Референдум как институт прямого волеизъявления граждан: эффективность реализации в национальной и международной практике

В преамбуле Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» закреплена гарантия свободного волеизъявления граждан на референдуме. Помимо этого, одним из принципов, закреплённых в данном законе, является проведение референдума «на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании».

Существует несколько подходов к определению волеизъявления. Можно рассматривать его как «социально-обусловленное психофизиологи- ческое состояние человека, выраженное в его способности к сознательному регулированию и активизации своего поведения» [6, с. 123].

Некоторые авторы проводят аналогию с понятием юридического факта, понимают под волеизъявлением такие волевые действия человека, которые влекут за собой возникновение, изменение, а также прекращение правоотношений, с чем невозможно не согласиться [2].

Одной из форм такого волеизъявления и является референдум. Само наименование института референдума носит латинские корни: латинское re-fero имеет значение «сообщать, передавать»; referendum можно перевести как «то, что было сообщено».

Существует множество определений данного понятия. Из них можно выделить: «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам» или «принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам» [1, с. 54]. В.Е. Чиркин в своём учебнике определяет институт референдума как голосование избирателей за или против проекта конкретного решения, результатом которого является принятие решения государственного либо же местного уровня. Решение, принятое в процессе этого голосования, имеет силу закона, а порой и большую, чем закон [6, с. 267].

Часть 3 статьи 3 Конституции РФ определяет референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа, то есть устанавливает наибольший авторитет принятых по их результатам решений.

Право на участие в референдуме граждан закреплено в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Понятие референдума даётся в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ – «Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум». Также его определение даётся в ч. 53 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым под референдумом понимается «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» [3].

В статье второй Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указываются виды референдумов в зависимости от территории проведения. Под референдумом РФ понимается референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ [3]. Под проводимым на уровне субъекта РФ – референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ [3]. Местный же референдум представляет собой референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования» [3].

На референдумах РФ рассматриваются вопросы общегосударственного значения, такие как принятие Конституции, изменение, внесение в неё поправок.

На региональных и местных референдумах разрешаются вопросы локального значения в пределах конкретной территории государства в соответствии с его административно-территориальным делением. Особенностью таких референдумов является то, что проводятся они исключительно по вопросам, имеющим особое значение для этих территорий.

Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими данный институт, являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Деление процедур референдума на стадии в зависимости от группы субъектов, управомоченных на реализацию конкретных действий, а также самой цели данных действий является одной из особенностей референдума в России. Все стадии референдума имеют своей целью реализацию прав граждан в управлении вопросами государственного значения, прав на осуществление местного самоуправления посредством принятия конкретных решений.

А.В. Иванченко предлагает разделить все процедуры, осуществляемые в ходе референдума, на следующие этапы:

• 1)    подготовка референдума, включающая в себя: народную инициативу; формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме; информирование граждан; агитацию

по вопросам референдума; обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;

• 2)    проведение референдума, то есть: регистрация инициативной группы референдума; назначение референдума; формирование комиссий референдума; организация референдума; голосование на референдуме; установление результатов голосования на референдуме; подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;

• 3)    реализация принятого на референдуме решения, которая включает в себя: вступление в силу решения, принятого на референдуме; принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно [2, с. 145].

Референдум может быть инициирован как самими гражданами лично, так и через представительные органы государственные власти, местного самоуправления, выборных должностных лиц.

Согласно данным, размещённым на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК), за период с 2003 по 2020 год в России было проведено 4669 местных референдумов, 123 из них – за 2019 год, 14 региональных и ни одного федерального [5].

Как видно из приведённой статистики, в России данный институт большого распространения не получил. Но почему? Институт референдума в России в настоящий момент далеко не идеален.

Причинами низкой популярности референдума как формы непосредственного волеизъявления народа являются как сложность самой процедуры его организации, проведения, размытость требований к вопросам, выдвигаемым на голосование, неясность формулировок, установленных законодателем, большие финансовые затраты, отсутствие заинтересованности органов власти в решении принципиально важных вопросов непосредственно населением, так и низкая правовая грамотность самих граждан, пассивность, недоверие их к рассматриваемому институту.

