Реализация проектов партисипаторного бюджетирования для развития туристской индустрии тверской области

В настоящее время развитие туристской индустрии Тверской области можно рассматривать не только как необходимое условие получения экономических эффектов от увеличения туристских потоков в территориально удаленные от регионального центра муниципальные образования, но и в качестве необходимой составляющей удовлетворения духовных потребностей жителей территорий в сохранении их культурно-исторических и этнографических особенностей. Подобное развитие может быть реализовано в рамках различных партисипаторных механизмов, которые внедрены более чем в 40 субъектах Российской Федерации. Основные из них: Программа поддержки местных инициатив (далее – ППМИ); программа «Народная инициатива»; программа «Твой бюджет»; программа «Развитие территорий»; Программа «Берег Енисея» и т.д.

В частности, в Южно-Сахалинске в рамках программы «Развитие территорий» в 2018 году были представлены проекты: Развитие рекреационной зоны «Место силы Весточка»; Памятник защитникам южного Сахалина от японских интервентов 1904-1905 гг. с благоустройством прилегающего участка реки Сусуи; Создание морской галереи в Южно-Сахалинске и т.д. [8] Стоимость каждого из данных проектов может доходить до 100 млн руб., а в регионе, кроме упомянутой программы, реализуется еще 2 механизма партисипаторного бюджетирования: ППМИ и программа «Молодежный бюджет»,

ГРНТИ 06.71.57

Марина Валериевна Цуркан – кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного управления Тверского государственного университета.

Контактные данные для связи с автором: 170100, Тверь, Желябова ул., д. 33 (Russia, Tver, Zhelyabova str., 33).

Статья поступила в редакцию 05.02.2019.

что позволя е т решать и первостеп е нные проб л емы развития общественной ин ф раструкту р ы (ремонт местных дорог, водоснабжение, ул и чное осве щ ение и т.д.), и создав а ть объекты туристско г о показа и туристской инфраструктуры на те р ритории м униципальных образований реги о на с учет о м мнения жителей его территорий.

ППМИ – механизм партисипат о рного бю д жетирован и я, в рамка х которого р еализуют с я соответствующие проекты в таких субъек т ах Россий с кой Федерации, как К ировская, Т верская, Н ижегородская, Сахалинская области, Ставропольский и Хабаровский края, Ев р ейская авт о номная область, республики Ба ш кортостан, Северная О сетия-Ала н ия, Саха ( Я кутия). В Тверской о бласти, ре а лизующей проекты пар т исипаторного бюдже т ирования с 2013 года, только в р а мках данн о го механи з ма предусмотрено о б язательное софинанси р ование п р оектов со с тороны населения, и х общая ст о имость, в среднем, не превышает 1,5 млн ру б лей, при э т ом средства муниципа л итета – 50 0 тыс. рублей, а региональная субсидия – 800 тыс. рубл е й. Данные ограничения создали у словия, пр и которых ж ители муниципальных образований регион а решают в рамках ППМИ перв о степенные проблемы с позиции комфортног о проживания, в основ н ом это – у л ичное освещение, вод о снабжение и водоотве д ение, а не те проблем ы , которые связаны с у д овлетворе н ием духовных потреб н остей. На п равления р еализации проектов ППМИ в Тверской облас т и в 2018 го д у представлены на ри с . 1.

Рис. 1. Направления ре а лизации пр о ектов ППМИ в Тверско й области в 2 0 18 году (составлено автором на осно в е открытых данных Министерства ф и нансов Тве р ской област и )

Следует отметить, что приведе н ные напр а вления не с оотносятс я с количес т венными п оказателями. Так, например, в Вышневолоцком, Олени н ском, Старицком райо н ах реализо в ано от 3-10 проектов в одном на п равлении. В то же время, в Тве р ской области реализу е тся госуд а рственная п рограмма «Развитие туристской индустрии в Тверской о бласти», п р едоставля ю щая возмо ж ность пол у чения рег и ональной с убсидии на реализац и ю проект о в создания объектов т уристского показа и т уристской инфраструк т уры индивидуальным п редприни м ателям и ю ридически м лицам, за р егистриро в анным на территории р егиона [7].

