Реализация государственной социальной политики г. Санкт-Петербурга: состояние, проблемы, направления совершенствования

Процессу современного развития социальной сферы крупнейших мегаполисов мира присущи такие тенденции, как глобализация, урбанизация, кооперация, кластеризация, информатизация, что свидетельствует о формировании качественно нового облика мегаполиса XXI века. Мегаполисы превращаются в центры глобального экономического пространства, инновационного развития, «полюса роста» региональных экономик. Наряду с этим, ускоряющиеся процессы урбанизации, в том числе стихийной, незаконной миграции, углубление социального неравенства превращает мегаполисы в «новые очаги бедности» и социальной напряженности. Не остаются в стороне от этих процессов и российские мегаполисы, среди которых особое место занимает г. Санкт-Петербург – второй по величине город в стране, центр Северо-Западного региона. По данным Петростата, численность населения города-региона на 1 апреля 2013 года составляла 5035,1 тыс. чел. Из них более 1,2 млн. чел. граждане пожилого возраста и около 1 млн. инвалидов.

Действующая в городе государственная политика по управлению социальной сферой, это: государственное регулирование на рынке труда, социальная защита и помощь населению - денежные выплаты в виде пенсий, пособий, компенсаций и материальной помощи, предоставление льгот при оплате жилья, коммунальных услуг, проезде на городском и пригородном транспорте, мероприятия по охране здоровья, семьи и детства, предоставление услуг в сфере образования, оказание различных видов социальных услуг (консультационных, реабилитационных, адаптационных) как в учреждениях, так и на дому.

Государственная политика Санкт-Петербурга направлена также на: помощь людям в трудной жизненной ситуации (инвалидность, особые индивидуальные потребности, связанные с преклонным возрастом или тяжелой хронической болезнью, сиротство, безнадзорность, бездомность, вынужденное переселение, безработица, депрессия и др.), реализацию социальных и индивидуальных потребностей и интересов граждан (просвещение, развитие личности, укрепление семьи, досуг, духовное развитие, профилактика и охрана здоровья, пропаганда здорового образа жизни, улучшение морально-психологического состояния граждан и др.).

Законом Санкт-Петербурга от 22.11.2011 N 728-132 принят Социальный кодекс Санкт-Петербурга [1] (с изменениями на 28 июня 2013 года), статья 1 которого установила, что законодательство Санкт-Петербурга в социальной сфере состоит из Социального кодекса и иных законов Санкт-Петербурга, регулирующих социальные правоотношения, а также принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов органов государственной власти города.

Одним из главных финансовых документов по обеспечению задач социально-экономического    развития    Санкт-Петербурга является финансовый Закон города - Проект закона Санкт-Петербурга «О Бюджете Санкт-Петербурга», который выполняет ключевую роль в реализации социальной политики города-региона. В основу концепции Проекта бюджета Санкт-Петербурга как на 2013 г., так и на плановый период 2014 и прогнозируемый период 2015 гг. заложены стратегические цели развития, обозначенные городским правительством при реализации основных задач бюджетной и налоговой политики: формирование расходов городского бюджета с учетом необходимости повышения эффективности социальной защиты населения, увеличение фондов оплаты труда работников бюджетной сферы, развитие образования, модернизация системы здравоохранения и социального обслуживания, развитие транспортной инфраструктуры, оптимизация форм и масштабов поддержки экономики, разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций, координация долгосрочного стратегического и краткосрочного бюджетного планирования (табл. 1 [2]). Таблица 1.

Основные    параметры    Проекта    бюджета    Санкт-Петербурга на период 2013-2015 гг.*

Проект бюджета	Наименование статей	Значение
2013	Всего доходы	380 828 392,8 тыс. руб.
	Всего расходы	405 880 212,3 тыс. руб.
	Превышение доходов над расходами (дефицит (-)/ профицит (+))	25 051 819,5 тыс. руб.
2014	Всего доходы	413 339 797,0 тыс. руб.
	Всего расходы	435 351 616,5 тыс. руб.
	в том числе условно утвержденные расходы	36 480 566,2 тыс. руб.
	Превышение доходов над расходами (дефицит (-)/ профицит (+))	22 011 819,5 тыс. руб.
2015	Всего доходы	445 587 272,7 тыс. руб.
	Всего расходы	464 599 092,2 тыс. руб.
	в том числе условно утвержденные расходы	80 788 696,2 тыс.
	Превышение доходов над расходами (дефицит (-)/ профицит (+))	19 011 819,5 тыс. руб.