Но как исправить сложившуюся ситуацию? Несомненно, необходимы как большая реформа института на законодательном уровне, так и совершение определённого перечня действий со стороны властей. Стоит отдельно остановиться на каждой из рассмотренных проблем.

Сложность процедуры организации референдума. Самым очевидным и действенным решением здесь будет упрощение процедуры посредством внесения поправок в существующее законодательство.

На уровне муниципальном и уровне субъекта процедура сложная, но возможная, в той же Германии инициировать и провести голосование намного сложней, но это не мешает ей обходить Россию в несколько раз по количеству референдумов таких уровней. Не совсем понятны, однако, некоторые из сроков для выполнения определённых процедур.

Так, например, в Приморском крае подписные листы с 5 % подписей участников референдума должны быть выданы избирательной комиссии в течение 35 дней после выдачи инициативной группе регистрационного свидетельства. Не самый короткий срок, но всё же и его можно было бы увеличить до, например, 45 дней по аналогии с федеральным референдумом.

В то же время никаких сроков для исполнения решения, принятого на референдуме, не предусмотрено. Именно здесь не помешало бы внести дополнительный пункт, обязывающий исполнить решение, принятое на голосовании, соответствующим уполномоченным органом в течение 35 дней с момента принятия.

Что касается регионального референдума, не совсем понятным представляется требование об уведомлении законодательным собранием субъекта о поступлении ходатайства инициативной группы по проведению референдума Президента РФ, Совета Федерации, Госдумы, Правительства РФ и ЦИК. Их уведомление о такой инициативе может каким-то образом повлиять на решения законодательного собрания о соответствии вопроса, выносимого на голосование, требованиям законодательства? Не должно. Никаких сроков для исполнения решения, принятого на референдуме, здесь также не предусмотрено.

В федеральном же референдуме процедура становится в разы сложней. Практически не представляется возможным сбор двух миллионов подписей граждан всего за 45 дней при том, что подписи могут собираться лишь лицами, состоящими в инициативной группе, в каждом субъекте подписей должно быть собрано не более 50 тысяч. По отношению к населению России цифра в 2 миллиона не является такой большой, однако следует учесть, что Россия – самая большая страна, и плотность населения в ней в разы меньше других развитых стран, что, несомненно, усложняет сбор.

Понижать количество необходимых подписей, как и увеличивать максимально допустимое число подписей, полученных в одном субъекте, не следует, ведь если это сделать, вполне вероятно, что референдумов станет проводиться больше, но приходить на них никто не станет. Увеличить же установленный срок до двух месяцев будет самым оптимальным вариантом.

Организация региональных групп, в которые должно входить не менее 100 человек, в половине или более субъектов РФ за два месяца – задача также не из лёгких. В Швейцарии, например, которую принято считать родиной рассматриваемого института и которая по своим размерам намного меньше России, а плотность населения в ней выше, для такой процедуры предусмотрен срок в 18 месяцев. Необязательно настолько увеличивать существующий срок, но хотя бы до 6 месяцев его увеличить нужно. В таком случае народ успеет образовать региональные группы в большем количестве субъектов, входить в них будет больше людей, что в будущем, несомненно, упростит процедуру сбора подписей.

Увеличение существующих сроков также может сократить высокие финансовые затраты на инициирование проведения голосования.

Процедуру организации референдума можно упростить также посредством закрепления законодательно возможности регистрировать несколько региональных инициативных групп в одном субъекте, путём дачи возможности инициативным группам состоять в агитационной группе, закрепления положения о том, что подписи могут собираться не только участниками инициативной группы, а ещё, например, лицами, обратившимися в избирательную комиссию с заявлением о предоставлении возможности сбора подписей.

В Германии процесс инициирования голосования ещё сложней, однако это не мешает ей превосходить Россию в плане проводимых референдумов.

Необходимо также обратить внимание и на существующую правовую грамотность россиян, их правовую пассивность. Как можно научить людей знать о своих правах не только на жизнь, свободу самовыражения, но и на самоличное избрание судьбы своей страны? Научить не только знать свои права, но и реализовывать их.

