Реформы газовой отрасли Великобритании в 1980-х - первой половине 1990-х гг

Современная мировая экономика и национальные хозяйственные системы требуют органического сочетания комплекса мер государственного воздействия и рыночных механизмов. В этой связи интересен опыт Великобритании, которая в 1980–1990-х гг. провела серию реформ, нацеленных на адаптацию национальной хозяйственной системы, в рамках которой учитывались действия властей и рыночная конкуренция. Особого внимания заслуживает опыт трансформации ТЭК Великобритании, который претерпел существенные изменения сразу после завершения Второй мировой войны, а в 1980–1990-х гг. стал объектом преобразований, нацеленных на изменение ситуации в среде естественных монополий Соединенного Королевства. В этой связи можно утверждать, что опыт Великобритании будет полезен для изучения в России, где государство является собственником многих крупных компаний и в настоящее время ведет поиск мер для повышения эффективности их деятельности.

Приход к власти кабинета консерваторов во главе с М. Тэтчер привел в действие механизм обновления британской экономической системы. Одним из способов «перезагрузки» хозяйства Соединенного Королевства стало последовательное свертывание прямого участия государства в деятельности крупных национальных компаний, в т.ч. естественных монополий, доминирующих на внутреннем рынке. В 1981 г. Министерство энергии обозначило свою позицию по поводу реформ энергетического сектора: «Дело правительства – не вмешиваться в дела бизнеса» [Pearson, Watson 2012: 7].

Основой для проведения преобразований стал Акт о нефтяных и газовых предприятиях 1982 г., который внес важные изменения в правила деятельности британского ТЭК. В этом нормативном документе, в частности, шла речь о том, чтобы предоставить доступ к газотранспортной системе страны разным производителям, которые могли бы поставлять ресурсы крупным предприятиям британской экономики. Говорилось об отмене монопольного права корпорации «Бритиш Газ» ( British Gas Corporation ) закупать газ с месторождений в Северном море. Кроме того, деятельность государственной компании по разведке и добыче газа планировалось отделить от других операций, которые были связаны с транспортировкой, распределением и продажей газа потребителям. В соответствии с этим положением British Gas Corporation теряла и те промышленные мощности, которые помогали ей осуществлять вышеперечисленные функции¹. Фактически шла речь о том, чтобы провести разделение компании на функциональные подразделения, которые могли более оперативно и, следовательно, более эффективно выполнять возложенные на них специфические задачи в рамках своей компетенции. Более того, меры, предложенные властями Великобритании, подталкивали рынок к формированию новых лицензированных компаний, действующих в газовой сфере, а возникшая конкуренция, по мнению кабинета М. Тэтчер, неизбежно должна была привести к снижению цены на газ для конечных потребителей. Однако создание на основе государственной монополии конгломерата более мелких фирм на начальном этапе преобразований не произошло – сказывалась инерция развития отрасли, находящейся под опекой государства более 30 лет.

Отсутствие существенных сдвигов на газовом рынке побудило власти к обновлению нормативно-правовой базы и, соответственно, механизмов воздействия на отрасль. Одним из основополагающих документов стал Газовый акт 1986 г.2 Согласно принятому закону, British Gas Corporation была приватизирована, и на ее месте было сформировано независимое акционерное общество British Gas plc. В этом же году акции компании были размещены на Лондонской бирже по цене 135 пенсов за 1 ценную бумагу. Таким образом, капитализация British Gas plc составила 9 млрд фунтов стерлингов, что было самым высоким показателем на бирже на тот период [Webber 2010: 4].

