Реформирование системы технической инвентаризации и технического учета: еще один шаг по пути улучшения положения граждан?

А.А. Завьялов председатель правления Федеративного союза инвентаризаторов России

Одним из важнейших аспектов проблемы реформирования системы технической инвентаризации является защита интересов граждан – участников оборота недвижимого имущества.

Реформа системы регулирования оборота недвижимости уже идет. Хотя и не принят закон о кадастре объектов недвижимости, но уже принятые на уровне Правительства Российской Федерации нормативные акты позволяют сделать вывод об основном направлении реформы: разделение государственных и негосударственных функций и передача негосударственных функций на рынок. При этом функция инвентаризации земельных участков, зданий и сооружений определяется как негосударственная.

Как продекларировано в среднесрочной программе Правительства Российской Федерации и неоднократно отмечалось в выступлениях руководителей Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), а также Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, создание кадастра объектов недвижимости преследует решение двух основных целей – предоставление достоверной информации об объектах недвижимости для целей государственной регистрации прав и для целей налогообложения. Это положение не вызывает сомнений ни на теоретическом, ни на бытовом уровне, поэтому не нуждается в доказывании. Таким образом, формирование кадастра, будь то на уровне субъектов

Российской Федерации или на уровне Российской Федерации, является важнейшей государственной функцией, а сам кадастр формируется в общегосударственных, публичных интересах. Для самого же собственника недвижимости содержание кадастра является бременем, которое он должен нести так же, как и другие обязанности, в интересах государства и общества, поскольку собственнику нужен не кадастр как таковой, а надлежащее обеспечение гарантий своих прав на недвижимость. Очевидно, что ответственным и обязанным перед собственником недвижимости за ненадлежащее выполнение своих функций является государство в лице того государственного органа, на который возложено ведение кадастра. В результате существо отношений можно свести к следующему: собственник обязан заплатить за ведение кадастра, а уполномоченный орган обязан обеспечить его ведение, сбор и получение необходимой информации, а также компенсацию убытков собственнику, если ненадлежащее ведение кадастра привело к возникновению убытков у собственника.

Из изложенного следует, что обязанность обеспечить получение достоверной информации о недвижимости лежит не на собственнике, а на государственном органе, осуществляющем ведение кадастра недвижимости. Что, кстати, и имело место в советское время и реализовано в большинстве европейских стран. При этом, естественно, государственный орган может организовывать проведение этих работ пол- ностью или частично частными организациями, формировать рынок инвентаризационных, информационных, правовых услуг на основе договоров с частными организациями, в рамках которых будет обеспечивать выбор добросовестных контрагентов, ответственность, гарантии и т. п. Предельные сроки выполнения всего комплекса работ по постановке объекта недвижимости на государственный кадастровый учет определяются законодательством. Здесь необходимо подчеркнуть, что в эти сроки входит проведение всего комплекса работ, необходимых для инвентаризации объекта и постановки его на кадастровый учет. Важно отметить, что в этом случае граждане и юридические лица – собственники недвижимости не являются участниками гражданско-правовых отношений между государственным органом и инвентаризационными организациями, хотя при наличии соответствующего специального указания в законе могут непосредственно оплачивать услуги этих организаций согласно установленным тарифам. При возникновении убытков граждане требуют компенсации у государственных органов, а последние в порядке регресса могут требовать компенсации убытков от своего контрагента при невыполнении последним договорных обязательств.

Именно такой принцип и был предложен авторами концепции развития гражданского законодательства о недвижимым имуществе во главе с руководителем рабочей группы – заместителем Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором Витрянским В.В. Однако этот принцип не нашел понимания в Минэкономразвития России. Суть предложений Министерства – сделать гражданина, собственника недвижимости, участником одновременно и публично-правового, и частноправового отношения. Разделяя функцию инвентаризации и функцию учета, разработчики законодательства в области кадастра объектов недвижимости предлагают гражданину самому обеспечить изготовление технической документации для ведения кадастра, но, привлекая для этого только специализированные организации (в терминах проекта закона – кадастровых инженеров). При этом граждане не могут уклониться от заключения таких договоров, поскольку предоставление документации для ведения кадастра является их публично-правовой обязанностью. Это сильно смахивает на государственный рэкет, поскольку цены на этом рынке государство регулировать не собирается, да и не может. Последствия такого регулирования мы уже можем видеть на рынке землеустроительных услуг: недостоверный земельный кадастр, региональный монополизм, завышенные, не регулируемые цены, и при этом – ни одной претензии со стороны граждан к результатам работ.

