Реализация федеральных целевых программ как инструмент управления региональной политикой

Нововведения в сфере федеральных программ развития регионов никак нельзя рассматривать без предпринимаемого в течение последних лет правительством улучшения качества программноцелевого планирования и управления страной [1]. Содержание современного этапа развития в этом направлении можно выявить на основе проведенного анализа специального доклада Минэкономразвития России «О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышения эффективности их реализации». Потребность соответствующих новаций связывалась с двумя главными причинами: проведение административных реформ, которые предусматривают формулировку базовых функций министерств и ведомств в виде целевых задач; изменение в бюджетной политике. Реализация данных рекомендаций касается многих аспектов бюджетного финансирования, а именно: определение приоритетов в развитии структуры государственных инвестиций; усиление адресности и повышение прозрачности расходов; отбор и контроль реализации инвестиционных проектов; изменение бюджетной классификации и т.д.

В докладе говорилось, что, работая в соответствии с предложениями Всемирного Банка, Правительство России уже добилось ряда положительных изменений в процедурных вопросах формирования и реализации федеральных целевых программ. В это же время, в докладе были выделены серьезные проблемы, которые связаны с поздним заключением государственных контрактов и перманентными задержками с распределением бюджетных средств государственным заказчикам. Не удается также наладить эффективную координацию вовлеченных в выполнение программных мероприятий десятков федеральных органов власти, которые представляют разнообразные социальноэкономической сферы. Данная межведомственная разобщенность довольно сильно распространена в практике территориального управления.

ГРНТИ 06.61.00

Лаша Омарьевич Какава – кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления предприятиями Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Что касается результатов федеральной целевой программы, то тут непросто дать даже ее общую оценку. Программная дисциплина остается настолько низкой, что отчетность по реализации некоторых программ в федеральное правительство просто не поступает. В этой связи, вопросы улучшения работы федеральных целевых программ остаются в повестке федерального правительства, и, помимо традиционных мероприятий, которые связаны с усилением ответственности государственных заказчиков, прозвучало предложение по привлечению к реализации госпрограмм частных управленческих компаний.

Следует отметить, что инструменты федеральной региональной политики, которые имеют неоспоримые содержательные и методические особенности, не интересуют реформаторов, вследствие чего перемены, которые коснулись и этих программ, получили негативную направленность [2]. Произошло фактическое выхолащивание преставления о целевой программе, как об особом механизме социо-экономического управления. Данная особенность заключается в теоретически строгом понимании программы, как целого комплекса разнообразных мероприятий, которые четко взаимоувязаны по целям, срокам и ресурсам. Другими словами, современная трактовка изучаемого инструмента регулирования приблизилась к обычному пониманию программы, как элементарного перечня рутинных действий.

В соответствие с установкой по сокращению общего количества федеральных целевых программ, существовавшая тенденция к наращиванию объема федеральных программ регионального профиля в последнее время изменилась в сторону резкого сокращения программ, сопровождающихся увеличением пространства программных мероприятий. Региональная ориентированность программ при условии дискриминационного распределения налоговых доходов между федеральным и региональным бюджетом стала для региональных властей инструментом частичной компенсации, так как они дают регионам право на получение из федерального бюджета дополнительных средств на региональные нужды [3].

Помимо федеральных программ развития регионов, сами субъекты Российской Федерации занимаются разработкой программ своего социо-экономического развития [4]. Данные программы получили широкое распространение в связи с тем, что органам управления дается право самим решать вопросы использования программно-целевого метода. Администрации регионов справедливо считают, что, в условиях высокого уровня централизации бюджетных ресурсов, регионам, которые решают серьезные задачи своего развития на базе целевых программ, никак не обойтись без федеральной поддержки. Правительство ввело порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий программ, которые имеют федеральное значение и предлагаются к финансированию с использованием средств из федерального бюджета.

Что из себя представляет типовой макет программы? Это довольно подробное, но далекое от должной четкости изложение структуры субфедеральной программы, а также рекомендаций, которые касаются содержания каждого ее раздела. Согласно рекомендациям, каждая программа должна обладать паспортом, в котором отражаются самые краткие сведения о ней, ее основные параметры. Формирование программы нужно начинать с раздела, который посвящен обоснованию необходимости ее разработки. Но связанные с данной темой вопросы остаются без внимания. Обоснованность, по сути, подменяется рутинным описанием региональных инструментов.

