Реформа местного самоуправления: региональные реалии и перспективы

Введение. Целью исследования является политико-правовой и политикоуправленческий (политологический) анализ реализации реформы местного самоуправления в современной России на основе системного, институционального и сравнительного подходов. Авторская гипотеза основана на понимании того, что реформирование местного самоуправления на нынешнем этапе развития российской государственности и самого российского государства приведет к системным политико-управленческим и политико-административным изменениям в регионах и затронет повседневность каждого жителя страны. На основе системного и сравнительного подходов предпринята попытка осмысления содержания и специфики реализации новой модели местного самоуправления в Сибирском федеральном округе. В работе использовались результаты экспертного опроса¹. Местное самоуправление рассматривается как политический институт властвования, непосредственно организуемый населением (форма самоорганизации) для решения вопросов местного значения.

Обзор научной литературы. Нарастание исследований местного самоуправления – яркое подтверждение актуальности проблематики и в научном, и в политико-управленческом плане. Так, поисковая система РИНЦ по запросу «местное самоуправление» в массиве статей, книг (монографии) и диссертаций показывает увеличение числа публикаций. В 1991–1995 гг. – 71, 1996–

¹ Экспертный опрос проводился в письменной форме с 1 марта по 20 апреля 2025 г.

2000 гг. – 499, 2001–2005 гг. – 2 098, 2006–2010 гг. – 6 836, 2011–2015 гг. – 12 548, 2016–2020 гг. – 15 359, 2021–2025 гг. – 10 333.

По запросу «реформа местного самоуправления» в таком же массиве научных текстов РИНЦ показывает следующие показатели (в скобках указана доля публикаций в массиве предыдущих показателей): в 1991–1995 гг. – 0, 1996–2000 гг. – 15 (3%), 2001–2005 гг. – 134 (6,4%), 2006–2010 гг. – 645 (9,4%), 2011–2015 гг. – 808 (6,4%), 2016–2020 гг. – 859 (5,6%), 2021–2025 гг. – 693 (6,7%) публикаций.

Таким образом, наибольшая доля публикаций по реформам местного самоуправления в общем массе публикаций по местному самоуправлению приходится на 2006–2010 и 2021–2025 гг., периоды наибольших трансформаций (заявительных и реальных) в исследуемой области. Отметим, что в статистике публикаций учитывались данные на 26 апреля 2025 г. (первые три месяца 2025 г.: «местное самоуправление» – 274, «реформа местного самоуправления» – 0).

Само же рассмотрение научных оснований организации местного самоуправления в России актуализировано с трех позиций: определение сущностного (философского, политологического, правового и др.) понимания природы местного самоуправления – теоретико-методологическая проблема; анализ опыта реформ местного самоуправления в России – сравнительноисторическая научная задача; поиск возможностей и ограничений в ходе нынешнего этапа реформирования местного самоуправления в современной России.

Первое направление фундаментально раскрыто в классических работах отечественных и зарубежных авторов [Андреечев 2021; Нарутто, Шугрина 2019; Новокрещенов 2011; Шугрина 2021]. Достаточно полно определены исследовательские позиции и по второму направлению [Дементьев и др. 2023; Новокрещенов 2022; Шугрина 2024]. При этом в силу объективных причин (то, что нынешний этап реформы местного самоуправления только на старте) третье направление остается слабо изученным и требует дополнительного научного и экспертного понимания [Новокрещенов 2023; Новокрещенов, Морозова 2023; Широков, Юркова 2022].

Результаты анализа и основные выкладки. Очередная – четвертая в истории постсоветской России – реформа местного самоуправления в концептуальных и правовых основаниях опирается на принятый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который вступает в силу с 19 июня 2025 г.¹

Обсуждение и принятие самого закона сопровождалось острой общественно-политической дискуссией как на федеральном, так и региональном и местном уровне. Это было связанно с тем, что не все субъекты РФ позитивно восприняли первоначальную идею реформы – переход только на одноуровневую модель местного самоуправления. Однако в последний момент в проект закона были внесены изменения, которые сохранили возможность двухуровневой и смешанной модели по выбору регионов.

