Развитие внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации бюджетного процесса

Важность исследования государственного финансового контроля очевидна. На сегодняшний день проблемы совершенствования и усиления финансового контроля со стороны государства остаются не менее актуальными, чем несколько лет назад. Финансовый государственный контроль, нацеленный на экономическое стимулирование, рациональное и эффективное использование финансовых, трудовых, материальных, имущественных и природных ресурсов, пресечение фактов коррупции, бесхозяйственности и расточительства, охватывает все сферы жизнедеятельности общества, он непосредственно влияет на финансово-экономическое благополучие страны в целом, её процветание и развитие в среднесрочной перспективе [1, с. 12].

Государственный финансовый контроль представляет собой институт или систему проверки соблюдения органами государственной власти, исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами российского финансового законодательства в области рациональности и эффективности использования государственных финансовых, имущественных и материальных ресурсов [2, с. 41]. Государственный финансовый контроль может быть внешним или внутренним, внутриведомственным или внутрихозяйственным и т.д., что наглядно представлено на рисунке 1.

Государственный финансовый контроль представляет собой не просто совокупность различных видов внешнего и внутреннего бюджетного контроля, это сложная многогранная система, классификация структурных элементов которой зависит от большого количества признаков, субъектов, объектов, условий, типов организации контроля и законодательных основ его нормативно-правового обеспечения [3, с. 5].

В целом, внешний государственный финансовый контроль (ГФК) представляет собой совокупность контрольно-надзорных мер, которые позволяют оценить и проанализировать объективно сть использования государственных финансовых ресурсов, в том числе результативность порядка

ГРНТИ 06.73.15

Павел Сергеевич Шевченко – аспирант Финансового университета при Правительстве РФ (г. Москва).

Статья поступила в редакцию 30.11.2017.

формирования, управления и распоряжения бюджетными средствами, федеральной собственно -стью и иными финансами государства, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие страны [17, с. 56]. Согласно ст. 265 БК РФ [4], внешний государствен-ный/муниципальный финансовый контроль в области бюджетных правоотношений в России реализуется Счётной палатой РФ [10], контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований [18].

Финансовый контроль в бюджетной сфере РФ

БК РФ [4], ФЗ N 415 [5], ФЗ N 273 [6], ФЗ N 41 8[7],

ФЗ N 416 [8], ФЗ N 307 [9], ФЗ N 41 [10],

ПП РФ N 703 [11],

ПП РФ N 329 [12], приказ Минфина России от 12.11.2007 N 105н [13], приказ Минфина России от 30.12.2015 N 221н [15] и другие НПА

• -    Счетная палата РФ;

• -    Казначейство Минфина РФ;

• -    Федеральная налоговая служба;

• -    Банк России;

• -    Правительство РФ;

• -    аудиторские организации;

• -    ведомственные ревизионные службы;

• -    органы исполнительной власти;

• -    контрольно-счетные органы субъектов РФ;

• -    и т.д.

Государственные и муниципальные финансы

• -    государственный финансовый контроль;

• -    муниципальный финансовый контроль

внешний контроль (Счетная палата РФ)

• -    общегосударственный (федеральный уровень);

• -    ведомственный

Объекты контроля

• -    главные распорядители бюджетных средств;

• -    финансовые органы и получатели средств бюджета, которым предоставляются межбюджетные трансферты, субсидии и т.д.;

• -    государственные (в т.ч. муниципальные) учреждения и унитарные предприятия;

• -    государственные корпорации, компании и т.д.;

• -    государственные внебюджетные фонды;

• -    и т.д.

внутренний контроль (Федеральное казн-во)

• -    внутриведомственный;

  - внутрихозяйственный

По времени:

• -    предварительный;

• -    текущий;

• -    последующий

По форме:

• -    обязательный;

• -    инициативный

В зависимости от органов:

• -    президентский;

• -    местного самоуправления;

• -    исполнительных органов и т.д.

Выявление нарушений и бюджетных потерь

Рис. 1. Система государственного финансового контроля в РФ [16, с. 54]

Важное значение в современной практике реализации внешнего ГФК в РФ уделяется результативности и эффективности данного контроля, рассматриваемого в двух основных аспектах [19, с. 213]: эффективность использования бюджетных средств; результативность деятельности контрольных органов. При этом компонент результативности внешнего ГФК оказывает существенное влияние на сферу финансов государства, поэтому развитие, реформирование и модернизация ГФК должны сопровождаться повышением эффективности контроля (рис. 2).

