Реформирование сферы внешнеполитической деятельности Европейского союза и государственные интересы России

В нешняя политика Европейского союза по отношению к Российской Федерации – составная часть его политики по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС. Учитывая тесные двусторонние и многосторонние связи нашей страны с государствами – членами Евросоюза и Брюсселем, мы полагаем, что любая реформа сферы внешнеполитической деятельности Европейского союза (в целом) представляет определенный интерес не только для исследователей-международников, но и для российских политических деятелей, принимающих внешнеполитические решения.

Исторически данная политика развивалась по двум самостоятельным направлениям: 1) общая торговая (внешнеторговая) политика, а также политика оказания помощи развивающимся странам («сотрудничество в поддержку развития»);

2) общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), поддержание мира и безопасности в Европе (и в глобальном масштабе).

Лиссабонский договор ликвидировал деление ЕС на «опоры», но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского союза: общая внешняя политика и политика безопасности как сфера интеграции, особо «чувствительная» для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением его деятельности, которое непосредственно регулируется Договором о Европейском cоюзе1. Остальные направления и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского cоюза1.

Можно легко заметить, что разд. 5 Договора о Европейском cоюзе «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» является наиболее сложным и объемным в структуре данного документа (в том варианте, который мы имеем в соответствии с Лиссабонским договором). В частности, в гл. 1 раздела включены общие положения о внешнеполитической деятельности ЕС, т.е. основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться Евросоюзом при осуществлении действий на международной арене по всем вопросам и направлениям (демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод и т.п.). Именно здесь указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в других источниках международного права (прежде всего, в Уставе ООН). При этом гл. 2 разд. 5 состоит из двух частей: первая регулирует ОВПБ в целом, а вторая закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ.

При этом разд. 1 «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза» Договора о функционировании Европейского cоюза состоит из одной краткой статьи, которая содержит отсылку к основополагающим началам внешней политики ЕС, изложенным в Договоре о Европейском cоюзе.

Старейшее направление международной деятельности ЕС – внешнеторговые взаимосвязи с третьими странами, включая членство в международных торговых организациях (ВТО и пр.), – регулируется разд. 2 ч. 5 Договора о функционировании Европейского cоюза. Политика оказания содействия развивающимся странам (которая именуется «сотрудничеством в поддержку развития») регулируется разд. 3. Здесь же впервые закладывается правовая основа для оказания Европейским союзом гуманитарной помощи населению зарубежных государств (в т.ч. тех, которые не относятся к числу развивающихся), пострадавшему от природных и техногенных катастроф. Порядку введения и отмены экономических санкций, объектами которых со стороны ЕС могут выступать не только зарубежные государства, но также иностранные граждане, предприятия, организации, которые подозреваются в совершении или поддержке актов терроризма, посвящен разд. 4. В разд. 5 рассматриваются процедуры заключения, изменения и прекращения действия международных договоров (соглашений) Евросоюза с третьими странами и международными организациями (среди которых особо выделяются ООН, Совет Европы, ОБСЕ и ОЭСР). Общие положения, регулирующие дипломатическую деятельность ЕС, сгруппированы в разд. 6. Интересно отметить, что ст. 221 впервые наделяет ЕС правом открывать собственные дипломатические представительства в третьих странах и при международных организациях под названием «делегации Союза» в качестве элементов дипломатической службы ЕС (Европейской службы внешнеполитической деятельности). Создание дипломатической службы ЕС, которая ныне комплектуется из сотрудников аппарата Комиссии, Генерального секретариата Совета Европейского союза и дипломатических служб государств-членов, является особым аспектом в совершенствовании организационных и представительских механизмов внешней политики Союза.

В разд. 7 впервые в истории ЕС устанавливается принцип взаимопомощи государств-членов в случае, если одно из них подвергается террористической атаке, а также становится жертвой природной или техногенной катастрофы. «Условие солидарности», т.е. принцип взаимопомощи, распространяет действие и на Европейский союз в целом (который со своей стороны должен мобилизовать все имеющиеся у него инструменты для помощи пострадавшей стране). Именно институты ЕС теперь координируют практические действия государств-членов по оказанию содействия жертве террористической атаки или катастрофы, а также проводят регулярную оценку угроз, которые создают опасность для всего Союза.

Реформа внешнеполитической компетенции Европейского союза стала одним из ключевых направлений преобразова- ний, закрепленных в Лиссабонском договоре, которое непосредственно затрагивает интересы России и других партнеров ЕС на международной арене. В частности, признание единой правосубъектности Европейского союза, в т.ч. на международной арене (за счет ликвидации Европейского сообщества и «структуры трех опор»), позволяет «новому» Союзу заключать от собственного имени международные соглашения практически по всем аспектам своей компетенции1.