В политическом смысле основные новеллы в организации местного самоуправления направлены на развитие единой системы публичной власти, определенные конституционными изменениями 2020 г. Вместе с тем прои- зошли и собственно организационные изменения, трансформирующие сущность и содержание местного самоуправления.

В предыдущие годы, в т.ч. в рамках федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление понималась как форма народовластия, что усиливало его статус как местной власти. Формой же самоорганизации населения традиционно считалось территориальное общественное самоуправление и другие местные сообщества. Сейчас с принятием нового закона местное самоуправление – это форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Обозначим другие базовые трансформации, которые находятся в логике изменения самой сущности местного самоуправления в современной России.

Значимым изменением, обеспечивающим реализацию конституционного принципа единства системы публичной власти, является новый способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ. На наш взгляд, именно этот способ будет основным в практике избрания глав муниципальных образований.

Наиболее существенным изменением также является то, что в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность. Такая двойная позиция главы муниципального образования дает возможность мэрам столичных городов субъектов РФ (как и любому главе муниципалитета) занимать должность, к примеру, заместителя губернатора.

Кроме того, вводятся новые механизмы ответственности главы муниципального образования – теперь высшее должностное лицо субъекта РФ сможет отрешить от должности главу муниципального образования.

Важным является возможность создания новых муниципалитетов в границах, объединяющих территории нескольких действующих на момент принятия нового федерального закона муниципальных образований. Многие регионы скорее всего будут использовать такую возможность.

Итак, обозначенные изменения отражают заложенную еще в 2020 г. в ходе принятия конституционных поправок тенденцию к централизации управления и усилению вертикали власти, а также к укрупнению муниципальных образований – реализуется политический проект «власть едина и неделима».

Рассмотрим региональную практику реформирования организации местного самоуправления. В настоящее время в двух десятках субъектов РФ уже перешли на одноуровневую систему1. К последним также можно отнести и города федерального значения с особой формой местного самоуправления. Планируют перейти на одноуровневую модель около 30 российских регионов. Некоторые регионы не планируют переход на одноуровневую модель местного самоуправления2. По мнению председателя Комитета Государственной думы по государственному строительству и законодатель- ству П. Крашенинникова, в 2025 г. еще 10 или 15 регионов перейдут на один уровень1. И наконец, примерно треть субъектов РФ планирует остановиться на смешанной модели.

Ситуация с территориальным определением местного самоуправления в Сибирском федеральном округе (СФО) представлена в табл. 1.

Таблица 1

Выбор модели МСУ регионами СФО (по состоянию на 1 апреля 2025 г.)

Субъект РФ	Одноуровневая модель МСУ	Двухуровневая модель МСУ	Смешанная модель МСУ
Республика Алтай		+
Республика Тыва	+
Республика Хакасия			+*
Алтайский край			+
Красноярский край	+
Иркутская область			+
Кемеровская область	+
Новосибирская область			+
Омская область	+
Томская область			+**
Итого:	4	1	5

* В Республике Хакасия выбор модели местного самоуправления накладывается на принципиально отличные позиции губернатора региона В.О. Коновалова, представляющего КПРФ, и депутатов Верховного совета Республики Хакасия, большинство которых являются членами «Единой России». В такой ситуации регион скорее всего выберет смешанную модель МСУ.

** В Томской области окончательного решения о выборе модели МСУ на момент подготовки статьи нет. Скорее всего, по мнению экспертов, Томская область выберет смешанный вариант.

Наиболее последовательную позицию по переходу на одноуровневую модель в СФО заявляют Кемеровская область и Красноярский край. И если переход на модель муниципальных округов в Кемеровской области был подготовлен начиная с 2019 г., то в Красноярском крае реформа началась позже, но более активно.

До 1 мая 2019 г., когда были приняты изменения в законодательство РФ о новой форме муниципального образования – муниципальном округе, в Кемеровской области было 16 городских округов, 18 муниципальных районов, 176 городских и сельских поселений. В том же 2019 г. в Кузбассе было принято стратегическое решение о преобразовании муниципальных образований. Были разработаны дорожные карты для каждого муниципального округа и модельные нормативно-правовые акты. Одновременно с изменениями в региональном законодательстве шло целевое информирование граждан о преобразованиях.