Финансовый кризис

Финансовое благополучие страны

Реформы, модернизация ГФК

Новая система ГФК

Анализ и мониторинг бюджетного процесса

Разработка направлений совершенствования

Выявление проблем и недостатков текущего ГФК

Рис. 2. Механизм развития внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации бюджетного процесса [19, с. 214]

Важную роль в системе внешнего ГФК играет анализ и мониторинг текущего бюджетного процесса. Бюджетный процесс в российском законодательстве представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по реализации бюджетного учета, составлению и рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, контролю за расходованием бюджетных средств, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности и т.д. [2, с. 61]. Модернизация бюджетного процесса может проявляться в следующих основных аспектах: внесение комплексных поправок в БК РФ [4]; модернизация государственных финансовых институтов (например, упразднение Федеральной службы финансовобюджетного надзора [21] и др.); совершенствование методологий, контрольных показателей и индикаторов развития в бюджетной сфере, в т.ч. в сфере ГФК; и др.

Независимо от того, в какой сфере, в каком структурном элементе всего бюджетного процесса происходят модернизационные мероприятия, в любом случае они должны быть направлены на экономическое благополучие граждан и страны, на пресечение фактов нерационального, коррупционного расходования бюджетных средств и т.д. Поэтому в условиях модернизации бюджетного процесса особая роль должна уделяться именно развитию внешнего государственного финансового контроля, направленного на эффективность реализации бюджетного процесса.

Далее рассмотрим основные направления совершенствования внешнего ГФК, требующие скорейшего рассмотрения и внедрения. Одним из основных направлений повышения результативности внешнего ГФК является усиление ответственности (например, обо стрение действенности финансовых санкций) за нарушение бюджетного законодательства, одновременно способствующее укреплению бюджетной дисциплины. Так, в действующей редакции БК РФ[4] по-прежнему не установлена соразмерная произведенному правонарушению в бюджетной сфере санкционная ответственность за неисполнение закона о бюджете или финансировании расходов, которые не включены в бюджетную роспись. При этом санкции должны быть не просто прямо пропорциональны тяжести бюджетного нарушения и возмещать причиненный ущерб государству, наказывая виновных, но и сдерживать других от совершения аналогичных правонарушений [19, с. 214].

Не менее важным условием развития результативного внешнего ГФК выступает внедрение государственного аудита, объектом которого является использование бюджетных средств, а также оценка степени экономичности, продуктивности и, как следствие, результативности использования финансовых ресурсов государства [21, с.44]. В настоящее время аудит эффективности осуществляется Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ. К основным проблемам реализации данного аудита следует отнести отсутствие полноты разработанности подходов и критериев к оценке эффективности, а также недостаточность проработанности методологии практического устранения нарушений и выполнения рекомендаций, которые формируются по итогам проведения аудита.

Наряду с аудитом эффективности важной тенденцией развития внешнего ГФК является внедрение контрольно-счетными органами такого типа ГФК, как стратегический аудит, основной целью которого является комплексная оценка реализации в определенные сроки стратегических целей и приоритетов финансовой политики государства, согласно ресурсным возможностям, планируемым доходам и расходам [21, с. 45].

Следующей, не менее важной, тенденцией развития внешнего ГФК в условиях модернизации бюджетного процесса выступает использование в деятельности контрольно-счетных органов современных информационных технологий и инноваций, что обусловлено необходимостью анализа и контроля в экспертно-аналитической деятельности огромного массива данных. Так, например, принятый в 2014 г. приказ Счетной палаты РФ № 157 «Об утверждении Регламента функционирования Портала Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов РФ в сети Интернет» [22] по-прежнему не вступил в силу, хотя его содержание является весьма аргументированным, а сам документ направлен на поддержание прозрачности взаимодействия Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, обеспечение открытости и доступности информации о деятельности данных органов, что очень важно для развития института ГФК.