Согласно Акту 1986 г. вместе с освобождением государства от активов газовой монополии создавался пост генерального директора по газоснабжению ( Director General of Gas Supply – DGGS ) и специальная структура – Служба газоснабжения ( Office of Gas Supply – OFGAS ), занимающаяся надзором и регулированием отношений в газовой сфере. Закон 1986 г. также предусматривал создание Совета потребителей газа ( Gas Consumers Council ), выступающего в качестве органа, представляющего интересы покупателей газа на внутреннем рынке Великобритании¹. Таким образом, газовая отрасль продолжала функционировать под перекрестным контролем властных структур и организации потребителей. При этом независимая British Gas plc действовала как вертикально интегрированная компания, контролируя фактически полный цикл – от добычи газа до его поставки конечным потребителям. Приватизация компании не привела к ее одновременному разукрупнению и ослаблению, хотя подобная задача и стояла на повестке дня.

Закон 1986 г. открыл возможности для появления на рынке компаний, которые могли продавать газ крупным потребителям (свыше 25 000 терм/г.) и тем самым усилить конкуренцию между фирмами. Однако British Gas plc продолжала действовать на рынке крупных потребителей газа и сохранила за собой монопольное влияние на рынке мелких потребителей, использующих менее 25 000 терм/г. [Webber 2010: 4]. Фактически власти решили создавать конкурентный газовый рынок постепенно, на деле же его формирование проходило еще медленнее за счет того, что British Gas plc сохранила многие прежние преференции. К тому же бывшая государственная компания имела долгосрочные контракты с производителями газа. Новые же месторождения были, как правило, не такими крупными, поэтому себестоимость продукции получалась выше, что было невыгодно для компаний-конкурентов. Кроме того, сторонним фирмам пришлось вести переговоры, чтобы получить доступ к хранилищам и трубопроводам British Gas plc и иметь возможность исполнять контрактные обязательства. На деле British Gas plc получала информацию от своих конкурентов и, используя данное преимущество, могла предложить потребителям более выгодные цены, чтобы за счет скидок устранить другие компании. На руку British Gas plc было и то, что закон 1986 г. запрещал создание параллельной газовой сети, а это фактически нивелировало все усилия других фирм по созданию конкурентной среды².

В докладе Комиссии по монополиям и поглощениям ( Monopolies and Mergers Commission – MMC ), подготовленном в 1988 г., указывалось, что, пользуясь имеющимися преимуществами, British Gas plc не предоставляет информацию о своих транспортных издержках и тарифах, осуществляет дискриминацию сторонних поставщиков и производителей, желающих получить доступ к газопроводной сети, а также потребителей, стремящихся использовать альтернативные источники получения газа. В этой связи Комиссия предлагала ряд мер, которые бы помогли исправить положение дел в отрасли. Говорилось о необходимости большей открытости информации в области тарифов и издержек при транспортировке газа и унификации самих тарифных планов. Предлагалось обязать British Gas plc продать часть своих контрактов на поставки газа и ограничить возможности для резервирования ресурсов у производителей. Речь также шла о необходимости разделения компании на отдельные предприятия по функциональному признаку [ Калмычкова, Розанова 2004: 146-147].