Дорожные карты преобразования муниципальных образований в Кемеровской области имели три этапа: 1) преобразование – от выдвижения инициативы до приятия регионального закона; 2) формирование органов местного самоуправления – принятие полного пакета нормативно-правовых актов и регистрация устава муниципального образования; 3) завершение – решение вопросов правопреемства.

Таким образом, в Кузбассе были созданы муниципальные округа: Топкинский, Ижморский, Кемеровский, Крапивинский, Ленинск-Кузнецкий, Промышленновский, Прокопьевский, Тяжинский, Чебулинский, Юргинский, Яйский, Яшкинский и Гурьевский (2019 г.); Тисульский (2020 г.); Беловский и Мариинский (2021 г.); Новокузнецкий (2022 г.).

В 2022 г. Кемеровская область перешла на новый качественный этап создания муниципальных округов, начался процесс укрупнения муниципальных образований. Так, к уже созданному Прокопьевскому муниципальному округу 20 мая 2022 г. присоединяется Краснобродский городской округ.

Таким образом, к апрелю 2024 г. в Кузбассе было 15 городских округов, 17 муниципальных округов и 1 муниципальный район. Сохранялись 10 городских и сельских поселений, в т.ч. три моногорода – Таштагол, Мундыбаш и Шерегеш.

Наиболее крупным в 2024 г. стало объединение Ленинск-Кузнецкого и Полысаевского городских округов с Ленинск-Кузнецким муниципальным округом. 26 марта преобразования были инициированы депутатами этих трех муниципальных образований. 27 апреля прошли публичные слушания и сессии представительных органов муниципалитетов, и уже 3 мая парламент Кузбасса принял региональный закон. В итоге в регионе на начало 2025 г. в результате объединений и перехода на одноуровневую модель местного самоуправления из 210 муниципальных образований создан 41 муниципальный округ. Соответственно сократилось на такое же число глав муниципалитетов. Число муниципальных депутатов сократилось с 2 330 до 775.

Эксперты из Кемеровской области в качестве положительного эффекта перехода к муниципальным округам отмечают консолидацию ресурсов, оптимизацию структуры управленческого аппарата, сокращение расходов, сокращение сроков реализации управленческих решений и упорядочение полномочий органов местного самоуправления. При этом особо отмечается переход на территориях муниципальных округов на единый бюджет, единую нормативную базу и единые документы территориального планирования.

За 5 лет муниципальных реформ в регионе созданы единые центры принятия решений в муниципальных образованиях, произошло укрепление финансовой основы деятельности органов местного самоуправления, повысилась управляемость, дисциплина и ответственность глав муниципальных округов, повысилось качество предоставления муниципальных услуг.

Активно проходит реформа МСУ и в Красноярском крае. Комитет по государственному устройству, законодательству и местному самоуправлению Законодательного собрания Красноярского края 23 апреля 2025 г. рассмотрел законопроект «О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае». Документ, внесенный в парламент администрацией губернатора, предполагает масштабную и самую радикальную для сибирских регионов реформу местного самоуправления.

В регионе планируется полностью перейти на одноуровневую модель местного самоуправления, в результате чего из 472 муниципальных образований будет создано 33 муниципальных округа и 6 городских округов (Красноярск, Дивногорск, Норильск, ЗАТО Железногорск, ЗАТО Зеленогорск и ЗАТО Солнечный). На начало 2025 г. в крае уже было 17 муниципальных и городских округов. При этом в регионе планируется изменение границ новых муниципальных образований – традиционное с советских времен административно-территориальное устройство претерпевает изменения.

К примеру, в новый Балахтинский муниципальный округ войдут Балахтинский и Новоселовский районы. В свою очередь, Енисейский муниципальный округ объединит одноименный район с городами Енисейском и Лесосибирском. К столице региона городу Красноярску планируется присоединить поселок Березовка ликвидируемого Березовского района, а также ряд сел Емельяновского района1.