Институтами ЕС, ответственными за разработку ОВПБ, остаются Европейский совет и Совет Европейского союза. Данные межправительственные институты сохраняют прерогативы по принятию в рамках ОВПБ всех решений: по стратегическим вопросам (Европейский совет) или в отношении текущих проблем внешней политики (Совет ЕС). В качестве правовых актов, которыми оформляются мероприятия по вопросам ОВПБ, в «новом» Союзе служат решения, имеющие юридически обязательную силу в полном объеме. При этом издание законодательных актов в рамках ОВПБ не допускается. В качестве общего правила принятия решений по вопросам ОВПБ сохранено единогласие представителей государств-членов в Европейском совете и Совете ЕС. Даже в тех ситуациях, когда допускается использование квалифицированного большинства, государствам-членам через своих представителей в Совете ЕС оставлена возможность налагать вето на проект решения, ссылаясь на «жизненно важные соображения национальной политики». Резонно предположить, что ОВПБ «нового» Союза, как и ранее, может быть парализована в случае возникновения серьезных разногласий между государствами-членами.

Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (в настоящее время – британка К. Эштон)2 концентрирует в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене – как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики

Союза (включая внешнеэкономические связи). Для этого верховный представитель входит в состав Европейской комиссии в ранге вице-председателя и является председателем (по должности) «формации» Совета Европейского союза, ответственной за выработку внешней политики ЕС, – Совета по иностранным делам. Таким образом, верховный представитель «занимает два кресла», принадлежа к руководству сразу двух политических институтов Союза. В качестве еще одного представителя ЕС на международной арене Лиссабонский договор признает постоянного председателя Европейского совета, полномочия которого ограничиваются только общей внешней политикой и политикой безопасности. Таким образом, после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский союз по-прежнему располагает тремя высшими представителями на международной арене, которые при необходимости смогут и далее выступать совместно в виде «тройки» (верховный представитель, председатель Европейской комиссии и председатель Европейского совета). При этом новый состав «тройки» имеет постоянный и более самостоятельный характер. В принципе каждый из членов «тройки» отражает в своей деятельности общие интересы всего Союза, а не позицию какого-либо государства-члена в отдельности. Однако на практике каждому политическому деятелю трудно абстрагироваться от интересов того государства, гражданином которого он является.

Все большую актуальность приобретает в последние годы общая политика безопасности и обороны, призванная обеспечить Европейский союз собственным военным потенциалом как для оборонительных целей, так и для осуществления миротворческих операций за его пределами (в т.ч. на других континентах). Уже были созданы силы быстрого реагирования, выступающие с 2007 г. как совокупность «тактических групп» из военнослужащих одного или нескольких государств-членов. Но главными проблемами в военной сфере являются, с одной стороны, политические разногласия между государствами – членами ЕС и США по поводу «размежевания» европейских военных структур и трансатлантических механизмов НАТО (в состав которой входит большинство стран Союза), а с другой – само техническое состояние вооруженных сил государств – членов ЕС, включая военное оборудование и планирование.

Тот факт, что раздел об общей внешней политике ЕС включен именно в Договор о Европейском союзе, а не в Договор о функционировании Европейского союза, выглядит очевидным отступлением от изначальной логики распределения нормативных положений между двумя учредительными документами Евросоюза. Можно заметить, что включение подобного раздела в Договор о Европейском союзе приводит к асимметрии правовых основ внешнеполитической и внутриполитической деятельности ЕС, ибо последние целиком содержатся в Договоре о функционировании Европейского союза.

Таким образом, внешнеполитическая деятельность ЕС как бы «расколота» между двумя учредительными документами. ОВПБ в «новом» ЕС будет по-прежнему опираться на Договор о Европейском союзе, где закреплены базовые принципы деятельности Союза на международной арене, применимые ко всем ее направлениям (разд. V), однако остальные аспекты внешнеполитической деятельности ЕС будут регулироваться Договором о функционировании Европейского союза (ч. 5 «Внешнеполитическая деятельность Союза»). В результате проигрывает наглядность изложения и возникает необходимость в обратных отсылках между обоими Договорами, которые только усложняют восприятие текстов, особенно для неподготовленного читателя. В целом, можно предположить, что внешняя поли- тика Евросоюза и в дальнейшем сохранит дуалистический характер.

Для России реформирование сферы внешнеполитической деятельности ЕС имеет особое значение. С одной стороны, Российская Федерация и Европейский союз не имеют существенных конфликтов интересов в области обеспечения безопасности и активно сотрудничают в данной сфере. Еще в мае 2005 г. на саммите Россия – ЕС в Москве были утверждены «дорожные карты» четырех общих пространств, включая общее пространство свободы, безопасности и правосудия [Чумаков 2006: 131-134]. С другой стороны, ЕС и Россия ввязались в борьбу за преобладающее влияние на европейские государства постсоветского пространства. И здесь конфликт интересов налицо, особенно в отношении Украины и Молдовы. Однако сам ЕС переживает сейчас далеко не лучшие времена, а экономический и финансовый кризис окончательно похоронил желание брюссельской бюрократии постоянно расширять интеграционное поле. В принципе Россия должна приветствовать новые полномочия Союза по заключению от собственного имени международных соглашений практически по всем аспектам его компетенции. И она заинтересована в большей степени координации внешнеполитических усилий с ЕС в регионе ЦВЕ, особенно в свете растущей независимости Евросоюза от НАТО в решении проблем европейской безопасности. При этом, по нашему мнению, степень этой независимости пока не стоит переоценивать.