Предоставление субсидий из областного бюджета Тверской области предполагает реализацию 11 проектов создания объектов туристского показа и туристской инфраструктуры с 2019-2023 гг. с общим объемом финансирования за весь период 14,52 млн рублей. Размер региональной субсидии не может превышать 400 тыс. рублей, при условии софинансирования проекта бизнес-структурой в объеме не менее 50%. Интеграция процедур участия населения территории в отбор и реализацию данных проектов позволит сформировать новый механизм проектов партисипаторного бюджетирования, которые будут направлены на развитие туристской индустрии за счет создания культурно-исторических, этнографических, познавательных, а также объектов рекреационного, производственного, социального назначения, которые предназначены для функционирования сферы туризма на территории муниципальных образований области.

Следует отметить, что ППМИ является первой ступенью партисипаторного бюджетирования, предлагаемый механизм может быть также его первой ступенью, но без обязательного софинанси-рования со стороны населения муниципального образования, на территории которого реализуется проект, возможна интеграция и в контексте второй ступени, что, по мнению автора, менее реалистично.

Сегодня, наравне с понятием «партисипаторное бюджетирование», в научных источниках упоминаются такие категории как: «Инициативное бюджетирование», «Партиципаторное бюджетирование», «Партисипаторное бюджетирование» и «Экстра-бюджетирование». Несмотря на то, что по своей сути понятия «партисипаторный», «партиципаторный» и «партисипативный» являются различными транскрипциями заимствованного термина «participatory» (от англ. – участие), в российской практике определения приведенных категорий не понимаются как идентичные. Для разграничения категорий нами был проведен анализ определений, представленных в теоретических и методологических источниках отечественных и зарубежных авторов [1-5, 8, 9, 11-13], который позволил сделать выводы, представленные в виде схемы на рис. 2.

Рис. 2. Понятийное пространство категорий бюджетирования с участием населения муниципальных образований (составлено автором)

Категории «партисипативное бюджетирование», «инициативное бюджетирование», «партисипа-торное бюджетирование», «партиципаторное бюджетирование» следует рассматривать как взаимосвязанные. При этом тождественны в исследуемом контексте только пары: инициативное и партисипа-тивное бюджетирование, партисипаторное и партиципаторное бюджетирование. Понятие «партисипа-торное бюджетирование» шире понятия «партисипативное», и их пары, соответственно. Понятие «партисипаторное бюджетирование», применяемое в мировой практике, имеет более широкое значение, что обусловлено отличным нормативным регулированием процессов участия населения в инфраструктурных проектах.

Инициативное (партисипативное) бюджетирование в Российской Федерации является первой ступенью партисипаторного (партиципаторного) бюджетирования. Вторая ступень не имеет понятийной категории, предполагает участие в процессе распределения части бюджетных средств региона экспертной комиссии, которая обязательно должна включать представителей населения муниципального образования, на территории которого планируется реализация проекта.

Экстра-бюджетирование является частным, конкретным случаем реализации первой и второй ступени и выделения средств из бюджета любого уровня на соответствующие проекты. Партисипативное бюджетирование – это процесс распределения части бюджетных средств с учетом приоритетов населения муниципального образования, направляемых на удовлетворения его территориального интереса в рамках проектного подхода.

Следует различать предлагаемые процедуры участия населения муниципального образования в предлагаемых проектах в зависимости от типа административно-территориальной единицы. Для городских округов допустимо интернет-голосование при определении приоритетного проекта. Для городских и сельских территорий можно рекомендовать реализацию прямых форм участия населения в реализации местного самоуправления, например, собраний граждан, на которых приоритетный проект определяется голосованием.

При проведении конкурсного отбора для Тверской области может быть учтена возможность получения синергетического эффекта от реализации проекта ППМИ и муниципального партисипативного проекта в сфере развития туристской индустрии. В данном случае дополнительные баллы при проведении конкурсного отбора могут быть установлены проектам, которые в совокупности представляют собой проектную программу. Например, проект создания объекта показа в муниципальном образовании, к которому в рамках ППМИ создается или реконструируется местная дорога. Критерии конкурсного отбора муниципальных проектов универсальны для любого региона и, с учетом авторских предложений, представлены в табл. 1.