*Данные Комитета финансов Санкт-Петербурга

Данные таблицы 1 показывают, что доходы и расходы бюджета города будут расти, а дефицит бюджета снижаться.

Из анализа структуры бюджета города (табл. 2) можно сделать вывод, что доходная часть бюджета города формируется в основном за счет налогов на прибыль организаций и доходы физических лиц.

Таблица 2.

Структура бюджета Санкт-Петербурга в 2010-2013 гг., %*

	Наименование статей	2010	2011	2012	2013
I.	Налоговые и неналоговые доходы, всего	92,1	81,7	88,5	90,8
1.	Налог на прибыль организаций	23,2	29,4	27,0	24,3
2.	Налог на доходы физических лиц	33,2	30,3	36,0	38,1
3.	Акцизы	4,2	4,0	4,8	6,1
4.	Налоги на совокупный доход	2,2	1,2	2,3	2,8
5.	Налог на имущество организаций	6,2	6,2	6,5	7,2
6.	Транспортный налог	1,8	1,7	1,9	2,0
7.	Земельный налог	1,1	1,0	1,1	1,2
8.	Государственная пошлина	0,4	0,5	0,2	0,1
9.	Доходы  от  использования  имущества, находящегося   в   государственной   и муниципальной собственности	6,5	4,1	3,9	5,2
10.	Платежи при пользовании природными ресурсами	0,2	0,1	0,2	0,2
11.	Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства	0,6	0,6	0,7	0,8
12.	Доходы  от продажи  материальных  и нематериальных активов	2,7	2,5	3,5	2,4
13.	Административные платежи и сборы	0,0	0,0	0,0	0,001
14.	Штрафы, санкции, возмещение ущерба	0,2	0,2	0,3	0,4
II	Безвозмездные поступления	7,9	8,0	11,5	9,2
	ВСЕГО:	100,0	100,0	100,0	100,0

*Данные Комитета финансов Санкт-Петербурга

Функциональная структура расходов бюджета Санкт-Петербурга на социально-культурную сферу в 2010-2013 гг. (табл. 3) показывает, что наибольшая доля расходов приходится на образование и здравоохранение.

Таблица 3.

Функциональная структура бюджета Санкт-Петербурга на социальнокультурную сферу в 2010-2013 гг., %*

	Наименование статей	2010	2011	2012	2013
1.	Жилищно-коммунальное хозяйство	17,4	16,7	17,9	15,7
2.	Охрана окружающей среды	0,3	0,3	0,4	0,5
3.	Образование	18,1	17,1	18,8	19,7
4.	Культура и кинематография	3,7	3,6	3,2	3,0
5.	Здравоохранение	17,7	16,0	10,4	13,4
6.	Социальная политика	12,0	11,3	11,1	11,5
7.	Физическая культура и спорт		2,2	2,3	2,4
8.	Средства массовой информации	-	0,3	0,3	0,3
9.	Обслуживание      государственного      и муниципального долга	-	0,3	0,1	0,3
1 0.	Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	3,0	3,2	3,5	0,1

*Данные Комитета финансов Санкт-Петербурга

Бюджет Санкт-Петербурга в последние годы имеет ярко выраженную социальную направленность - расходы, направляемые на социальнокультурную сферу, составят в 2013 году 204,5 млрд. рублей или 50% в общей сумме расходов. Наиболее значимые объемы ассигнований предусмотрены по следующим направлениям: образование - 80,8 млрд рублей (19,7% в расходах бюджета); здравоохранение - 52,3 млрд рублей (13,4%); социальная политика - 47,4 млрд рублей (11,5%). В 2014-2015 гг. расходы на социальную сферу увеличатся и составят соответственно: образование - 83,5 млрд рублей; 91,2 млрд рублей; здравоохранение - 55,4 млрд рублей; 54 млрд рублей; социальная политика - 49,1 млрд рублей; 53,3 млрд рублей.