Но наиболее значимым политико-административным изменением являются планы по изменению порядка избрания глав муниципальных образований по конкурсу только из числа кандидатов, предложенных губернатором Красноярского края.

Одним из примеров перехода на смешанную модель местного самоуправления в Сибирском федеральном округе является Иркутская область. Так, с 1 января 2024 г. Чунское районное муниципальное образование преобразовано в Чунский муниципальный округ, с 1 мая 2024 г. Усть-Илимский муниципальный район преобразован в Усть-Илимский муниципальный округ, с 1 ноября 2024 г. Иркутское районное муниципальное образование преобразовано в Иркутский муниципальный округ. С 1 декабря 2024 г. муниципальные образования: Балаганский муниципальный район, Жигаловский район, Заларинский муниципальный район, Качугский район, Нукутский муниципальный район преобразованы в Балаганский муниципальный район. Все они стали муниципальными округами.

Первым прошел преобразования Чунский муниципальный округ Иркутской области, которые начались в начале 2023 г. В течение всего года готовилась нормативная база, обсуждались вопросы переходного периода, такие как переизбрание мэра, Думы, передача имущества из поселений, сохранение кадров, оплата труда сотрудников и т.д.

Эксперты из Иркутской области отмечают такие положительные аспекты реформирования, как сокращение времени, которое затрачивается муниципалитетами на управленческие процедуры при взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ, укрепление вертикали власти и повышение эффективности управленческих решений, возможность усиления кадрового потенциала на уровне муниципального округа, наличие единого консолидированного бюджета, возможность создания единой дорожной и аварийной служб. Также появляется возможность получения федеральных субсидий, где численность населения муниципального образования является одним из ключевых условий.

В качестве отрицательного эффекта эксперты выделяют увеличение дистанции между населением и муниципальной властью, ослабление связующего звена между ними – т.е. там, где и формируются первоочередные запросы и потребности жителей. Для этой проблемы, по мнению экспертов, на сегодняшний день в регионе не найдено решения, но наиболее вероят- ным считается размещение в сельских поселениях территориальных органов управления либо создание многофункциональных центров.

В Иркутской области существует как сопротивление муниципальным реформам, так и выдвижение инициатив местным населением посредством публичных слушаний и решений представительных органов поселений в пользу перехода на одноуровневую модель.

В северном Братском муниципальном районе несколько сельских поселений решительно отвергли реформы, опасаясь ее главного минуса – отдаленности от административного центра муниципального района. Вместе с тем, например, в таком же северном Киренском муниципальном районе сложилась противоположная ситуация. Все поселения, входящие в состав района, а также Дума района приняли решение о начале процедуры преобразования в муниципальный округ, в то время как мэр района, руководствуясь личными политическими мотивами, откладывает решение.

В Новосибирской области процесс перехода к муниципальным округам начался в апреле 2024 г., когда решением Законодательного собрания региона населенные пункты, входящие в состав Карасукского, Маслянинского и Татарского районов, было решено объединить, а новые образования наделить статусом муниципальных округов1. 27 февраля 2025 г. депутаты Заксобрания Новосибирской области приняли решение объединить еще несколько муниципальных образований в муниципальные округа: Венгеровский, Убинский, Доволенский, Сузунский, Северный и Чановский2.

Единственным регионом СФО, решившим сохранить только двухуровневую модель МСУ, является Республика Алтай. Это тот случай, когда новый федеральный закон устанавливает возможность сохранения двухуровневой системы (сельские или городские поселения и муниципальные районы) для субъектов РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности3.

В целом, общее настроение в исследуемых регионах говорит о том, что органы местного самоуправления, а также население понимают необходимость перехода к одноуровневой системе. По мнению опрошенных экспертов, в первую очередь интерес проявляют главы муниципальных районов, имеющие политический и управленческий вес, поскольку для них это средство для укрепления власти в муниципальном образовании. Также в сложившейся ситуации больше всего выигрывают органы государственной власти региона, поскольку получают одного ответственного руководителя внутри укрупненного муниципалитета.