Таблица 1

Предлагаемые критерии конкурсного отбора муниципальных проектов партисипаторного бюджетирования в сфере развития туристской индустрии

Критерий конкурсного отбора

• 1.    Качество разработки финансово-экономического плана реализации проекта

• 2.    Влияние созданного объекта туристского показа и туристской инфраструктуры на рост туристского потока в регион

• 3.    Соответствие места реализации проекта туристскому позиционированию муниципального образования

• 4.    Качество разработки документации по управлению проектом

• 5.    Планируемое количество создаваемых рабочих мест при создании объекта проекта

• 6.    Потенциал объекта туристского показа и туристской инфраструктуры с точки зрения стимулирования развития иных объектов туристской индустрии в регионе

• 7.    Опыт юридического лица или индивидуального предпринимателя по созданию объектов туристского показа и туристской инфраструктуры

• 8.    Планируемый показатель софинансирования проекта за счет средств регионального бюджета

• 9.    Планируемое количество дополнительных финансовых средств (за исключением средств бюджетов муниципальных образований Тверской области), которые могут быть привлечены в иные объекты туристской индустрии в регионе в результате создания объекта проекта

• 10.    Согласование проекта по созданию объекта проекта с органами местного самоуправления

• 11.    Проведение обсуждения проекта с представителями туристской индустрии муниципального района (городского округа), на территории которого планируется создание объекта проекта

• 12.    Проведение общественного обсуждения на территории муниципального образования: собрания граждан муниципального образования, на территории которого планируется реализация проекта, или результаты интернет-голосования

• 13.    Синергетический эффект совместно с другим механизмом партисипаторного бюджетирования, реализуемого в регионе (например – Программой поддержки местных инициатив)

Составлено автором с учетом [10].

Для предлагаемых критериев могут быть предложены показатели, представленные в табл. 2. Для установки весовых коэффициентов необходим опрос фокус-групп трех экспертных сообществ: бизнес-структуры, функционирующие в сфере туристской индустрии на территории субъекта федерации; органы местного самоуправления субъекта Российской Федерации; инициативные группы местных сообществ, участвующих в ППМИ на территории региона. Для определения весовых критериев для Тверской области проведен экспертный опроса фокус-группы «Органы местного самоуправления». В исследовании приняли участие представители городов и муниципальных районов, что позволило выявить моды значений, представленные в табл. 3.

Предлагаемые значения для критериев конкурсного отбора муниципальных проектов партисипаторного бюджетирования в сфере развития туристской индустрии

Таблица 2

Критерий	Значение критериев конкурсного отбора
1	1.    Финансово-экономический план проекта составлен «грубо», т.е. не содержит детализированного логически обоснованного финансово-экономического обоснования затрат на реализацию проекта по созданию объекта проекта, разработан логически обоснованный график реализации проекта – 1 балл; 2.    Финансово-экономический план реализации проекта содержит логически обоснованное финансово-экономическое обоснование затрат на реализацию проекта, а также логически обоснованный график его реализации – 2 балла; 3.    Финансово-экономический план реализации проекта по созданию объекта проекта содержит логически обоснованные, проверяемые на достоверность сведения финансово-экономическое обоснования затрат на его реализацию, логически обоснованный график реализации проекта, а также план по управлению рисками проекта – 3 балла
2	1.    Способствует привлечению менее чем 1000 туристов в год – 1 балл; 2.    Способствует привлечению от 1000 до 3000 туристов в год – 2 балла; 3.    Способствует привлечению более 3000 туристов в год – 3 балла
3	1.    Не соответствует – 1 балл; 2.    Соответствует частично – 2 балла; 3.    Соответствует полностью – 3 балла
4	1.    Проект не содержит анализа целевой аудитории, конкурентных преимуществ и механизма продвижения объекта проекта, в т.ч. услуг (при их наличии) – 1 балл; 2.    Проект не содержит анализа целевой аудитории и (или) конкурентных преимуществ и (или) механизма продвижения объекта проекта, в т.ч. услуг (при их наличии) – 2 балла; 3.    Проект содержит анализ рынка сбыта, SWOT-анализ проекта с учетом конкурентных преимуществ и механизм продвижения объекта проекта, в т.ч. услуг (при их наличии) – 3 балла
5	1.    Менее 5 рабочих мест – 1 балл; 2.    От 5 до 15 рабочих мест – 2 балла; 3.    Более 15 рабочих мест – 3 балла
6	1.    Стимулирует развитие 1 объекта туристской индустрии в регионе – 1 балл; 2.    Стимулирует развитие 2-3 объектов туристской индустрии в регионе – 2 балла; 3.    Стимулирует развитие 4 и более объектов туристской индустрии в регионе – 3 балла
7	1.    Отсутствует опыт по реализации проектов по созданию объектов туристского показа и туристской инфраструктуры – 1 балл; 2.    Опыт реализации не более 2 проектов по созданию объектов туристского показа и туристской инфраструктуры – 2 балла; 3.    Опыт реализации 3 и более проектов по созданию объектов туристского показа и туристской инфраструктуры – 3 балла
8	1.    40-50% – 1 балл; 2.    30-40% – 2 балла; 3.    Менее 30% – 3 балла
9	1.    Привлечение менее 500 тыс. рублей – 1 балл; 2.    Привлечение от 0,5 до 1 млн рублей – 2 балла; 3.    Привлечение более 1млн рублей – 3 балла

