Реализация оценки регулирующего воздействия нормативно правовых актов Свердловской области

Институт оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) в России имеет непродолжительную историю и был введён в практическое применение с принятием Постановления Правительства РФ от 15.05.2010 N 336 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". Тогда же впервые была применена на практике модель всесторонней и объективной оценки законодательных инициатив со стороны тех, на кого они направлены. В мировой практике внедрение и развитие института ОРВ осуществляется на протяжении последних 30 лет. Если в России преимущественно обсуждается работоспособность нового правового института, то за рубежом говорят о путях развития и недостатках уже сложившегося института ОРВ. Так, в зарубежной литературе осуществление законотворческой практики осуществлялось совместно с разработкой различных подходов к оцениванию программ и политик такими экономистами, как О. Вильямсон1, Х. Вольманн2, П. Дэвис3, С. Джейкобс4, Р. Люттер5 и другие. Таким образом, научные исследовательские работы внесли вклад в развитие института оценивания, в том числе ОРВ.

Проведение административной реформы 2006-2010 гг. в России позволило активизировать участие бизнес индустрии в законодательной сфере, а у разработчиков нормативно правовых актов и законов появилась необходимость более тщательно продумывать каждый документ и прогнозировать последствия его принятия.

Актуальность данной темы в России не вызывает сомнения, так как на сегодняшний день ОРВ является эффективным инструментом анализа предложений проектов нормативных правовых актов с точки зрения влияния предлагаемого регулирования на расходы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Внедрение процедуры ОРВ влияет на всю культуру нормотворчества в целом, от успешной реализации которой зависит целесообразность расходования бюджетных средств, инвестиционная привлекательность страны и её регионов.

В России за последние годы вышло несколько десятков работ, в той или иной степени затрагивающих вопросы эффективности ОРВ как современного института государственного управления. Такие специалисты, как С.Б. Авдашева6, В.В. Колегов7, А.В. Минаев8, Е.Г. Литвак9 указывают на необходимость внедрения и осуществления института экспертного сопровождения в виде ОРВ при проверке нормативно правовых актов. Вместе с этим они не говорят о целесообразности учета региональных особенностей внедрения данного института.

После нормативного закрепления процедуры ОРВ на федеральном уровне власти, на протяжении трёх лет велись работы по уточнению и расширению предметной области ОРВ, разработки исчерпывающей методологической базы, а также проведение первых пилотных проектов. Выход Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» указал на дальнейшее развитие и применение института ОРВ в частности, публичное обсуждение проектов НПА и результатов ОРВ, а также внедрение ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации с 2014 года (включая Свердловскую область) и органов местного самоуправления — с 2015 года.

О достижении первых существенных показателей можно судить по второй половине 2014 года. В 76 субъектах Российской Федерации был определен уполномоченный орган по проведению ОРВ, 75 регионов приняли нормативные правовые акты и методики, устанавливающие порядок проведения ОРВ проектов актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, заключения об ОРВ подготавливались в 50 регионах. Также, во исполнение Указа на федеральном и региональном уровне власти были выполнены такие мероприятия как утверждение методических рекомендаций по проведению

• ⁸    Минаев А.В. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в государственном управлении: потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации. Диссертация… кандидата социологических наук. М., 2012.

• ⁹    Литвак Е.Г., Мигин С.В., Шамрай А.А и др. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. Компания IMC Consulting Ltd, апрель 2005.

Помимо обязательного характера ОРВ присвоенного в 2014 году, Свердловская область являлась «пилотным» регионом в проведении ОРВ проектов федеральных правовых актов. В рейтинге оценки работы субъектов по внедрению и развитию ОРВ Свердловская область на данный момент занимает 7 место и относится к группе «высший уровень». Не смотря на короткий срок практического применения ОРВ в области, на сегодняшней день уже выполнены многие цели и определены направления будущего развития института ОРВ. Активно реализуется информационнотехническое сопровождение. Помимо федерального информационного портала ОРВ, в Свердловской области действует интернет - ресурс для проведения публичных консультаций «Оценка регулирующего воздействия в Свердловской области» – http://regulation.midural.ru11. В целях популяризации и публичного освещения института ОРВ ежегодно проводится конкурс на лучшее представление в СМИ процедуры ОРВ. Так, В 2017 году победителем за лучшую статью о проведении ОРВ стало Свердловское областное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»12. Также, среди преимуществ внедрения ОРВ в целях успешной реализации Свердловская область в своей практике предусматривает обучение сотрудников органов власти. В 2017 году по актуальным вопросам был выполнен ряд мероприятий:

• - в феврале и январе Министерством экономики Свердловской области проведены выездные обучающие совещания по вопросу внедрения процедуры ОРВ в муниципальных образованиях в 5 Управленческих округах Свердловской области;

  – представители Министерства экономики и терразвития Свердловской области приняли участие в Межрегиональном круглом столе «Развитие оценки регулирующего воздействия в муниципальных образованиях» и Всероссийском форуме «Оценка регулирующего воздействия - путь к умному регулированию»;

  – в Свердловской области организованы курсы повышения квалификации для государственных и муниципальных служащих в сфере оценки регулирующего воздействия, сотрудники Министерства экономики и терразвития Свердловской области принимают участие в данных курсах в качестве преподавателей практиков.

Постановлением Правительства Свердловской области от 26 ноября 2014 года № 1051-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области» установлен порядок проведения публичных консультаций по проектам нормативных актов. В 2017 году проведено 31 согласительное совещание. В связи с этим, руководитель аппарата бизнес-омбудсмена в Свердловской области Ирина Головина отметила необходимость привлечения активных участников ОРВ для оценки эффективности процедуры, а также формализовать ОРВ в конкретные показатели для оценки глав муниципалитетов по степени заинтересованности в ОРВ13. Достижение данных целей поспособствует повышению открытости процедуры и повысит качество её выполнения.