Нынешняя система образования этого сделать не может, поэтому её необходимо менять. В школе детей либо праву не учат, либо учат очень поверхностно, даже в 10–11 классах. Есть такой предмет – основы религиозных культур и светской этики, преподаваемый в 4-х классах некоторых школ. Одна из его целей – прививание правовой культуры детям. Такой предмет помогает ребёнку уже в 4-м классе осознавать, что он в мире не один, что он является целой частью огромной системы, состоящей из множества механизмов, осознавать, что он может двигать эти механизмы, менять целую систему во благо себя и своих близких. К сожалению, предмет такой преподаётся далеко не во всех школах, хотя стоило бы сделать его обязательным.

В России сложилась такая ситуации, при которой подростки, отучившись 9–11 классов, ничего либо очень мало знают о своих правах, обязанностях. Причиной этому является, как минимум, отсутствие профильного предмета. Детям не преподают именно право, в школе они изучают лишь обществознание, в котором конкретно учения праву практически нет. В связи с этим было бы уместным не только введение именно предмета «право» в школьную программу с 5–7 класса, но и включение его в перечень обязательных для сдачи на ОГЭ и ЕГЭ.

Причиной правовой пассивности граждан является не только незнание путей реализации своих прав, но и отсутствие веры в тех, кто помогает реализовать эти права. Единственным верным решением для исправления этого будет такая деятельность исполнительной, судебной власти, которая не позволит человеку сомневаться в тех, кто защищает, реализует его права; пропаганда института в средствах массовой информации.

В США конституциями некоторым штатов предусмотрено положение об обязательном вынесении на референдум каждой поправки по конституции определённого штата. В Швейцарии обязательными являются референдумы по изменению конституции страны, по законам, имеющим срок действия более одного года. Введение таких требований в России также могло бы не только повысить правовую культуру граждан, но и увеличить рейтинг доверия власти, ведь когда человек видит, что своими действиями он может решать судьбу своего города, региона, целой страны, пассивным оставаться он не может.

Дать людям веру в закон, в их возможность изменить ситуацию в стране – задача не лёгкая, но, при правильной деятельности властной верхушки, выполнимая.

С нежеланием власти давать гражданам такую возможность бороться намного сложней. Введение законодательно вопросов, по которым должен обязательно проводиться референдум, может избавить от этой проблемы, ведь уклониться от проведения голосования тогда, когда оно необходимо, не так просто.

Помочь может также и введение юридической ответственности за уклонение от инициирования обязательного референдума, уклонение от исполнения соответствующим органом решения, принятого на нём.

Как уже говорилось ранее, необходимо также разобраться с требованиями, предъявляемыми к вопросам, выносимым на голосование. Так, в статье 6 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» закреплено ограничение на вынесение на референдум таких вопросов, которые отнесены «Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти». Данная формулировка безгранично расширяет перечень вопросов, по которым комиссией может быть отказано в регистрации инициативной группы, оставляя его открытым. Ссылаясь на приведённый запрет, комиссия имеет все основания отказать в проведении почти любого референдума, неугодного власти.

В законодательстве Германии, Швейцарии такого вида формулировки отсутствуют, существуют конкретные вопросы, по которым не может быть проведено голосование. От подобных формулировок необходимо либо избавляться, либо конкретизировать, какие вопросы относятся к исключительной компетенции органов власти.

Частью 3 статьи 7 того же закона вводится ограничение на назначение и проведение голосования «в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ» [1]. По причине существования такой нормы народ на целый год лишается права на проведение референдума, потому такие сроки необходимо либо сокращать, либо вовсе отказаться от подобных ограничений.

Не стоит также и забывать про то, что существующий круг вопросов, по которым референдум может проводиться, неимоверно мал. Именно по причине узкого круга вопросов в Японии до настоящего времени так и не прошло ни одного референдума, что, несомненно, является примером, которому нельзя следовать, в том числе путём введения обязательных референдумов по некоторым вопросам. К ним можно отнести референдумы по изменению Конституции РФ, уставов субъектов, внесению в них поправок.

Предполагается, что выполнение комплекса всех описанных предложений исправит существу- ющее положение, позволит народу пользоваться своим правом на непосредственное волеизъявление, и институт перестанет быть номинальным.