Это вполне оправдано, так как доля лиц старше трудоспособного возраста в составе населения города постоянно увеличивается. По прогнозным расчетам Росстата в 2020 году доля граждан пожилого возраста в общей численности населения Санкт-Петербурга составит 28,9%, поэтому проблема граждан этой категории является одной из насущных проблем мегаполиса. Для осуществления комплекса мероприятий, направленных на повышение качества жизни граждан пожилого возраста Санкт-Петербурга, с учетом интересов и потребностей всех категорий и групп граждан пожилого возраста постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.02.2011 №171 была утверждена Программа «Повышение качества жизни граждан пожилого возраста в Санкт-Петербурге» на 2011-2013 годы.

Однако до сих пор в городе не решена проблема постоянного размещения граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарных учреждениях социального обслуживания. В городе функционирует 13 стационарных учреждений социального обслуживания населения, предназначенных для постоянного проживания, рассчитанных на 7297 койкомест. Этого явно недостаточно. Существует проблема получения мест в этих учреждениях, по состоянию на 01.02.2013 г. в очереди состояли 721 человек. Период ожидания может составлять от одного месяца до нескольких лет. [4] Реальная потребность на сегодня существует в 13 психоневрологических интернатах (по 300 мест в каждом) и 1 интернате общего типа (на 300 мест).

Важной формой социального обслуживания и наиболее предпочитаемой пожилыми людьми является система надомного обслуживания. В настоящее время такое обслуживание предоставляют 241 отделение социального обслуживания на дому. В качестве дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в городе за счет средств бюджета реализуются технологии «Тревожная кнопка», услуги сиделок и «Социального такси» (бюджет компенсирует до 90% от стоимости проезда).

Еще одной насущной проблемой социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов является неукомплектованность стационарных учреждений кадрами, составляющая 66,2%, что обусловлено, прежде всего, низким уровнем заработной платы. По данным Петростата, в Санкт-Петербурге в первом квартале 2013 года средняя заработная плата социального работника составляла 17 788,4 руб., что составляет всего 52% от средней заработной платы работников по этому субъекту РФ. На рис. 1. показан уровень средней заработной платы работников социальной сферы по категориям в организациях государственной и муниципальной форм собственности за январь-март 2013 года, свидетельствующий о том, что наивысший показатель у врачей и работников медицинских организаций – 37 375 руб., наименьший - у социальных работников и младшего медицинского персонала.

Научные сотрудники

Работники учреждений культуры

Социальные работники

Младший медицинский персонал (персонал, обеспечивающий условия для предоставления

Средний медицинский (фармацевтический) персонал (персонал, обеспечивающий условия…

Врачи и работники медицинских организаций, имеющие высшее медицинское…

Преподаватели образовательных учреждений высшего профессионального образования

Преподаватели и мастера производственного обучения образовательных учреждений…

Педагогические работники учреждений дополнительного образования детей

Педагогические работники образовательных учреждений общего образования

Педагогические работники дошкольных образовательных учреждений

Рис.1 Уровень средней заработной платы работников социальной сферы по категориям в организациях государственной и муниципальной форм собственности в Санкт-Петербурге за январь-март 2013 г.

Полагаем, что сложившаяся ситуация требует повышения минимальных зарплат работников на 25%, то позволит решить вопрос дефицита кадров.

По состоянию на 01.01.2013 г. система государственных учреждений социального обслуживания населения, подведомственных администрациям районов Санкт-Петербурга, включает 57 учреждений, в том числе: 20 комплексных центров социального обслуживания населения; 14 центров социальной реабилитации инвалидов и детей-инвалидов; 15 центров социальной помощи семье и детям; 7 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних; 1 дом ночного пребывания, что также является недостаточным для такого города, как Санкт-Петербург.