К началу 1990-х гг. процесс приватизации газовой отрасли Великобритании был запущен, однако на рынке все еще оставалось много барьеров для конкуренции и препятствий для появления новых игроков. Во многом это было связано с тем, что British Gas plc по-прежнему оставалась централизованным предприятием с большой степенью влияния на развитие британской газовой отрасли. Результаты мониторинга, опубликованные Службой по справедливым торговым отношениям ( Office of Fair Trading – OFT ) в 1991 г., показали, что новых поставщиков газа на рынке появилось мало. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что у British Gas plc сохранялся обширный инструментарий воздействия (преимущественно финансового и технического характера) на поставщиков ресурсов. В частности, компания могла устанавливать заведомо заниженные тарифы на газ (ниже средней стоимости его производства), т.к. British Gas plc не облагалась сборами за транспортировку газа, в отличие от конкурентов. Более того, доступ новых фирм к запасам газа был серьезно ограничен, из-за чего они не могли играть какой-либо значимой роли на рынке. В связи с этим Служба по справедливым торговым отношениям рекомендовала British Gas plc выпустить на рынок определенное количество газа, на которое уже были заключены договоры с конкурирующими компаниями, чтобы таким образом создать сеть сторонних поставщиков. British Gas plc , в свою очередь, обязалась аннулировать свои контракты на поставку ресурсов на ближайшие несколько лет с таким расчетом, чтобы к 1995 г. новые фирмы-поставщики могли покрывать не менее 60% спроса на газ в стране. Кроме этого, British Gas plc должна была выделить транспортные и накопительные мощности в отдельные подразделения и совместно со Службой по справедливым торговым отношениям выработать нормативную базу для их деятельности [Regulatory reform... 2002: 59-60; Webber 2010: 5]. Такие меры привели к функциональным сдвигам в отрасли – уже к концу 1992 г. доступ к трубопроводной сети получили 32 новых поставщика, суммарно покрывавшие 20% спроса на газ в Великобритании [Regulatory reform... 2002: 60]. Фактически это стало отправной точкой для закрепления и развития конкурентных отношений в сфере доставки газа от производителей к потребителю. Теперь требовалось сформировать рынок альтернативных услуг и в других сферах газовой отрасли.

В 1992 г. был принят Закон о конкуренции и коммунальных службах, согласно которому пороговое значение объемов поставок газа для сторонних поставщиков было снижено в 10 раз (с 25 000 до 2 500 терм). Эти изменения привлекли новых поставщиков и расширили для них рынок сбыта¹. В том же году Служба газоснабжения увеличила фактор Х в формуле расчета потолка цен на газ «Индекс розничных цен (ИРЦ) – Х » с 2% до 5%, что позволило возвращать фирмам-поставщикам больший объем средств, связанных с объемом не распределенной среди потребителей продукции. Изменения в ценовой политике также были призваны стимулировать British Gas plc обращаться к поставщикам с наименьшей ценой газа.

В 1992 г. деятельность British Gas plc была вновь подвергнута мониторингу в связи с отсутствием прогресса по разработке регуляционной базы для работы подразделений, ответственных за транспортировку и хранение газа. По итогам проверки Комиссия по монополиям и поглощениям предписала British Gas plc свернуть дела по поставкам газа, выделить подразделения, занимавшиеся транспортировкой и хранением ресурсов, в отдельные филиалы, урегулировать доступ к транспортировке газа и снизить тарифный порог для новых поставщиков [Regulatory reform... 2002: 60].

В 1993 г. был принят Закон о свободных поставках газа, вносивший поправки в Газовый акт 1986 г. Изменения коснулись норм, регулирующих поставки: было сужено понятие «неавторизованный поставщик газа», расширены возможности легальной деятельности поставщиков газа. Госсекретарь по согласованию с генеральным директором по газоснабжению мог также вводить льготы для определенных лиц в параграфы, касавшиеся запрета на неавторизованные поставки газа; данные по льготам в обязательном порядке должны были публиковаться, чтобы потребители имели доступ к этой информации. Гендиректор по газоснабжению должен был вести учет уведомлений о поставках газа, мог выдавать разрешение на его доставку, вводить льготы для неавторизованных поставщиков, а также изымать их1. В этом же году Комиссия по монополиям и изъятиям опубликовала очередной отчет о деятельности British Gas plc. Предлагалось аннулировать монополию компании на поставки газа и отделить торговые подразделения British Gas plc от структур, занимающихся транспортировкой и хранением газа [Pearson, Watson 2012: 15].

