиканское агентство по госзакупкам РБ, которое, в свою очередь, анализирует, оптимизирует полученные данные и формирует план закупок на год. Агентство в целях оптимизации закупок может либо укрупнить, либо раздробить госзаказ, определив заранее, сколько закупок в год будет совершено, например провести какие-то процедуры один раз в год. Анализ плана включает определение закупок, по которым целесообразно провести совместные торги, такие как торги на оказание услуг охраны, полиграфические, транспортные услуги.

Планирование закупок продукции осуществляется в зависимости от выделенных бюджетных назначений, что исключает случаи внеконкурсной закупки продукции в конце года по мере поступления бюджетных средств на счета государственных заказчиков. План закупок продукции для государственных нужд решает проблему привлечения большего количества поставщиков к участию в конкурсах. В настоящее время размещение Сводного плана закупок продукции в сети Интернет позволяет поставщикам, в том числе представителям малого и среднего бизнеса, ориентироваться в сфере рынка госзакупок. Распоряжением Правительства РБ №57-р от 14.02.2006 «О создании информа ционной системы для обеспечения открытости, объективности и эффективности государственных закупок» утвержден официальный сайт по государственным и муниципальным закупкам в Республике Бурятия и официальное печатное издание - информационно-аналитический журнал «Конкурсные торги Республики Бурятия». Это привлекло большее количество поставщиков и расширило информационное пространство государственного муниципального заказа с использованием возможностей Интернета, способствуя развитию электронных технологий по формированию, размещению и исполнению государственного республиканского заказа. Заблаговременное (в начале года) информирование о закупках позволяет бизнес-структурам планировать свою деятельность с учетом потребностей государства, что способствует развитию бизнеса и снижению цен за счет развития конкуренции.

Одним из важных факторов при разработке плана закупок и выборе способа закупок является рассмотрение возможных каналов закупок (розничная торговля, закупки у изготовителя, закупки у оптовиков), а также консолидирование закупок по видам товаров и услуг (охват всех заказчиков, выставлять на конкурс большие объемы заказа). Это более экономично и более привлекательно для поставщиков, так как иметь бюджетные средства на год - значит, быть обеспеченным работой и соответственно доходом. Кроме того, это позволит сократить трудозатраты, поскольку организация торгов требует определенных трудозатрат и финансовых вложений.

План закупок направляется в Министерство экономического развития и внешних связей Республики Бурятия (далее - Министерство экономики, Министерство экономики Республики Бурятия), где проходит согласование и утверждение. Затем Министерство экономики подает эту информацию в Министерство финансов, которое в свою очередь в соответствии с имеющимися у него данными о расходах и доходах бюджета составляет проект закона о республиканском бюджете на год. Закон принимается Народным Хуралом Республики Бурятия и подписывается Президентом Председателем Правительства Республики Бурятия.

Министерство экономики Республики Бурятия осуществляет координацию деятельности государственных заказчиков в сфере госзакупок, Министерство финансов Республики Бурятия - формирование бюджета с учетом потребностей в закупках продукции, а также функции по исполнению бюджета.

Затем на основании закона о бюджете Республики Бурятия и в соответствии с планом закупок на год государственные заказчики проводят совместно с Республиканским агентством по госзакупкам процедуры закупок и заключают контракт с поставщиками.

Финансовые же потоки проходят напрямую из Министерства финансов к госзаказчикам и потом уже к поставщикам, конечно, проводки идут через управление Федерального казначейства в Республике Бурятия.

Государственный заказчик ежемесячно представляет информацию в Агентство об экономии бюджетных средств по итогам проведенных торгов и запросов котировок цен.

В целях упорядочения механизма использования государственными заказчиками бюджетных средств, полученных в виде экономии по итогам проведения торгов, Агентство ежемесячно доводит до Министерства финансов и Министерства экономики Республики Бурятия сводную информацию об экономии бюджетных средств по итогам проведенных торгов и запросам котировок по государ -ственным заказчикам, за исключением экономии по бюджетным средствам, выделенным из резервных фондов Правительства Республики Бурятия и фонда увеличения стоимости основных средств исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия (далее - сводная информация).

Сводная информация формируется Агентством и направляется в Министерство финансов и Министерство экономики Республики Бурятия [1].