Все начинается с формирования традиционного массива информации, который характеризует социо-экономическое положение региона. Эта статистика должна быть дополнена ретроспективным обзором его социо-экономического развития, представляющим собой обычный набор хронологических таблиц, показывающих долголетнюю динамику, в частности, таких показателей, как: ВРП, промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь, внешнеэкономическая деятельность, инвестиционная деятельность, торговля, ЖКХ, цены, финансовое положение предприятий, государственные и муниципальные финансы, оплата труда в разрезе отраслей, занятость и безработица, уровень жизни населения, денежные доходы и расходы населения, социальная сфера, экология. Такой анализ множества региональных показателей нужно усилить сравнением с аналогичными показателями регионов-соседей или регионов, которые сходны с данным субъектом России по специализации и типу хозяйства.

Обоснование программного подхода предполагает продолжить при помощи аналогичного анализа потенциала региона выявление природно-географических и социо-экономических особенностей тер- риторий, которые обуславливают возможности и ограничения их развития. На данной стадии предметом изучения должны выступать такие элементы регионального потенциала, как: природноресурсный, производственный, инфраструктурный, трудовой, бюджетный и т.д. Для более полного регионального анализа нужно произвести оценку эффективности воздействия органов власти на социо-экономическое развитие региона (см.: https://programs.gov.ru). Внимание должно уделяться, по нашему мнению, следующим вопросам: реализуемым в пределах изучаемой территории федеральным, региональным и муниципальным программам; суммарным расходам бюджетов всех уровней на территории региона; договорам и соглашениям о разграничении предметов ведения и полномочий вышестоящих органов власти, которые уточняют доходные источники и расходные полномочия региона; возможностям применения фискальных мер.

На финальном этапе обоснования необходимости в создании программы по типовому макету, по нашему мнению, происходит реализация ключевых идей всего документа. Следующий раздел макета посвящен: целям; задачам; средствам; этапам реализации программы. Выделяется, что обоснованием всего этого призван стать полученный ранее фактический материал, который раскрывает проблемы в социо-экономическом положении региона и потенциал его развития. Затем появляется и другое важное в программно-целевом подходе понятие – приоритеты, на базе которых и должны формироваться будущие цели и задачи. Рассматриваемые макетные рекомендации нацеливают разработчиков программы на ее поэтапную реализацию. На первом этапе происходит решение задач по преодолению сложившегося кризисного состояния экономики и социальной сферы региона.

Затем идет раздел, заявленный как система программных мероприятий. Но в очередной раз в макете происходит замена понятий. Так, в разделе характеризуется самая общая форма представления программных мероприятий, а именно [5]: описание каждого из них направлено на затрагивание целей, планов действий по ее достижению; дается планируемый физический объем производства; описываются ожидаемые результаты; характеризуются объем и структура финансирования, предполагаемая эффективность.

Для включения мероприятий в программу нужно, чтобы они отвечали определенным условиям. В рамках процедуры отбора рекомендуется проверять мероприятия на предмет их целенаправленности, федеральной или региональной значимости, реалистичности осуществления проекта, эффективности. Макет должен обеспечивать координацию мероприятий данной программы с мероприятиями, осуществляемых в рамках других программ. В разделе «ресурсное обеспечение» говорится о необходимости определить общий объем финансирования программы с указанием всех возможных источников, направлений расходования средств и сроков их выделения.

Малоконструктивными выглядят рекомендации раздела, который призван определить организационные, экономические и правовые механизмы выполнения программ. С одной стороны, в основу входит абстрактное требование по соблюдению интересов организаций и субъектов управления, которые учувствуют в реализации программы. С другой стороны, происходит выдвижение сверхъестественных, для реализации любой программы, условий. В отношении организации формирование программы предусматривает схемы, согласно которым высшие исполнительные органы государственной власти совмещают функции и заказчика, и разработчика программы, а утверждаются они региональными законодательными актами. Никаких конкретных рекомендаций по организации управления реализацией программы макет не содержит. Государственные заказчики программы, осуществляющие общее управление, вправе принять решение о создании дирекции, включающей представителей исполнительной власти регионов.

Макет завершается разделом, который посвящен оценке эффективности программы, социо-экономических и экологических последствий ее реализации. По каждой из целей и задач предлагается обозначить качественные и количественные результаты, которые позволят проконтролировать выполнение программных мероприятий. Что касается общей эффективности программы, то она трактуется как складывающаяся из частных эффективностей всех инвестиционных проектов. Оценивая типовой макет в целом, можно сказать, что его реализация позволит скорее составить общий план поддержания инерции экстенсивного экономического роста региона, нежели разработать энергичную целевую программу решения комплекса его проблем.

672 с.