Реализация публично-правовых полномочий органами государственной службы

Государственная служба может рассматриваться широко - как крупномасштабная многофункциональная система, полностью обеспечивающая функционирование публичного сектора и выполняющая две основные функции -организационную и социального обслуживания , или узко - как профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов [3, c. 387]. Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны, – системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти, а с другой, – совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства. Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.

Анализа различных точек зрения исследователей на сущность и понятие государственной гражданской службы показал, что существуют непреодолимые противоречия между пониманием государственной гражданской службы как публично-правового института (административно-правовой подход) и как разновидности служебной трудовой деятельности - особой категории наемных работников [1, c. 22]. Государственная служба представляет собой сложный публично-правовой институт, связанный с организацией, регулированием и функционированием профессиональной деятельности граждан в сфере выполнения внешних и внутренних функций государства, а также с механизмом поступления, прохождением и порядком ее прекращения [2, c. 902]. Проблему осуществления публичновластных полномочий органами государственной службы, предлагается решить исходя из комплексного, межотраслевого понимания государственной гражданской службы – как публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством профессиональ- ной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

Отметим, что перспективы институционального развития государственной гражданской службы, связаны с пониманием ее не только как вида социальной организации или деятельности по обеспечению работы органов государственной власти и управления, но и как публично-правового института, обла- дающего имманентной общественной ценностью. Гражданская служба – это общественная система, особый институт, реализующий объективную общественную потребность в упорядочении и стабилизации общества (социума).

В данном контексте обозначим, что государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

Таблица 1. Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по уровням и структурам управления по РСО-Алания на конец 2016 г.

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, которые открывают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной профессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им госу- дарство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия между публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной службе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды деятельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие - физической.

Формирование органов управления государственной гражданской службы в организационно-правовом плане явля- ется одним из важнейших условий ее эффективного развития, поскольку государственная служба как особый государственно-правовой институт не только реализует исполнение полномочий государственных органов, но и является публичной службой в интересах общества. Анализ проводимых мероприятий показал, что доля расходов на содержание органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания в общем объеме собственных доходов консолидированного бюджета в бюджете за 2017 год составила 4,7%, что ниже установленного Министерством финансов Российской Федерации норматива формирования расходов на содержание органов государственной власти на 1 процентный пункт. В 2016 году расходы на содержание органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания также сформированы ниже установленного норматива.

Хотя численность работников, замещавших должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания на 10 000 чел. населения выше, чем в среднем по СевероКавказскому федеральному округу и по России, расходы по статье «Общегосударственные вопросы» в расчете на одного жителя невысоки, в том числе из-за того, что Правительство республики на протяжении ряда лет не принимало решения об индексации заработной платы государственным служащим.

В то же время, хотя численность работников органов местного самоуправления не превышает средний уровень по России, в республике из 97 сельских поселений 25 имеют численность жителей до 700 человек, что приводит к высоким расходам на управление в расчете на одного жителя.

Таблица 2. Численность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы в региональных и местных органах исполнительной власти на 10 000 чел. Населения.

Как указывает И.Н. Барциц, «под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.» [4, с. 462].

Обобщенно, под системой государственного и муниципального управле- ния понимаются единство и взаимо- ления, поскольку присущи лишь пуб- связь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают. Практически в такой системе осуществляется сложное взаимодей- ствие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая из сторон вносит свой «вклад» [5, с. 242].

Именно публично-властные полно- мочия выступают ключевым существенным признаком публичного управ- личному управлению и отличают его от частного управления. От эффективности выполнения поставленных перед институтом государственной службы задач зависит оценка гражданами работы государственных органов, удовлетворенность общества деятельностью системы государственного и муниципального управления [6, c.138], стабильность политического строя, взаимодействие граждан с действующей властью, что в совокупности определяет социально-экономическое благополучие населения.