Поэтому, когда сегодня разработчики кадастрового законодательства во всех проектах закона о кадастре пишут о формировании системы ответственности перед гражданами и юридическими лицами, это не более чем очередная фикция. Теория показывает, а практика организации проведения землеустроительных работ подтверждает, что добиться какой бы то ни было компенсации убытков практически невозможно. Причина – в конфликте между публично-правовым характером кадастра и частноправовым характером отношений с организацией, осуществляющей инвентаризационные услуги. Для иллюстрации рассмотрим пример.

Предположим, по вине частного инвентаризатора в кадастр поступили недостоверные данные, вследствие чего неверно измеренная площадь привела к увеличению стоимости квартиры и увеличению налога. При продаже квартиры, лет эдак через десять после внесения записи в кадастр, по просьбе предполагаемого покупателя квартиру перемерили, и ошибка выяснилась. Теперь для компенсации убытков собственник сначала должен предъявить иск к уполномоченному государственному органу о признании недействительным акта, в соответствии с которым была осуществлена неверная запись, поскольку до внесения изменений эта запись считается верной. Первый вопрос, который возникает: а может ли в принципе быть признан недействительным такой акт по истечении столь длительных сроков, и могут ли вообще признаваться недействительными записи, на которые в течение 10 лет все ориентировались как на достоверные, да еще и на основании документов, которые собственник лично предоставил? С большой степенью вероятности – нет. Однако, не признав недействительной запись, собственник не сможет предъявить претензии к лицу, осуществившему инвентаризационные услуги в силу презумпции достоверности данных кадастра. Если предположить, что такая запись будет признана недействительной, то сначала гражданин должен потребовать возврата излишне уплаченных налогов, а только потом требовать компенсации убытков, если они возникнут. Анализ ситуации показывает, что во всех случаях гражданин сначала должен добиться внесения изменений в кадастр и доказать ошибочность записи и только после этого ставить вопрос о возмещении убытков. В большинстве случаев недостоверность сведений в кадастре вообще не приводит к возникновению убытков у правообладателя, но такая ситуация абсолютно недопустима, так как противоречит принципу достоверности данных кадастра. При этом сам государственный орган никаких претензий в гражданско-правовом порядке предъявить не может, поскольку не является стороной гражданско-правового отношения.

Другая сторона этой проблемы – сроки подготовки документов. Общеизвестно, и это было подтверждено на апрельской конференции, проводимой Роснедвижимостью, что средние сроки постановки земельного участка на кадастровый учет составляют от шести до восьми месяцев. Если к этому добавить сроки государственной регистрации прав, то получается уже год. Причем за общий срок никто не отвечает. Может быть, кто-то назовет правительственный или ведомственный документ, в котором ставился бы вопрос о сокращении сроков оформления трансакции, как фактора, сдерживающего развитие рынка недвижимости? Наличие большого количества участников отношений по постановке на учет приводит к тому, что каждый отвечает только за свою пуговицу. В нашей стране при отсутствии развитой системы регулирования оборота нед- вижимого имущества решить проблему сроков можно только путем сокращения числа самих органов и организаций, участвующих в принятии решения.