Министерство экономики Республики Бурятия ежемесячно анализирует выполнение плана закупок на основе информации о заключенных контрактах, о размещении заказов и исполнении планов. Иногда заказчики отказываются от закупки либо меняют условия конкурса, в том числе стоимость закупки. Вся эта информация анализируется, рассчитывается экономия по исполнению плана. В экономию от исполнения плана входит экономия от проведения процедур за счет непроведения закупок и от корректировки бюджета.

Вся информация передается в Министерство финансов Республики Бурятия для корректировки бюджета, при этом план закупок становится одной из составляющих бюджетного процесса.

Система государственного заказа является тем механизмом, который позволяет государству проводить работу в системе управления государственными расходами, планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов. Основной целью современной системы государственного республиканского заказа является управление государственными закупками товаров (работ, услуг) за счет средств республиканского бюджета, повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных средств.

Основным путем решения этой задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции, которая может быть достигнута только через систему конкурсов . Эффективность государственных закупок должна обеспечиваться прозрачностью закупочных процедур , экономичным расходованием бюджетных средств, строгой отчетностью ответственных за закупки лиц и справедливостью в обеспечении доступа всех поставщиков к государственным заказам.

Торги становятся повседневной закупочной практикой государственных структур.

Согласно данным, приведенным в таблице 2, расходы финансирование на проведение закупок для государственных нужд сократились с 12 807,9 млн. руб. в 2007 г. до 7 294,8 млн. руб. в 2010 г. Количество проведенных процедур с 2007 до 2009 г. росло, что можно объяснить увеличением практики проведения госзакупок как заказчиками, так и поставщиками. С другой стороны, суммы по проведенным закупкам в этот же период уменьшились почти в два раза, что объяснимо кризисными явлениями в экономике в целом. С принятыми изменениями в законодательстве о госзакупках в 2009 г., связанными с введением такой процедуры, как открытый аукцион в электронной форме, к 2010 г. видно, что при сокращении количества самих закупочных процедур объем осваиваемых денежных средств увеличился. Это свидетельствует о повышении квалификации заказчиков в области госзакупок, меньше процедур – экономия средств на их проведение. Больше освоенных средств – можно предположить, что лучше удовлетворяются потребности госзаказчиков.

Таблица 2

Основные показатели развития системы госзакупок в Республике Бурятия за 2007-2011 гг.

Год	Количество процедур (шт.)	Количество заключенных контрактов (шт.)	Сумма проведенных торгов (млн. руб.)
2007	523	5231	12 807,9
2008	625	4422	6 814,7
2009	725	4830	6684,6
2010	586	4763	7 294,8

В общем комплексе вопросов государственного заказа необходим постоянный контроль за исполнением закупок.

Работа по контролю в сфере размещения государственных заказов Республики Бурятия осуществляется по следующим направлениям: рассмотрение обращений участников торгов с обжалованием действий (бездействия) комиссий, заказчиков, специализированных организаций, уполномоченного органа; проведение плановых (внеплановых) проверок размещения заказов; рассмотрение и согласование в установленных законодательством случаях размещение заказа у единственного поставщика. За 2006 г. в соответствии с утвержденным графиком проведено 16 плановых проверок за соблюдением законодательства. По результатам проведения проверок было предъявлено 256 замечаний и 53 предложения об устранении нарушений законодательства о размещении заказа. Также были проведены 3 внеплановые проверки по жалобам участников торгов. Работа с жалобами показала, что в основном предметом обжалования являлись результаты выбора победителя и решения об отклонении заявок участников. В ходе рассмотрения жалоб и анализа предоставленных материалов, как правило, выявлялись иные нарушения, допущенные при подготовке конкурсной документации и при проведении предусмотренных законом процедур.

В соответствии с действующим законодательством Министерство экономического развития и внешних связей Республики Бурятия формирует прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд Республики Бурятия в разрезе отраслей и важнейших видов продукции.

Для составления прогнозных показателей государственным заказчикам и органам МСУ Минэкономразвития Республики Бурятии направляются методические рекомендации по формированию указанных прогнозов и необходимые формы.

Развитие регионов тормозится смежными региональными институциональными и структурными проблемами, которые влияют на поток инвестиций. Институциональные и структурные характеристики федерального и регионального уровня определяют обстановку во всей стране и регионах, которая влияет на поток конкретных проектов, дающих экономический эффект [2].