Эксперты также отмечают, что основная и самая острая проблема нынешнего этапа муниципального реформирования – это информирование населения о возможностях новой модели местного самоуправления: «очень не хватает деликатности в этом процессе, потому что вопрос остросоциальный и население реагирует соответственно».

По мнению экспертов, положительный эффект от принятия нового федерального закона 2025 г. значительно больше, нежели отрицательный (см. табл. 2).

Таблица 2

Обобщенные результаты анализа нового этапа реформы МСУ (по результатам экспертных интервью)

Возможности

Ограничения

– развитие единой системы публичной власти; – повышение эффективности государственного и муниципального управления; – систематизация законодательства о МСУ на уровне субъектов РФ; – уточнение компетенции органов местного самоуправления; – консолидация ресурсов и экономия бюджетных средств; – упорядочение полномочий органов местного самоуправления; – единая система территориального планирования; – повышение качества предоставления муниципальных услуг; – оптимизация структуры управленческого аппарата органов МСУ; – усиление кадрового потенциала на уровне муниципального округа

– территориальная и социальная удаленность органов МСУ от населения дальних сельских поселений; – чрезмерная концентрация разноплановых территорий при объединении городских и сельских поселений; – концентрация власти у глав муниципальных и городских округов; – упрощение системы МСУ; – сложности переходного периода в реализации нового федерального закона, связанные с пониманием и толкованием отдельных норм; – слабая разъяснительная работа с населением

Вместе с тем остаются и опасения, связанные в большей степени с возможной удаленностью муниципальной власти от населения при одноуровневой модели. Так, по мнению заместителя председателя Законодательного собрания Новосибирской области В.Я. Карпова, представляющего КПРФ, «лишая людей возможности участвовать даже не в политической, а по большому счету хозяйственной деятельности своих небольших образований, вы, с одной стороны, конечно, немножечко пригладите политические вопросы, но с другой стороны, это будет способствовать, на мой взгляд, потере реальной управляемости»1.

По мнению большинства опрошенных экспертов (83%), реформирование местного самоуправления реализуется в регионах не только асинхронно, но концептуально уникально (в некоторых случаях – противоречиво). При этом 87% опрошенных экспертов отметили, что содержание самого федерального закона вызывает определенные трудности в интерпретации и реализации реформы.

Заключение и выводы. Местное самоуправление в современной России претерпевает значительные политико-правовые изменения. Встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти приводит к транс- формации не только его организации, но и сущностного понимания основ местного самоуправления в нашей стране.

В связи с этим приобретает особую актуальность исследование сущности, содержания, специфики и организации местного самоуправления, особенно с учетом уникальности и неоднородности субъектов РФ.

В ходе нового этапа реформы местного самоуправления в России произошло не только изменение правовых основ местного самоуправления в современной России – принятие нового федерального закона: мы наблюдаем и политико-доктринальный сдвиг в понимании природы и сути местного самоуправления. Формируется новая реальность в государственном и муниципальном управлении, где классическая общественная модель местного самоуправления все больше приобретает черты государственной (немецкой) концепции местного самоуправления.

Выводы, к которым мы приходим, могут быть использованы в качестве основания для дальнейших исследований реформирования местного самоуправления в современной России. Эти исследования, на наш взгляд, возможны по нескольким направлениям, конкретизирующим и углубляющим наше исследование, таким как:

– сравнительная оценка эффективности государственного и муниципального управления в регионах при обозначенных по реформе трех моделях местного самоуправления: одноуровневой, двухуровневой и смешанной;

– определение (по результатам социологических исследований) реального отношения населения к проводимой реформе местного самоуправления;

– раскрытие значимых политических игроков (центров влияния) на федеральном, региональном и местном уровне, влияющих на характер и результаты политических и управленческих процессов в рамках реформирования местного самоуправления.

Таким образом, очередное реформирование МСУ в России становится не только актуальной политической реальностью, но и предметом изучения научного сообщества.

Заявление о конфликте интересов. Авторы заявляют, что у них нет ни спортивных, ни финансовых, ни политических, ни иных интересов или личных связей, которые могли бы повлиять на исследование, представленное в нашей работе.