Реформа местного самоуправления: некоторые возможности и ограничения

Сибирский институт управления – филиал РАНХиГС, Новосибирск, Россия, ,

Siberian Institute of Management – branch of RANEPA, Novosibirsk, Russia, ,

Цель такой реформы – дать возможность местным органам принимать наиболее уместные и эффективные решения, отражающие интересы и потребности населения на местном уровне, освободить их от ряда полномочий, дав возможность сконцентрироваться на решении более конкретных вопросов местного значения, повысить профессионализм муниципальных служащих. Создание эффективной модели местного самоуправления, учитывающей интересы всех местных сообществ, является государственным приоритетом (Планирование развития современного городского пространства…, 2022: 29‒38).

Встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти является одним из ключевых направлений реформирования. Это должно обеспечить более эффективное взаимодействие и координацию между различными органами и уровнями власти, а также повысить открытость и прозрачность процесса принятия решений.

Переход на одноуровневую модель местного самоуправления вызывает у ряда экспертов большие опасения относительно организации местного самоуправления на территориях поселенческого уровня. Так, например, в соответствии с действующей редакцией Конституции Российской Федерации и Федеральным законом 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в сельских и городских поселениях местное самоуправление должно осуществляться обязательно, в связи с чем возникает вопрос об организации власти на данных территориях после проведения муниципальной реформы. Согласно позиции В.А. Зикеева, члена Ассоциации юристов России, введение дополнительного понятия «муниципальный округ» и уточнение определения «городской округ» не решило противоречие, обозначенное выше. Следовательно, для успешной реализации муниципальной реформы необходимы дальнейшие модификации в законодательстве с целью решения проблемы территориальной модели местного самоуправления1.

М.В. Пенизев, заместитель начальника экспертно-правового отдела Института государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края, указывает на проблему отсутствия упоминания плотности населения как критерия для формирования муниципальных округов в законопроекте. Он подчеркивает, что в ряде случаев имеется риск создания округов с огромной территорией при низкой плотности населения (что весьма вероятно для Красноярского края), осуществление административного управления в рамках которых будет крайне затруднено, а местные сообщества столкнуться с дополнительными сложностями в получении доступа к органам власти2. Соответственно, возникают дополнительные барьеры в выстраивании коммуникации «власть – общество». Обратная ситуация может сложиться при формировании небольших округов, но с большой плотностью населения, что для органов местного самоуправления также будет означать увеличение административной нагрузки.

Доктор юридических наук, профессор О.А. Кожевников, анализируя последнюю попытку реформирования местного самоуправления, дает ей следующую характеристику: «Уже в четвертый раз за период новейшей истории России мы наблюдаем не поступательное конституционноотраслевое эволюционное развитие самого приближенного к населению института власти – местного самоуправления, а революционный подход к формированию его правовых основ» (Кожевников, 2022: 4). В своем исследовании он также говорит о необходимости сохранения двухуровневой системы местного самоуправления, апеллируя к постановлению Конституционного суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П, в котором говорится об исторически сложившейся в нашей стране системе местного самоуправления, основанной на сочетании поселенческого и районного самоуправления. При этом в качестве одной из основных причин отказа от перехода на одноуровневую модель местного самоуправления Олегом Александровичем называется соблюдение федеральных, региональных и муниципальных документов стратегического планирования.

Сохранение поселений является важным фактором для обеспечения местного самоуправления и учета потребностей населения на местном уровне. Анализ данного вопроса с юридической точки зрения вызывает у многих экспертов дополнительные опасения относительно соблюдения ранее принятых законов и других нормативных актов. Также отмечаются определенные бюджетные ограничения.

Кроме того, в законопроекте не учтены городские поселения, и остается неясным, как будет решена их судьба. Возникает вопрос о том, будут ли такие поселения преобразованы в городские округа, либо войдут в состав муниципальных округов в качестве населенных пунктов. Значительным аспектом является вероятное усиление роли территориального общественного самоуправления (ТОС) и, возможно, придание ему статуса органов публичной власти с целью реализации принципа «самой близкой к народу власти». Иначе вопросы, возникающие в городских поселениях, останутся без решения (Нехайчук, 2017: 200). В данной ситуации также имеется риск дистанцирования от местных сообществ, что формирует определенные опасения как для обеспечения устойчивого развития территорий, так и для нарастания социальной напряженности. Однако на базе ранее функционирующих местных администраций будут созданы территориальные органы администрации муниципального округа, как это уже реализуется в ряде субъектов РФ, переходящих на одноуровневую модель местного самоуправления1. В таком случае вновь возникает вопрос о целесообразности данной трансформации, на которые, в частности, обращают внимание В.А. Зикеев, О.А. Кожевников, М.В. Пенизев, Е.С. Шугрина и другие исследователи:

• –    во-первых, необходимо будет обеспечить различными ресурсами функционирование создаваемых территориальных органов, соответственно, аргумент о сокращении расходов на обеспечение деятельности органов местного самоуправления (МСУ) в данном случае применить нельзя;

• –    во-вторых, территориальные органы необходимо будет обеспечить достаточным количеством квалифицированных кадров, что подрывает один из аргументов, который касается отсутствия в поселениях кандидатов на замещение муниципальных должностей;

• –    в-третьих, если создать территориальные органы не на базе каждой местной действующей администрации, а путем их объединения с соседями (своеобразного укрупнения внутри укрупнения), то вновь возникает вопрос о доступности органов власти, а также подконтрольности им территорий.

Таким образом, в контексте проводимых изменений требуется не только отказ от поселенческого уровня местного самоуправления, но и первичная реформа административно-территориального деления, о которой также говорят сами авторы законопроекта № 40361-8 А.А. Клишас и П.В. Крашенинников2.

Реформирование местного самоуправления – сложная задача, требующая детального изучения. Правовое регулирование реформы не всегда ясно и определено, что создает трудности, некоторые из которых были описаны выше. Неоднозначность законов и самого понятия «местное самоуправление» затрудняет определение полномочий. Проблемы с финансированием и распределением бюджетных средств, в частности, ограничивают возможности реализации реформ. Бюрократический аппарат и сложные процедуры негативно сказываются на эффективности работы местных органов власти.

В 2022 г. в ряде субъектов РФ был принят пакет законопроектов, касающихся создания муниципальных округов, фактически опережая официальное проведение реформы. В настоящее время за органами местного самоуправления муниципальных районов закрепляется право самостоятельного определения формы территориальной организации: остаться в рамках двухуровневой модели, то есть сохранить муниципальный район и поселенческую структуру, или перейти на одноуровневую модель путем преобразования в муниципальный округ. Однако после завершения реформы местного самоуправления на федеральном уровне к 1 января 2028 г. останутся исключительно муниципальные и городские округа. Городской округ будет включать один или несколько городов, населенных пунктов. Муниципальный округ объединит все поселения, входящие в состав того, что сейчас называют муниципальным районом.

Муниципальный и городской округа решают один перечень местных вопросов, но при этом муниципальный округ отличается более сложной структурой управления, поскольку имеет значительно большую площадь и разную плотность населения. Для управляемости территорий поселений, утративших статус муниципальных образований в связи с преобразованием муниципального района в муниципальный округ, законопроектом предполагается предусмотреть должность руководителя территориального подразделения.

Благодаря изменениям будет упрощена система уровней власти. Так, одноуровневая система местного самоуправления сделает невозможным переложение ответственности с одной администрации на другую. Главе субъекта станет легче работать с главами округов, он сможет без проблем уволить муниципального чиновника за низкую эффективность. Населению будет проще ориентироваться в подаче обращений и жалоб, для этого нужно будет обратиться либо в городской, либо в муниципальный округ.

Реформирование местного самоуправления является главной задачей в настоящее время.

Проблема возникает из-за неоднозначности в организации и функционировании территориальных структур, что приводит к затруднениям в эффективном управлении и принятии решений. Нестабильность и перекрытие компетенций между различными органами самоуправления создают неопределенность у населения. Однако проведение реформ может улучшить систему государственного управления и качество предоставляемых услуг. Важно учесть возможные риски и предусмотреть механизмы преодоления проблем при реализации реформ (Шугрина, 2023).

Одной из основных задач в рамках реформирования местного самоуправления является улучшение взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Затруднительные моменты в этом взаимодействии осложняют достижение эффективных результатов при решении проблем муниципальных образований.

Другой проблемой, которую необходимо учесть при реформировании местного самоуправления, является неопределенность в роли и полномочиях местных администраций самих населенных пунктов. Часто бывает так, что органы местного самоуправления нечетко определены в своих функциях, и этот фактор создает препятствия для успешного решения проблем муниципалитета.

Кроме того, в процессе реформирования местного самоуправления важно учитывать особенности субъектов РФ и их территориальных единиц, такие как географическая удаленность от областного центра, наличие особого экономического, политического, национального и социального контекста. Эти особенности могут создавать дополнительные сложности при реализации реформ и требовать специфического подхода при поиске решений.