Анализ этого общенационального и регионального контекста намечает основные характеристики, которые важны при формировании эффективной региональной системы госзакупок. Инструмент политики, находящийся в рамках политики регионального экономического развития, должен быть интегрирован в региональное и общенациональное планирование, т.е. в интегрированную институциональную рамку. В каждом муниципальном образовании администрация должна обеспечить формирование эффективной системы приглашения и оценки конкурсных торгов, не противоречащей законодательству, но в то же время реализующей четко определенные региональные и местные приоритеты (развитие малого бизнеса, поддержка производителей наукоемкой продукции и т.д.).

Институциональная структура региональной экономической политики является функцией от целевых установок государственной региональной политики. Поэтому формирование институциональной системы региональной политики предопределяется национальными целями и задачами, а также методами и путями их достижения. Региональная экономика может сохранить свою эффективность и конкурентоспособность, если будут организованы каналы передачи и обработки информа-ции, необходимой для современной экономической деятельности в едином национальном финансово-экономическом пространстве, в том числе и система информирования о государственных и муниципальных закупках. Экономическая аллокация ресурсов и координация деятельности субъектов хозяйствования в условиях посткризисной экономики в основном осуществляются посредством функционирования рыночного механизма, а также институтов, целенаправленно создаваемых в процессе модернизации политического устройства и системы хозяйствования.

Формирование лишь отдельных рыночных институтов в условиях рыночной трансформации региональной экономики не обеспечивает эффективного ее функционирования. Необходимо, чтобы создаваемые государством и формирующиеся спонтанно в рамках менталитета предпринимательских и государственных структур институты выступали в качестве взаимодополняющих элементов институциональной структуры. В свою очередь, локальная институциональная структура формирует собственные информационные каналы, позволяющие согласовывать экономические планы и ожидания субъектов с наименьшими издержками, что повышает эффективность функционирования рыночного механизма.

Особую роль в становлении целостной системы региональных госзакупок должны сыграть негосударственные институты - ассоциация поставщиков, консалтинговые структуры, организаторы торгов и т.д. К сожалению, инертность и фактическое бездействие объединений производителей (торгово-промышленная палата, ассоциация поставщиков и т.д.) закрепляют низкую эффективность влияния частного сектора на госзаказчиков .

Для того чтобы региональные общественные организации стали значимым социальноэкономическим институтом на рынке госзакупок, необходимо, чтобы солидарное поведение обладало альтернативными преимуществами над другими вариантами поведения, в частности индивидуалистическими. В силу этого представляется, что процесс институционализации регионального рынка госзакупок в региональной экономике осуществляется недостаточно эффективно.

Таким образом, эффективность региональных институтов рынка госзакупок и локальной (региональной) институциональной структуры в целом зависит не только от степени развитости регулирующих норм и механизмов их реализации, но и от степени согласованности их с общенациональной институциональной системой. Локальные институты регионального рынка госзакупок должны дополнять институциональные нормы и ограничения федерального уровня, там, где невозможно учесть территориальную специфику, но при условии их непротиворечивости. В силу этого очевидно, что существование взаимоисключающих норм ведет к дезорганизации локального рынка госзакупок как части целостной экономической системы, что, в конечном счете, детерминирует снижение эффективности региональной политики в целом и, как следствие, темпов экономического роста.

Наше общество пока не может компенсировать отсутствие формальных норм и правил жест -кими моральными рамками поведения и обычаями делового оборота, активностью некоммерческих общественных организаций (каковых в регионах все еще мало, причем практически тенденция к росту их числа и влияния не наблюдается. В итоге следствием этой неспособности общества восполнить дефицит формального правового порядка неформальными институтами является низкий уровень доверия населения к формальным институтам региональной власти, финансовыми структурам и в целом к государству. Неспособность общества и государства поддерживать доверие между субъектами на рынке порождает дополнительные риски и трансакционные издержки. Особенно это касается распределения бюджетного регионального заказа.

Основной функцией государства является разработка стратегии социально-экономического развития страны в целом и регионов в частности. Государство инициирует разработку такой стратегии и несет ответственность за поставленные цели и ее реализацию. Государственное регулирование мезоэкономики предполагает определение места, целей и приоритетных задач региональной политики, а также разработку механизма, с помощью которого реализуются интересы как государства в целом, так и регионов (с учетом специфики региональных хозяйственных систем).

