Реформирование финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в первом десятилетии ХХІ века

Современный этап, сложившийся к началу 2011 г., представляет собой период подведения итогов реформы местного самоуправления (далее по тексту – МСУ) и решения новых проблем, возникших после завершения переходного периода в 2009 г. Реформа местного самоуправления началась с принятием Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Переходный период к формированию более совершенной системы местного самоуправления занял более пяти лет. Реформа МСУ в Российской Федерации затронула как его территориальные, организационные, так и финансовые основы.

После окончания переходного периода органы местного самоуправления (далее по тексту – ОМСУ) находятся на этапе решения уже проявившихся проблем: целесообразность выделения в самостоятельные муниципальные образования (далее по тексту – МО) части городских и сельских поселений, более четкое разграничение полномочий между муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями, более точное выстраивание структуры собственных и переданных полномочий ОМСУ, обеспечение необходимой финансовой базы для реализации всей совокупности полномочий ОМСУ, достижение оптимального сочетания различных форм межбюджетных трансфертов, необходимость более широкого использования бюджетных кредитов.

Как переходный период, так и современный этап показывает, что ОМСУ в РФ становятся все более зависимыми от объема финансовых ресурсов, выделяемых из бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета. Причины такого положения ОМСУ кроятся в изначально недостаточной собственной финансовой базы для обеспечения расходных обязательств ОМСУ, в действующем современном механизме передачи полномочий субъектами РФ органам МСУ, в неравномерном социально-экономическом развитии муниципальных образований в Российской Федерации.

В результате основным источником финансовых ресурсов ОМСУ в нашей стране в современных условиях становятся межбюджетные трансферты, а не собственные доходы бюджетов ОМСУ. Хотя Европейская хартия местного самоуправления определила наличие финансовой автономии местного самоуправления, но ни в одной стране местные бюджеты не существуют только за счет собственных доходов, и использование финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов – традиционная черта современного местного самоуправления.

Во многом сильная привязка местных бюджетов к межбюджетным трансфертам объясняется и не всегда корректным разделением территорий на городские и сельские поселения, которое предполагала концепция реформы местного самоуправления. Одним из основных концептуальных положений реформы было создание двухуровневой системы местного самоуправления.

Разделение муниципальных образований на муниципальные районы, городские округа, с одной стороны, и городские и сельские поселения - с другой, привело к значительному увеличению количества муниципальных образований. В итоге к началу 2011 г. в РФ насчитывалось 23 907 тыс. МО вместо существовавших 11,5 тысячи в 2003 г. По количеству МО расположились в следующем порядке: выделено 1 829 муниципальных районов, 512 городских округов , 236 внутригородских территорий города федерального значения : 111 муниципальных образований, городов и поселков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве ; 1 739 городских поселений и 19 591 сельское поселение [5].

В 2010 г. Министерство регионального развития РФ признало, что стремление создать двухуровневую систему МСУ не всегда сопровождалось целесообразными действиями по формированию сельских поселений. В 2003-2009 гг. работа региональных органов власти по установлению границ поселений не всегда проводилась с учетом экономического потенциала образуемых муниципалитетов. Это привело к тому, что появились бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения, которые оказались не готовы реализовать весь закрепленный за ними объем полномочий [6].

Большое количество МО сразу поставило под сомнение реальность формирования их финансовой базы за счет собственных источников и объективно предопределило их зависимость от «чужих» финансовых ресурсов, вследствие чего уже в 2010 г. Министерство регионального развития пришло к выводу о возможности корректировки структуры МО и упразднении неэффективных МО. Была даже введена специальная статья в ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [3, ст.13].

В качестве критерия целесообразности существования МО был выбран объем передачи выполнения ряда полномочий от администрации муниципального поселения к администрации муниципального района, от администрации муниципального района к субъекту РФ. Если объем переданных полномочий превышает 75% и носит постоянный характер, то встает вопрос о правомерности существования такого МО, в котором администрация не выполняет данные ей полномочия.

Возможно, в будущем более рациональным будет сочетание одноуровневой системы местного самоуправления с двухуровневой системой местного самоуправления на различных территориях в зависимости от характера территориального деления, уровня социально-экономического развития, численности населения, исторических традиций.

Процесс территориального разграничения между МО - это только одна проблема, которая уже предопределяет формирование финансовой обеспеченности ОМСУ за счет межбюджетных трансфертов.

Современная структура межбюджетных трансфертов, переданных в местных бюджеты, во многом зависит от системы формирования расходных обязательств. Закрепленные полномочия ОМСУ выполняют за счет собственных доходов и частично за счет полученных дотаций. Переданные им полномочия ОМСУ могут выполнять как за счет собственных доходов (если это определено уставом МО), так и за счет субвенций из вышестоящих бюджетов. ОМСУ предоставлена также возможность выбора между дотациями и доходами, переданными по дополнительным нормативам.