В то же время, несмотря на все трудности, реформирование местного самоуправления предоставляет широкие перспективы для развития и роста. Способность организовать эффективное взаимодействие всех акторов и устранить проблемные точки может привести к комплексному развитию территорий.

Применение современных управленческих методов, повышение открытости и ответственности перед населением могут улучшить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления и, как следствие, качество жизни населения. Однако реформирование местного самоуправления – долгосрочный процесс, который требует гибкого и ответственного подхода. Важно учесть мнение и интересы различных социальных групп.

Одноуровневая система местного самоуправления имеет свои преимущества и недостатки. С одной стороны, как утверждают авторы законопроекта, это должно упростить обеспечение системы управления квалифицированными кадрами и сохранить денежные средства, выделяемые ранее на содержание местных администраций. С другой стороны, создание больших муниципальных округов может вызывать сложности в управлении, поскольку вопрос возникает в том, как эффективно управлять большим округом. К тому же в разных регионах ситуация может отличаться ввиду различных факторов, формирующих специфику субъекта. Таким образом, подобные изменения требуют дальнейшего обсуждения и адаптации под местные условия. Переход к одноуровневой системе также может упростить взаимодействие между гражданами и органами местного самоуправления, поскольку в одном муниципальном округе будет единая структура управления, отвечающая за все территории и проблемы данного округа.

Процесс перехода от двухуровневой системы к одноуровневой может потребовать изменений в законодательстве и организации местной администрации. Такие изменения обычно осуществляются с учетом мнения и интересов местных жителей. Важно провести консультации и обсуждения с затронутыми сторонами, чтобы учесть все возможные вопросы и проблемы при переходе к новой системе. Также важно обеспечить непрерывность в оказании услуг и сохранить стабильность в функционировании местных учреждений.

Итак, переход от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой имеет как положительные, так и отрицательные последствия.

Положительные последствия:

• 1.    Оптимизация управления: с одноуровневой системой муниципальных образований становится проще координировать и принимать решения, так как нет необходимости согласовывать их на двух уровнях – районном и поселенческом.

• 2.    Большая гибкость: одноуровневая система позволяет более гибко реагировать на местные потребности и изменения, так как решения могут быть приняты более оперативно без необходимости долгой согласованной процедуры.

• 3.    Более эффективное использование ресурсов: в одноуровневой системе муниципальных образований возможно более рациональное распределение ресурсов и финансов, что способствует их эффективному использованию.

• 4.    Упрощение процедуры привлечения профессиональных управленцев на муниципальный уровень, обеспечение местных администраций квалифицированными кадрами и повышение их ответственности перед системой власти.

• 5.    Формирование единой структуры публичной власти.

В числе отрицательных последствий можно обозначить:

• 1.    Частичную утрату самостоятельности местного самоуправления: переход к одноуровневой системе может означать потерю самостоятельности для поселенческого уровня, поскольку решения будут приниматься на уровне округа; также усиливается возможность влияния органов власти субъекта на муниципалитеты.

• 2.    Увеличение бюрократии: реформа может привести к росту бюрократизма и усложнению административных процедур, так как потребуется создание новых структур и системы управления для работы муниципального округа.

• 3.    Несбалансированное представительство: в случае перехода к одноуровневой системе местного самоуправления возможно неравномерное представительство интересов отдельных поселений внутри округа, что может приводить к неравному распределению ресурсов и недостаточному учету отдельных потребностей.

• 4.    Неоднозначность реформы и необходимость подготовительного периода: в экспертном сообществе до сих пор нет единого мнения относительно возможной реформы местного самоуправления. Как отмечают многие спикеры, для успешной реализации намеченной трансформации местного самоуправления необходимо провести ряд предшествующих изменений, включающих в себя, например, изменение административно-территориального деления.

Таким образом, реформирование местного самоуправления является актуальной и сложной задачей. Она требует глубокого анализа и понимания со стороны государства, местных органов власти и жителей муниципальных образований. Обеспечение эффективных правовых механизмов и мер поможет достичь конструктивных результатов в развитии и улучшении местного самоуправления. Для успешного реформирования необходимо учитывать присутствие различных проблем в организации и функционировании системы как в стране в целом, так и на отдельных территориях. Важно стремиться к более ясному определению роли и полномочий, обеспечить широкое обсуждение и участие граждан в принятии решений. Только так можно добиться эффективности и успеха реформирования местного самоуправления, полноценного встраивания его в единую систему публичной власти.