Вместе с тем, не находит системного решения в мегаполисе такая проблема, как бездомность. Только по официальным данным, на 12 марта 2012 г. на учете в Городском пункте учета состояло 2 198 бездомных граждан, имевших последнее место жительство в Санкт-Петербурге. Из них: мужчин 62%, женщин - 29%, несовершеннолетних - 9%. Постановка на учет осуществляется Городским пунктом учета в соответствии с Положением об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства, утвержденным постановлением Правительством Санкт-Петербурга от 17.08.2007 № 1010.

Реальная ситуация с бездомностью удручающая. По данным независимых опросов, в городе более 70 тысяч бездомных людей, и с каждым годом их число увеличивается на 500-1000 человек. Около 60% бездомных - бывшие жители Ленинграда и Петербурга, 40% - приезжие. Средний возраст бездомного - 40 лет. Более 70% бездомных - мужчины. 96% бездомных - граждане Российской Федерации. Образовательный уровень бездомных: 12% имеют высшее или неполное высшее образование, 44% -среднее, 16% - среднее профессиональное, 14% - неоконченное среднее, 5% -начальное, 9% - без образования. [5]

Причины проблемы в том, что на сегодняшний день в России в целом отсутствует комплексная государственная политика по профилактике бездомности и помощи бездомным, тогда как в экономически развитых странах борьба с социальным исключением давно превратилась в один из приоритетов социальной политики.

Санкт-Петербургу, как мегаполису с высокой концентрацией бездомных, необходима долгосрочная городская программа помощи бездомным под условным названием «Дорога к жилью» с соответствующим ресурсным и научно-методическим обеспечением с привлечением средств, как городского бюджета, так и средств общественных и коммерческих организаций. Программа должна предусматривать мониторинг бездомности, развитие сети общежитий, транзитных центров и гостиниц для экстренного размещения бездомных, реконструкцию заброшенного жилого и нежилого фонда с привлечением на общественные работы самих бездомных, выделение земельных участков в сельской местности и субсидий для самовоздвижения жилья бездомными, налоговые льготы для коммерческих организаций-участников программы, организацию городского бюро по трудоустройству для лиц без определенного места жительства, курсы профессионального обучения и переобучения, постоянно действующие пункты юридической и медицинской помощи, обогрева и питания в каждом районе города, социальные карточки для бездомных для покупки основных продуктов питания, одежды, предметов первой необходимости, доступа к Интернет, привлечение к участию в программе волонтеров, НКО, информационную поддержку средств массовой информации, а также привлечение инвестиций, пожертвований от организаций и граждан, другие меры.

Важнейшей задачей остается также решение жилищных проблем петербуржцев, стоящих на городском учете на улучшение жилищных условий в соответствии с Законом Санкт-Петербурга №409-61 от 28 июля 2004 года «О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан». В настоящее время в Санкт-Петербурге на учете по улучшению жилищных условий состоят 164 тысячи семей. Срок ожидания подхода очереди составляет 25-30 лет.

В городе принята Концепция государственной жилищной политики Санкт-Петербурга на 2012-2017 годы [3], предусматривающая улучшение жилищных условий 45839 человек (17320 семей). Однако эти меры ненамного уменьшат городскую очередь. Поэтому, Правительству Санкт-Петербурга следует развивать дополнительные механизмы решения жилищной проблемы. Так, нуждается в доработке программа коммерческого найма, которая могла бы охватывать различные категории граждан, а не только лиц, состоящих на учете в городской очереди. В частности программу «Коммерческий найм» следует дополнить следующими положениями:

• -    получить жилое помещение жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга по договорам краткосрочного или долгосрочного коммерческого найма могут граждане вне зависимости от срока проживания в Санкт-Петербурге, подтвердившие свою платежеспособность (справка с места работы, выписка с банковского счета и т.п.), зарегистрированных на территории Санкт-Петербурга по месту жительства или месту фактического пребывания, на основании их заявления об оказании им содействия Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий;