Некоторые из достигнутых результатов также имеют положительную динамику. В 2017 году ОРВ проведена по 126 проектам НПА, затрагивающим осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности. Органами исполнительной власти Свердловской области, которые разработали наибольшее количество проектов НПА, подлежащих ОРВ, явились:

• •    Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области;

• •    Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области;

• •    Департамент государственного жилищного и строительного надзора¹⁴.

Вместе с тем, ряд профильных органов допустили нарушения при проведении отдельных процедур ОРВ в соответствии с Порядком проведения публичных консультаций, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 26.11.2014 № 1051-ПП, а именно в части сроков размещения документов.

Эксперты в сфере ОРВ приняли участие в разработке 48 проектов актов, по которым направили 744 предложения, из которых 349 мнений о поддержке актов и 395 предложений по доработке. Учтено в полном объеме 172 предложения, 97 - учтено частично, 217 - отклонено с приведением соответствующего обоснования. По 2 проектам актов процедуры ОРВ находятся в процессе завершения. Число выполняемых оценок за последний год имеет высокое значение, при этом целесообразно проводить оценку степени регулирующего воздействия законопроекта. Как было отмечено выше, предмет ОРВ расширятся, что способствует увеличению законопроектов, подлежащих оценки. При этом ОРВ, проводиться даже для законопроектов с минимальной степенью регулирующего воздействия. Степень регулирующего воздействия законопроекта не привязана к его воздействию на общество (например, к новым расходам бюджета или предпринимателей). Таким образом, анализ всех законопроектов, налагающих бремя на бизнес, независимо от их значимости для экономики, общества или влияния на бюджет является трудоёмким процессом, порождающим бумажную волокиту и нарушение сроков отчётности о реализации ОРВ.

В целом остаётся потребность в привлечении бизнес представителей, как для региона, так и для муниципальных образований, так как не все предприниматели на сегодняшний день готовы конструктивно общаться с органами власти.

В Свердловской области в 2017 году произошла реорганизация совещательного органа по определению приоритетных направлений развития, методического совершенствования и других вопросов в сфере ОРВ – Координационного совета путем объединения с Рабочей группой по мониторингу достижения на территории Свердловской области целевых показателей социально-экономического развития15.

Можно говорить о том, что в области созданы необходимые базовые организационные условия и методическое обеспечение, позволяющие проводить анализ текущего состояния и динамики развития оценки регулирующего воздействия в муниципальных образованиях Свердловской области. При этом проблема формального отношения к процедуре ОРВ всё еще остаётся актуальной. По результатам ежегодного рейтинга качества осуществления оценки регулирующего воздействия в муниципальных образованиях Свердловской области отмечается неудовлетворительный уровень качества в сфере ОРВ, связанный с отсутствием фактического проведения ОРВ, актуализации муниципальной нормативной базы. Данные проблемы характеры в ряде городских округов таких как: Верхнее Дуброво, город Ирбит, Верхний Тагил и Тугулымский городской округ. Основные проблемы дифференциации муниципальных образований по различным показателям, влияющих на социально – экономическое развитие области также раскрывает Победин А.А. в своей статье «Территории опережающего социально-экономического развития Свердловской области».

В связи с быстрым развитием теоритической, законодательной основы института ОРВ на официальных сайтах отдельных муниципальных образований выявлено наличие устаревшей информации в сфере ОРВ, а также невыполнение плана экспертизы на установленный период.

Повышение эффективности взаимодействия Свердловской области с муниципальными образованиями, оказание методической помощи по вопросам проведения ОРВ является наиболее важным направлением развития института ОРВ на территории Свердловской области.

Поскольку внедрение в нормотворческую деятельность института ОРВ в Росси уже произошло и находится на стадии реализации уже на муниципальном уровне, можно предложить следующие изменения в действующее законодательство и организацию работ между органами власти:

• 1.    Необходимо обозначить границы проверяемых объектов. По сути, это сокращение числа проверяемых нормативно правовых актов, законов, которые должны проходить процедуру ОРВ. В методических рекомендациях целесообразно включение критериев отбора законопроектов.    Данные изменения существенно повлияют на

• 2.    Также, в целях повышения эффективности проводимых оценочных работ и повышения системности российского законодательства следует рассмотреть практику оценивания портфеля законов. Комплексный подход к оценке эффективности позволяет не анализировать каждый законопроект, или уже существующий закон в частности. Например, в 2014 году в области «Промышленная безопасность», попадающей под сферу действия ОРВ, был принят 61 нормативно – правовой акт. Процедуру ОРВ должны пройти десятки законов, при этом логичнее было бы оценивать пакет законов в целом.

• 3.    В целях повышения взаимодействия региона с муниципальными образованиями важно мотивировать и привлечь представителей органов власти и бизнес индустрии. Для содействия органам местного самоуправления в вопросе взаимодействия с предпринимательским сообществом разработано методическое руководство по организации взаимодействия     органов     местного     самоуправления     с

• 4.    В целях уточнения подходов и организационных вопросов для проведения ОРВ необходимо публиковать на официальном сайте Свердловской области сборник лучших практик ОРВ муниципальных образований на территории Свердловской области. При этом сборник способен отразить уровень развития механизма ОРВ в регионе и выделить лидеров среди муниципальных образований.

трудозатраты проведения ОРВ. При этом оценка наиболее важных проектов, влияющих на экономическое развитие региона, будет качественнее.

предпринимательским сообществом в сфере ОРВ, при этом необходимо систематизировать и актуализировать данные муниципальных сайтов, увеличить периоды отчётности по реализации плана мероприятий ОРВ.