Современные ОМСУ наделены значительным кругом полномочий, причем одни закреплены за ними в законодательном порядке, а другие передаются (делегируются) вышестоящими органами государственной власти. В результате ОМСУ решают вопросы местного значения и осуществляют расходы по осуществлению переданных им государственных полномочий, в том числе и полномочий субъектов РФ. Такая двойственность взятых полномочий предопределяет и множественность источников их финансирования.

В связи с предоставленным правом субъектам РФ передавать часть своих полномочий ОМСУ последние довольно активно наделяются этими полномочиями. Причем количество переданных полномочий федеральным законодательством не регламентируется, а зависит от решений органов государственной власти (далее по тексту - ОГВ) субъекта РФ, и как показывает практика, только в 2009 г. некоторые субъекты РФ передали ОМСУ за этот период не менее 15 полномочий.

Наиболее многочисленные полномочия, которые передаются администрации МО субъектом РФ, касаются и содержания архивов, и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства, поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, а также части полномочий в области поддержки культуры и искусства и пр. Передача полномочий осуществляется решением законодательных органов государственной власти субъекта РФ, поэтому для каждого МО характерен «свой» объем полученных полномочий.

В результате увеличение количества переданных полномочий предопределило современную структуру межбюджетных трансфертов. В 2009 г. на долю субвенций приходилось 40,9%, на долю субсидий - 29,4%, а дотации занимали всего лишь 21,2%.

Увеличение количества принятых полномочий ОМСУ сопровождается выявлением еще одной проблемы: между разными типами МО возникают дублирующие функции, что нарушает иерархию взятых ими обязательств и соответственно увеличивает в данном случае необоснованную дополнительную потребность в финансовых ресурсах. Дублирование полномочий в переходный период существовало объективно и было связано с не закончившимся процессом распределения зон ответственности между муниципальным районом и муниципальным поселением и передачей части полномочий от администрации городских и сельских поселений администрации муниципального района. В современный период возникает необходимость уничтожение дублирования направлений деятельности между администрацией муниципальных районов, городских округов, с одной стороны, и городских и сельских муниципальных поселений - с другой, и упорядочивания источников их финансирования.

Процесс передачи полномочий ОГВ на местный уровень сопровождается и обратной тенденцией. Отсутствие прочных финансово-экономических основ вынуждает городские и сельские поселения в свою очередь передавать полномочия на уровень муниципального района . В основном это вопросы, связанные с коммунальным хозяйством, формированием и исполнением бюджетов, комплексом полномочий в области градостроительной деятельности. Ранее закрепленные за органами местного самоуправления полномочия ввиду их не слишком эффективного или некачественного осуществления постепенно изымаются из компетенции органов местного самоуправления (например, регулирование тарифов организаций коммунального комплекса, опека и попечительство).

Помимо этого, для такой передачи полномочий ОМСУ существуют и экономические причины. Бюджетный кодекс Российской Федерации ввел достаточно жесткие условия на получение межбюджетных трансфертов местными органами самоуправления. В результате для многих местных администраций самостоятельность организации и осуществления бюджетного процесса находится под вопросом [1, ст. 136; 20, с. 31].

Если оценивать ситуацию с межбюджетными трансфертами на начало 2011 г., то можно сказать, что реформа МСУ одновременно привела к созданию целой системы финансовых потоков в форме межбюджетных трансфертов, как от ОГВ к местным бюджетам, так и от местных бюджетов к бюджетам субъектов РФ. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета и бюджета субъектов РФ поступают в местные бюджеты, часть муниципальных районов выделяет дотации, субсидии и субвенции муниципальным городским или сельским поселениям, одновременно часть финансовых ресурсов передается из бюджета МО в бюджет субъектов РФ.

Таким образом, в результате социально-экономического развития национальной экономики, проведения реформы местного самоуправления, использования механизма передачи расходных обязательств на уровень местного самоуправления объективно сложилась система межбюджетных трансфер -тов и бюджетных кредитов, зачисляемых в местные бюджеты.

Реформа МСУ «дорого» обошлась как региональным бюджетам, так и федеральному бюджету. За годы переходного периода упрочилась тенденция к росту доли межбюджетных трансфертов в бюджетах субъектов РФ; в 2009 г. она составила 59,7%, или 1424,7 млрд. руб., и такая тенденция сохраняется и в наше время.

Развитие системы государственного и муниципального управления в первом десятилетии XXI в. постепенно изменяло и механизм формирования финансовых ресурсов местного самоуправления. Если в конце 1990-х гг. - начале ХХ1 в. местное самоуправление старалось реализовывать свои обязательства, опираясь в основном на собственные финансовые ресурсы, то в дальнейшем произошло явное вытеснение их межбюджетными трансфертами. Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2009 г., только в 5,8% муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 %, в 85,1% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 53,3% - свыше 70 % [4].