• -    получить жилое помещение жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга по договорам краткосрочного или долгосрочного коммерческого найма могут юридические лица вне зависимости от формы собственности с целью обеспечения жильем своих

сотрудников, на основании их заявления об оказании им содействия Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий сотрудникам;

• -    срок по договорам коммерческого найма для граждан и юридических лиц, заключивших договор с целью обеспечения жильем своих сотрудников, ограничен и составляет от 1 месяца (или 1 года). Договор может быть продлен или расторгнут досрочно (в случае нарушения арендатором условий договора, в том числе при несвоевременном внесении арендной платы, порче имущества, нарушении правил проживания);

• -    арендная плата по договорам коммерческого найма не должна превышать 10 у.е. за 1 кв. м жилой площади без учета ежемесячных коммунальных платежей;

• -    в целях расширения жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга, на основе принципа частно-государственного партнерства, в качестве арендодателей к участию в программе «Коммерческий найм» привлекаются коммерческие организации независимо от форм собственности (агентства недвижимости, страховые компании, девелоперские компании и др.) и граждане Санкт-Петербурга, располагающие на правах собственности или оперативного владения или управления пригодными для проживания жилыми помещениями.

Помимо решения острой жилищной проблемы, эти меры позволят получить значительный экономический эффект для бюджета города в виде дополнительных поступлений от арендной платы сдаваемых в наем жилых помещений, находящихся на балансе города, и налоговых платежей от организаций и граждан от сдачи аренду жилых помещений, выведенных из «теневого» оборота, ныне процветающего на рынке недвижимости, оздоровят механизм ценообразования, повысят уровень конкуренции на рынке объектов недвижимости эконом-класса.

С нашей точки зрения, значимой проблемой для Санкт-Петербурга является также недоиспользование его социально-культурного потенциала, что наиболее рельефно отражает отрасль туризма. В городе принята Программа развития Санкт-Петербурга как туристского центра на 2011-2016 годы, однако, действенных механизмов, обеспечивающих высокое качество оказываемых услуг и развития туристской инфраструктуры, документ содержит недостаточно. Остро стоит вопрос обеспечения туристов гостиницами туристского класса (2-3 звезды), а также современным уровнем комфорта, что заставляет туристов останавливаться в более дорогих гостиницах и, как результат, приводит к удорожанию тура. Средняя цена номера в гостинице 3* составляет 3206 руб.; 4* - 4797 руб.; 5* - 9820 руб. По-прежнему высока стоимость питания, транспорта и иных услуг, предлагаемых туристам, существенно превышающих среднеевропейский уровень.

Таким образом, несмотря на положительные тенденции, по многим направлениям развития социальной сферы Санкт-Петербурга, существуют проблемы организационного и финансового характера. Правительство города свои функции по реализации социальных услуг населению стремится осуществлять нормативными методами, выполняя лишь минимальные федеральные и региональные стандарты. При этом социальная сфера хронически недофинансируется, что является важнейшим сдерживающим фактором ее развития и своевременно решать острые социальные проблемы.

На наш взгляд, большинство перечисленных проблем может успешно решаться органами муниципального управления совместно с представителями малого бизнеса, однако, именно малый бизнес не находит реальной поддержки со стороны исполнительной власти. В этой связи необходимо использование действенных механизмов частногосударственного партнерства. Малый бизнес - пока слабо неиспользуемый органами власти ресурс для реализации государственной политики в социальной сфере.

Основная проблема совершенствования процессов разработки и реализации государственной политики в социальной сфере Санкт-Петербурга на различных уровнях заключается в том, что управленческие воздействия на проблемную ситуацию зачастую оказываются несвоевременными, государственная социальная политика по многим направлениям не отличается системностью, цельностью и последовательностью. Отсутствует рациональный анализ эффективности и контроль за использованием выделяемых государством бюджетных средств. В силу указанных причин, минимальные государственные социальные стандарты в таких отраслях социальной сферы как пенсионное, медицинское и социальное обслуживание населения на фоне кризисных процессов в экономике, приобретают с каждым годом все большую актуальность и остроту.