Следующий вопрос – тарифы. Очевидно, что работы по инвентаризации зданий и сооружений, инвентаризации земельных участков являются затратными. В различных регионах стоимость таких работ уже сегодня сильно различается, причем будет различаться и в перспективе. Однако в соответствии с предложениями Минэкономразвития России предлагается отказаться от какого бы то ни было регулирования цен, что и не представляется возможным, если цены будут определяться договором между собственником и инвентаризатором по принципу – «рынок все отрегулирует сам». Однако в отличие от европейских стран Российская Федерация имеет некоторые географические особенности, в частности огромную территорию, удаленность отдельных объектов недвижимости, в том числе принадлежащих гражданам, от крупных населенных пунктов. Не составляет особого труда рассчитать стоимость работ по инвентаризации земельного участка в отдаленной деревне, куда «только вертолетом можно долететь». Да и по большому счету никто по своей воле туда не поедет, поскольку слишком велики риски и мала выручка. В результате либо стоимость услуг станет сравнимой со стоимостью недвижимости, и оформление прав на недвижимость окажется бессмысленным, либо граждане вообще не смогут найти инвентаризатора, который согласится заключить такой договор. К тому же ездить в город несколько раз, искать сначала частную организацию, потом государственный орган является проблемой. Выход из этой ситуации виден только один. Тарифы на всей территории субъекта на однотипные работы должны быть установлены одинаковыми, а лицо, осуществляющее инвентаризационные работы, в силу прямого указания закона должно обеспечить инвентаризацию и постановку этого объекта на кадастровый учет. Иначе говоря, возвращаясь к тому, о чем говорилось, закон должен прямо определить природу и существо отношений между государственным органом и инвентаризатором (землеустроителем), установить их обязанности и ответственность. Фактически это приведет к завышению тарифов в городах по сравнению с себестоимостью и их занижению в сельской местности, но для города это будет незаметно в силу наличия значительно большего количества объектов недвижимости.

В заключение хотелось бы отметить, что любая реформа должна быть социально ориентирована. Об этом нам лишний раз напомнил Президент Российской Федерации в своем послании. Это значит, что в результате проведения реформы положение граждан и юридических лиц должно улучшаться. В целом граждан не очень интересуют теоретические представления о существе отношений между государственным органом, осуществляющим ведение кадастра, инвентаризаторами и ими самими. Их интересуют прямые следствия – стоимость, сроки и гарантии права собственности на недвижимое имущество. К сожалению, ни один из этих результатов уже принятыми или представленными для обсуждения проектами нормативных актов не достигается.

* * *

Иск об истребовании имущества, предъявленный к лицу, у которого оно отсутствует, не может быть удовлетворен1

Открытое акционерное общество (ОАО) обратилось с иском к управлению образования, науки и молодежи администрации города об обязании ответчика освободить нежилые помещения и передать их истцу.

Суд первой инстанции иск удовлетворил, мотивировав решение тем, что истец является собственником истребуемых нежилых помещений. Эти помещения переданы истцом ответчику в безвозмездное и бессрочное пользование по договору, заключенному между ними в 1994 году. В апреле 2003 года истец в одностороннем порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 699 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), отказался от договора, в связи с чем договор считается расторгнутым. Ответчик в добровольном порядке не освободил упомянутые помещения и не передал их истцу.

Суд апелляционной инстанции решение оставил без изменения. Федеральный арбитражный суд округа также оставил судебные акты без изменения.

По плану приватизации государственного предприятия (завода), утвержденному в феврале 1993 года комитетом по управлению государственным имуществом области, в уставный капитал ОАО были включены детские сады со всем используемым в их деятельности имуществом, в том числе занимаемыми ими нежилыми помещениями (впоследствии спорными).

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 10.01.1993 № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» при приватизации предприятий, находящихся в федеральной собственности, в состав приватизируемого имущества могли быть включены находящиеся на балансе приватизируемого предприятия объекты социально-культурного назначения, в том числе образования, с обязательным сохранением их профиля.

В 1994 году между ОАО и управлением образования был заключен договор, согласно которому ОАО безвозмездно передавало управлению образования в бессрочное оперативное управление дошкольные образовательные учреждения. Договором предусматривалось, что управление в соответствии с правами и полномочиями учредителя муниципальных образовательных учреждений обязуется осуществлять финансирование их деятельности из муниципального бюджета.

Продолжение см. на стр. 76