Развитие системы местного самоуправления как фактор устойчивого развития общества (на примере Среднего Поволжья в 1991-1999 годах)

Инновационное развитие общества — один из неотъемлемых элементов развития местного самоуправления, которое, в свою очередь, является базовой частью государственного управления. ХХ век в нашей стране был насыщен историческими событиями, в числе которых есть и те, что коренным образом изменили структуру России. Девяностые годы не стали исключением. Изменения, произошедшие в этот период, встали в ряд наиболее неоднозначно трактуемых в современной истории и охватили все сферы жизни общества. Наравне со многими другими проблемами, проблема местного самоуправления обозначилась к моменту начала преобразований в СССР, и оказалась в 90-е годы в центре теоретических споров и острой политической борьбы.

Степень научной разработки проблемы самоуправления далека от стадии завершения и раскрыта не в полной мере, в том числе и из-за незавершённости процесса трансформации местных органов. Большинство авторов-исследователей конца 80-х – начала 90-х гг. ХХ века специализируются на юридической науке1. В начале 90-х годов актуальной темой стало разграничение полномочий между партийными органами и Советами с одной стороны и местным самоуправлением, и государственной властью с другой2. Советская историография в истории местного самоуправления России заканчивается в конце 1993 года – в период ликвидации устоявшейся политической системы. Исследовательские разработки в области местного самоуправления активизирует принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации.

Постсоветская историография местного самоуправления довольно обширна. Большинство работ представляют собой региональный экономический и политический анализы реализации реформы. Самарский исследователь М.Н. Матвеев поддерживает концепцию о трех направлениях в историографии местного самоуправления в 90-е гг. ХХ века: либеральном, земском и государственном3.

Исследователи, учитывающие западный опыт при изучении местного самоуправления, относят себя к либеральному направлению. Их работы содержат изучение правовых коллизий, нарушений федеральных нормативных правовых актов в регионах, отсутствия традиций4. Государственное направление традиционно считается более официальным. Его исследования носят аналитико-прикладной характер. В них зачастую присутствует анализ нормативной правовой базы местного самоуправления, вносятся предложения по ее адаптации к складывающейся системе управления. Отдельным исследованиям подверглось территориальное общественное самоуправление в качестве самостоятельного института5.

Местное самоуправление, как и любой другой субъект, претерпевает различные изменения, которые не предотвратимы в процессе развития, в том числе и инновационного. Чтобы проследить процесс эволюции рассмотрим местное самоуправление комплексно, как систему, в которой можно выделить следующие компоненты:

• •    наделенное властными полномочиями местное население (не просто как группа людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление);

• •    представительство публичной власти местного    самоуправления ,

непосредственно не совпадающее с населением, созданное по воле населения и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного самоуправления;

• •    представительство общественно-территориальной власти   населения ,

• п роявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований по отдельным вопросам жизнедеятельности населения;

• •    законодательная база , регламентирующая организацию и деятельность органов местного самоуправления на федеральном уровне;

• •    нормативные правовые акты (локальные) , регламентирующие организацию и деятельность органов местного самоуправления городов Среднего Поволжья;

• •    внешние связи . Представлены как взаимоотношения с городами-побратимами.

Рассмотрим более подробно каждую составляющую приведенной системы. Говорить об участии населения в государственном управлении, на момент окончания исследуемого периода, не приходится. Единственной задействованной нишей становится местное самоуправление – сила, которая была бы способна влиять на политические процессы в стране. Возможным это бы стало, только если население восприняло бы органы МСУ как выразителей собственных интересов. Но проблема заключалась в восприятии населением органов МСУ как управляющей надстройки, и вместо процесса взаимодействия пошел процесс отторжения6. Снижается уровень доверия граждан к органам МСУ, причиной чему явилась излишняя забюрократизированность процесса передачи информации от населения к органам местного самоуправления7.

Органы территориального общественного самоуправления (ТОС), как представительство третьей выделенной части системы, в исследуемый период времени играли роль своеобразного связующего звена между населением и местным самоуправлением. Однако, говорить о таком явлении как ТОС в государственном масштабе или даже в региональном нельзя. Данный институт был сформирован не во всех городах Среднего Поволжья.

В основе указанных выше процессов лежало отсутствие консолидированной нормативной базы. Отсутствие качественных локальных нормативов на местах вырастало в несформированное законодательство в стране в целом. Позиция законотворчества подразумевала полное выведение местного самоуправления за пределы системы государственной власти и исключение соподчиненности между муниципальными образованиями, что отражало стремление федерального центра опереться на автономную муниципальную власть в своих непростых отношениях с набирающими силу региональными элитами. Это привело к тому, что многие конституционные правовые нормы в части местного самоуправления не работали, а муниципальные органы продолжали выполнять функции органов государственной власти на местах. Этим же объясняются коллизии в отношениях между региональными властями и органами местного самоуправления.