Современное состояние института внешнего ГФК свидетельствует о том, что многие проблемы связаны с отсутствием на федеральном и региональном уровне стратегической Концепции развития ГФК. Отсутствие ориентиров сдерживает процесс институционального развития и обуславливает консервацию текущих ошибок и недостатков. Поэтому важнейшим направлением совершенствования внешнего ГФК должно стать внедрение Концепции его дальнейшего развития [23, с. 28]. На основе общей Концепции важно уделить внимание разработке институциональной модели внешнего ГФК, которая будет основана на процессном подходе, т.е. на непрерывности взаимосвязанных управленческих решений и функций. Здесь также важно учитывать универсальность и региональную специфику условий функционирования контрольно-счетных органов. Модель, построенная на процессном подходе, позволит воспроизвести логическую взаимосвязь во времени и пространстве всех операций и стадий контрольного процесса. Процессный подход даст возможность реализовать контроль на основе беспрерывного динамичного развития.

В настоящее время, в основе организации внешнего ГФК на федеральном и региональном уровне лежит структурный подход, снижающий его оперативность, эффективность и результативность. Внедрение же процессного подхода позволит преодолеть большинство недостатков структурного процесса за счет набора инструментов и методов, которые позволят нивелировать негативное воздействие со стороны индивидов – объектов контроля, возникающее как сопротивление поставленным целям, параметрам и нормам.

В целом, современная модель внешнего ГФК должна быть ориентирована на контроль будущих результатов расходования средств бюджета, на поддержание и обеспечение непрерывности контроля от бюджетных проектировок до фактических расходов. Реализация процессного подхода предполагает внесение коренных изменений в философию внешнего ГФК. Контроль предстанет как непрерывный процесс, состоящий из стадий и этапов, и это обеспечит его эффективность, создаст условия для реальной независимости этого государственного института от различных ветвей власти. В результате развития он трансформируется в одну из форм общественного контроля.

Модель внешнего ГФК должна адаптироваться не только к конкретным условиям внешней и внутренней среды, но и быть способной улавливать даже едва заметные изменения в бюджетном процессе, а также характере расходования средств бюджета. Особое внимание данному требованию должно уделяться в настоящий момент, в период работы различных форм казначейского обслуживания бюджета и внедрения автоматизированных систем исполнения региональных и муниципальных бюджетов [23, с. 30].

Ещё одним, не менее важным, направлением модернизации внешнего ГФК может стать обеспечение финансовой безопасности, а также использование накопленных финансовых ресурсов в интересах российских граждан.

Таким образом, в современных условиях модернизации бюджетного процесса России необходимо решить следующие приоритетные задачи развития внешнего ГФК:

• •    осуществлять правовое разграничение деятельности органов ГФК в соответствии с установленным российским законодательством разграничением функций и полномочий различных органов;

• •    укреплять взаимодействие между Счетной палатой РФ и органами внешнего ГФК субъектов РФ и местного самоуправления;

• •    создавать систему качественной теоретической и практической подготовки кадров в сфере внешнего ГФК;

• •    обеспечивать разработку правовых механизмов, которые будут направлены на усиление мер ответственности за нецелевое и неэффективное использование средств бюджета и государственного имущества;

• •    расширять практику обеспечения международного обмена опытом в рамках реализации внешнего ГФК;

• •    в основу создания целостной системы внешнего ГФК должны быть положены не ведомственные интересы, а интересы всего общества;

• •    необходимо усилить действенность финансовых санкций, а именно ответственность за нарушение бюджетного законодательства;

• •    необходимо развивать государственный и стратегический аудит, основной целью которых является комплексная оценка реализации в определенные сроки государственных стратегических целей и приоритетов финансовой политики, согласно ресурсным возможностям, планируемым доходам и расходам;

• •    необходимо как можно быстрее внедрять в деятельность контрольно-счетных органов современные IT и инновации, касающиеся поддержания прозрачности взаимодействия Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (где можно будет любому пользователю в реальном времени проследить контроль за расходами средств бюджета от Счетной палаты до региона и т.д.);

• •    необходимо внедрение на федеральном и региональном уровне стратегической Концепции развития внешнего ГФК;

• •    современная модель внешнего ГФК должна быть ориентирована на контроль будущих результатов расходования средств бюджета, на поддержание и обеспечение непрерывности контроля (процессный подход) – от бюджетных проектировок до фактических расходов;

• •    обеспечение финансовой безопасности, а также использование накопленных финансовых ресурсов в интересах российских граждан.

Все вышеперечисленные меры в современных условиях модернизации бюджетного процесса выступают неотъемлемой частью развития внешнего ГФК, положительным результатом чего может стать снижение потерь от нерационального использования бюджетных средств, их своевременное выявление и расходование на нужды страны, на поддержание и развитие финансового благополучия граждан.