Развитие общества предполагает более разнообразное сочетание используемых форм межбюджетных трансфертов и изменение приоритетов их форм. В первом десятилетии ХХ1 в. дотации уступили первенство субвенциям. Активная реализация программно-целевого принципа бюджетного планирования, возможно, заставит органы государственной власти и ОМСУ использовать субсидии в будущем.

В конце ХХ в. основными способами перераспределения финансовых ресурсов в пользу ОМСУ были дотации, которые дифференцированно выделялись МО, но целевое их использование определялось только имеющимися расходными обязательствами ОМСУ, что вполне отвечало принципу общего покрытия расходов бюджета. В современных условиях в межбюджетных трансфертах доминируют субвенции, использование которых имеет строго целевое назначение. Однако преобладание субвенций нарушает основной принцип российской бюджетной системы - общее покрытие бюджетных расходов. Помимо жесткого соблюдения принципа целевого использования для ОМСУ существует и другое условие получения субвенций - возврата их вышестоящим бюджетам в случае недоиспользования или использования не по целевому назначению.

Выстраивая механизм предоставления межбюджетных трансфертов в различных формах, ОГВ становятся перед выбором: сохранить (усилить) целевое использование переданных средств ОМСУ или, следуя принципам Европейской Хартии МСУ, сохранить автономию МСУ, предоставить ОМСУ полное право самим определять порядок использования переданным им финансовых ресурсов.

Современные МО имеют несколько источников финансирования взятых и переданных им полномочий: собственные доходы местного бюджета (как налоговые, так и неналоговые), доходы, переданные по нормативам из вышестоящих бюджетов, субвенции, предоставляемые из федерального бюджета, и субвенции, предоставляемые из регионального бюджета, бюджетные кредиты. В связи с формированием Инвестиционного фонда Российской Федерации муниципальные образования получили возможность увеличивать финансовые ресурсы через получение субсидии из этого фонда в случае их участия в проектах Инвестиционного фонда. С точки зрения деления доходов бюджетов на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления состав их к 2010 г. определялся следующим образом: в общем объеме поступивших в 2009 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы соста-вили 53,4% (963,3 млрд. руб.), или 40,6% в общем объеме доходов; межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) - 46,6% (842,0 млрд. руб.), а в общем объеме доходов (с учетом субвенций из фондов компенсаций) местных бюджетов в 2009 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 59,7%, или 1424,7 млрд. руб. Трудность оценки влияния межбюджетных трансфертов на доходы местных бюджетов происходит потому, что количество МО настолько велико, и сами они настолько разные по территории, населению, уровню экономического развития, статусу и пр., что говорить о каком-то общем движении не приходится, речь идет о формировании определенного тренда или о некоторых его проявлениях. Так, если для города Бердянска объем межбюджетных трансфертов составил 62%, то для Спасского муниципального района Рязанской области - 82%.

Сочетание финансовых ресурсов, переданных без заданной цели (доходы, переделанные по нормативам и дотации), и межбюджетных трансфертов с четко заданным целевым использованием (субсидии и субвенции), различные тенденции в соотношении между этими группами финансовых ресурсов отражают стремление ОГВ найти «золотую середину» в объеме используемых инструментов.

Выделение бюджетных кредитов в особый вид финансовых ресурсов, получаемых местными бюджетами на покрытие дефицита бюджета, свидетельствует о том, что современное государство использует различные условия предоставления финансовых ресурсов. Одновременное использование финансовых ресурсов, выделяемых на принципах безвозвратности и безвозмездности, и финансовых ресурсов, выделяемых на принципах возвратности и платности, характеризует определенную маневренность в использовании ими финансовых ресурсов. Пока использование бюджетных кредитов ограничено только их направлением на покрытие временных кассовых разрывов бюджетов, но, возможно, в будущем они будут использоваться и на финансирование полномочий ОМСУ. Это сделает более эффективной работу ОМСУ по формированию доходной базы и оптимизации расходов местных бюджетов.

Современный этап развития МСУ свидетельствует о продолжении процесса реформирования МСУ. При этом требуется определенная «работа над ошибками», связанная с территориальным делением МО, их возможным укрупнением. В части финансовой базы МСУ государство будет и дальше «экспериментировать» с различными формами межбюджетных трансфертов, но ясно одно: для разных по уровню социально-экономического развития МО оптимальными будут являться разные сочетания субвенций, субсидий и дотаций. Роль бюджетных кредитов в межбюджетных отношениях пока явно недооценена, их потенциал еще не реализован.