Наличие имевшихся уставных документов, как базы местного самоуправления подтверждает несовершенство системы в целом. Применение шаблонных актов к субъектам, имеющим свои отличительные особенности, не могло не затормозить процесс эволюции местного самоуправления в Среднем Поволжье.

Двумя ключевыми точками эволюции законодательной базы местного самоуправления в 90-х гг. ХХ века стало принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» 1995 г. При наличии других возможных путей выхода из политического кризиса, введение нового законодательного акта явилось наиболее цивилизованным из них. Принятие Конституции как выход из кризиса в очередной раз доказало фундаментальность нормативной правовой базы как основы государственного строя.

Говоря о нормативных правовых актах деятельности органов МСУ Среднего Поволжья можно выделить следующие особенности:

• •    недостаточная фундаментальность, приводящая к постоянным изменениям, что не способствовало формированию стабильной системы МСУ;

• •    шаблонность – при создании уставов не учитываются особенности муниципальных образований, что также не способствует продуктивному развитию системы МСУ.

Относительно последней составляющей системы – взаимодействия с городами-побратимами – можно сказать, что оно играет важную роль в становлении местного самоуправления. Особенно важным является сотрудничество с городами – представителями стран с отличной от российской формой правления.

Анализируя вышеизложенное, можно выделить основные особенности побратимских отношений городов Среднего Поволжья в конце ХХ века:

• •   обоюдный характер взаимодействия: обе стороны оказывают влияние друг на

друга;

• •   продуктивный обмен опытом, с учетом территориальных и законодательных

особенностей;

• •    расширение информационного пространства, ликвидация «закрытости» стран, особенное в период после распада СССР и падения Берлинской стены;

• •    более развитыми областями в сфере местного самоуправления являются вопросы местного значения, особенно промышленность и социальный блок (культура, здравоохранение, образование)⁸.

Основываясь на аналитических данных, сформулируем предложения для более продуктивного внедрения опыта городов-побратимов в систему местного самоуправления.

Данные предложения могут помочь в решении проблемы внедрения и адаптации инновационных подходов в устоявшуюся систему муниципального управления.

Предложения для более продуктивного внедрения опыта городов-побратимов в систему местного самоуправления:

• 1.     Унификация и интеграция нормативной правовой базы:

• •    приведение в соответствие с международным и федеральным законодательством локальной нормативной правовой базы, регулирующей деятельности в сфере побратимских отношений;

• •    создание структур по правовой защите городов в сфере побратимских отношений.

• 2.     Создание методической базы по формированию и развитию побратимских

отношений:

• • расширение сферы взаимодействия по различным направлениям (промышленность, сельское хозяйство, инновационная деятельность).

• 3.     Переход на новые формы взаимодействия – интерактивные, с применение

сети Internet:

• •    создание ссылок на официальных порталах административных ресурсов на порталы городов-побратимов с адаптированной системой работы на них;

• •    создание интерактивных экскурсий для пользователей из городов-побратимов.

• 4.     Проведение международных конференций, семинаров, тренингов:

• • предусмотреть практикоориентированную направленность предоставляемых научных материалов.

• 5.     Обмен делегациями, проведение совместного обучения, стажировок:

• •    создание экспериментальных площадок для внедрения инновационной деятельности с применением опыта городов-побратимов;

• •    обмен образовательными программами с возможностью получения дистанционного образования.

• 6.     Осуществление совместных проектов по различным направлениям:

• •    взаимная ресурсная поддержка совместных проектов (информационные, материальные, человеческие и др. виды ресурсов);

• •    оказание приоритетной поддержки социально-ориентированным проектам;

• •    приоритет для предприятий городов-побратимов при участии в конкурсе на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (в соответствии с Федеральным Законом №94-ФЗ от 21.07.2005).

• 7.     Организация взаимопомощи и совместной помощи пострадавшим в

катастрофах техногенного характера и природных ЧС:

• • создание накопительного «банка ресурсов», направленного на оказание помощи в случае форс-мажорных ситуаций.

Все же, несмотря на значительные сложности, в конце исследуемого периода была сделана попытка решить проблемы местного самоуправления и его развития на государственном уровне.

Для этого, указом Президента РФ от 15.10.99 были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»9. В этих положениях приводится конституционная модель местного самоуправления с его описанием; определены цели, основные направления, задачи, принципы и механизмы государственной политики в области его развития в России; описаны общие проблемы, возникшие в процессе становления местного самоуправления.

Подводя итоги можно говорить о том, что в период с 1991 по 1999 годы система местного самоуправления в России прошла сложный путь от разрозненной посткоммунистической, развалившейся одномоментно, до собранной воедино. Основными проблемами новой системы местного самоуправления на конец исследуемого периода остались несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное регулирование вопросов организации и деятельности МСУ. Говорить об устойчивом развитии местного самоуправления на исследуемый период пока не приходится, хотя инновации, внедряемые во всех сферах, в том числе и политике, дают возможность продуктивно адаптировать сферу МСУ в жизнь современного общества.