	Окончание табл. 2
Критерий	Значение критериев конкурсного отбора
10	1.    Отсутствие письма о согласовании проекта от руководителя администрации муниципального района (городского округа) – предполагаемой территории реализации проекта – 1 балл; 2.    Наличие письма о согласовании проекта от руководителя администрации муниципального района (городского округа) – предполагаемой территории реализации проекта – 2 балла (для городских округов – 3 балла); 3.    Наличие письма о согласовании проекта от руководителей администрации муниципального района, городского или сельского поселения – предполагаемой территории реализации проекта – 3 балла
11	1.    Отсутствие протокола обсуждения проекта с представителями туристской индустрии муниципального района (городского округа) – предполагаемой территории реализации проекта – 1 балл; 2.    Наличие протокола обсуждения проекта с представителями туристской индустрии муниципального района (городского округа), городского или сельского поселения – предполагаемой территории реализации проекта – 3 балла
12	1.    Отсутствие протокола собрания граждан муниципального образования на территории которого планируется реализация проекта или результатов интернет-голосования – 1 балл; 2.    Наличие протокола собрания граждан муниципального образования на территории которого планируется реализация проекта или результатов интернет-голосования – 3 балла
13	1.    Отсутствие реализации в муниципальном образовании проекта в рамках другого механизма партисипаторного бюджетирования (Программы поддержки местных инициатив), объект которого можно отнести к обеспечивающей инфраструктуре создаваемого объекта туристского показа и туристской инфраструктуры – 1 балл; 2.    Реализация в муниципальном образовании проекта в рамках другого механизма партисипа-торного бюджетирования (Программы поддержки местных инициатив), объект которого можно отнести к обеспечивающей инфраструктуре создаваемого объекта туристского показа и туристской инфраструктуры – 3 балла

Составлено автором с учетом [11].

Таблица 3

Весовые коэффициенты для критериев конкурсного отбора муниципальных проектов партисипаторного бюджетирования в сфере развития туристской индустрии по результатам

Номер критерия 1 I 2 21 3 4 5 6 7   8 22 9     1022 1122 1222 13

Весовой коэффициент 0,35        0,1 0,05 0,2 0,1                  0,2

Составлено автором.

Города диагностики: Тверь, Ржев, Торжок, Вышний Волочек, Кимры. Муниципальные районы диагностики: Андреапольский, Бежецкий, Бельский, Бологовский, Весьегонский, Вышневолоцкий, Жар-ковский, Западнодвинский, Зубцовский, Торжокский, Старицкий, Спировский, Сонковский, Селижа-ровский, Сандовский, Ржевский, Рамешковский, Пеновский, Молоковский, Максатихинский, Лихо-славльский, Лесной, Кувшиновский, Краснохолмский, Конаковский, Кимрский, Кесовогорский, Кашинский, Калязинский, Калининский, Фировский, Торопецкий.

Дальнейшая разработка темы требует экспертного опроса представителей определенных ранее прочих фокус-групп, определения средних значений весовых коэффициентов с учетом трех составляющих, разработки расчетных формул для оценки проектов при проведении конкурсных отборов, которые могут быть представлены в виде аддитивной модели.

Исследование проведено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, проект «Методические подходы к оценке эффективности и результативности межбюджетных выравниваний с учетом ориентации на партисипативное бюджетирование», № 18-410-690002.