Среди основных задач региональной политики выделяются [3]:

• -    обеспечение достойного уровня жизни и постепенное выравнивание благосостояния населения в каждом регионе, преодоление социальных различий и диспропорций;

• -    обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией;

• -    формирование и укрепление экономической основы самостоятельного социально-экономического развития регионов (в том числе финансовой самостоятельности на основе бюджетного федерализма);

• -    сглаживание объективно сложившихся межрегиональных различий в уровнях социальноэкономического развития с использованием централизованной поддержки (экологически неблагоприятных районов, северных территорий, регионов со сложными демографическими проблемами, депрессивных территорий и т.д.);

• -    максимальное использование природно-климатических особенностей регионов и соответствующих конкурентных преимуществ;

• -    реализация принципов единства экономического пространства и свободы перемещения товаров, капитала, рабочей силы по всей территории страны;

• -    поддержка процессов формирования и функционирования местного самоуправления как важнейшего элемента гражданского общества и реализация демографической политики.

Развитие регионов, т.е. реализация региональной политики, является задачей как центральных, так и региональных органов власти. Федеральный центр призван обеспечить ее действенность, целенаправленность, эффективность, обоснованность и справедливость, а региональные органы власти с учетом особенностей территориального развития должны стимулировать структурные и институциональные преобразования, повышение уровня жизни населения. Региональная политика преломляет на мезоуровне общегосударственную экономическую политику, реализуемую федеральными органами и их представителями на местах, и выступает самостоятельным результатом стратегического планирования региональных органов власти [4].

Региональная политика охватывает весь комплекс законодательных, административных, социально-экономических и других мероприятий. Каждое из этих направлений региональной экономической политики располагает определенным набором методов и инструментов, обеспечивающих решение задач территориального развития. Региональную политику государство осуществляет через прямые и косвенные методы воздействия. К методам прямого воздействия на региональную экономику относятся прогнозирование и программирование (при разработке общероссийских прогнозов выделяется региональный аспект, что позволяет субъектам РФ иметь необходимые ориентиры), разработка государственных региональных программ, финансируемых за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд через контрактную систему. Косвенные методы воздействия на экономику осуществляются через механизм кредитно-денежной, бюджетно-налоговой, таможенной, ценовой и прочих политик, основанных на законодательно установленных институциональных нормах. В условия трансформационной экономики в связи с отказом от жесткой централизации и директивного управления косвенные экономические методы государственного управления являются приоритетными. Трансформируются отношения между центром и регионами - они становятся более дифференцированными, основываются на принципах субординации и осуществляются на договорной основе.

Передаваемые в ведение региональных органов управления социальные, экономические, экологические вопросы стимулируют процесс овладения инструментами экономической политики на региональном уровне. Это, в свою очередь, детерминирует трансформацию старых и появление новых рыночных институтов и в сфере производства общественных благ, ядром которых является система госзакупок, осуществляемых на конкурсной основе.

Одним из условий создания благоприятного инвестиционного климата в регионе и повышения эффективности инвестиций является предоставление гарантий инвесторам. Среди инструментов региональной инвестиционной политики большое значение имеют конкурсное размещение заказов и эффективное использование средств бюджетного инвестирования. Международными финансовыми институтами разработан четкий механизм расходования заемных средств и только при соблюдении всех установленных институтом процедур размещения средств, инвестор осуществляет платежи. Таким образом, система госзакупок служит важным инструментом региональной инвестиционной политики.

При осуществлении региональной политики в области занятости населения региональная система госзакупок может стать инструментом решения проблемы занятости в регионе. Размещая производство отдельных видов продукции в трудоизбыточных регионах или квотируя часть государ -ственного заказа для размещения в депрессивных районах, региональные власти могут снижать уровень безработицы и поддерживать баланс рынка труда в регионе.

Для реализации задач развития социальной инфраструктуры региона в условиях ограниченности финансовых ресурсов система госзакупок способствует решению задачи эффективного расходования бюджетных средств для максимального удовлетворения общественных потребностей.

Таким образом, организация региональной системы госзакупок является средством обеспечения функций государства и удовлетворения общественных потребностей населения региона, методом региональной политики, а также выступает инструментом региональной политики государства.