Параллельно с обновлением законодательной базы проходил процесс разукрупнения British Gas plc , на котором настаивали Служба по справедливым торговым отношениям и Комиссия по монополиям и поглощениям. В итоге было выделено пять новых подразделений:

• •    «Общественное газоснабжение» ( Public Gas Supply ) – подразделение, отвечающее за поставки газа на внутренний рынок Великобритании;

• •    «Контрактная торговля» ( Contract Trading ), которое позже было переименовано в «Бизнес-снабжение» ( Business Supply ), – подразделение, работающее непосредственно с предпринимателями и предприятиями;

• •    «Транспортировка и хранение» ( Transportation and Storage ), которое позже было переименовано в «Транско» ( Transco ), – подразделение, в чьем ведении находилась национальная трансмиссионная система (сеть трубопроводов, по которым газ поступал к потребителям);

• •    «Услуги и установки» ( Service and Installation ), которое позже было переименовано в «Услуги» ( Services ), – подразделение, занимающееся технической стороной поставок;

• •    «Розничная торговля» ( Retail ), которая позже была переименована в «Энергетические центры» ( Energy Centres ), – подразделение, специализирующееся на розничной торговле газом.

В ведении British Gas plc находились офшорные структуры по поставкам газа, его хранению и все контракты на поставку топлива, в т.ч. и те, которые относились к уже выработанным месторождениям. После разукрупнения эти функции передавались вновь образованным компаниям. Офшорные месторождения переходили к подразделениям, отвечавшим за внутренний рынок или бизнес, при этом наиболее адаптируемые поставки отводились для подразделений внутреннего рынка. Каждая структура должна была самостоятельно разрабатывать схемы и осуществлять условия исполнения контрактов. Следует также отметить, что такие отделения, как «Разведка и добыча» (The Exploration and Production) и «Глобальный газ» (Global), не были затронуты данными реформами [Webber 2010: 4-5]. Можно отметить, что сегментирование British Gas plc не являлось для властей самоцелью. Основная задача состояла в том, чтобы разделить компанию на отдельные фирмы, которые бы продолжали свою работу в рамках определенной компетенции и заставили бы сторонних игроков активнее действовать в той или иной (транспортировка, продажа и пр.) сфере газовой отрасли. Рынок должен был становиться все более децентрализованным и конкурентным. При этом борьба между различными компаниями не должна была ударить по конечным потребителям (крупным и мелким), которые получили бы возможность выбора, а в перспективе – снижение цен на газ и улучшение качества предоставляемых услуг.

В 1995 г. был принят новый Газовый закон, направленный на решение проблем, накопившихся в газовом секторе в ходе приватизации. Прежде всего, были обновлены функции госсекретаря и гендиректора по газоснабжению. Теперь они должны были следить за тем, чтобы поставки газа были достаточными для покрытия спроса на него, пока это было экономически выгодно (однако речь шла уже не только об авторизованных поставщиках газа, как в Газовом законе 1986 г.), а также за тем, чтобы держатели лицензий могли продолжать финансирование своей деятельности. Кроме того, госсекретарь и гендиректор были обязаны обеспечивать конкуренцию между поставщиками газа на рынке лицензированных поставщиков, а также защищать интересы потребителей газа, в т.ч. и путем надзора за ценами. По новому закону нелицензированным поставщикам запрещалось осуществлять поставки газа при содействии государственных транспортеров1 и заключать с ними сделки. Лицензии выдавались гендиректором по газоснабжению и позволяли их обладателям поставлять газ на любое предприятие, находящееся на прописанной в документе территории и/или в любую упомянутую в лицензии трубопроводную сеть. Границы действия лицензии также устанавливались гендиректором. Детали выдачи лицензии в обязательном порядке публиковались и доводились до сведения потребителей2.

Новый Газовый закон также юридически закреплял разделение British Gas plc на ряд департаментов с определенными функциями и требовал выделения в качестве отдельных филиалов подразделений, имеющих дела с владельцами и операторами трубопроводов, оптовыми и розничными поставщиками газа. Этот же закон вводил раздельный контроль потолка цен по формуле «ИРЦ минус Х » для транспортировки и хранения газа. Потолок цен оставался в силе для поставок газа торговым филиалом British Gas plc клиентам в малых объемах (до 2 500 терм), однако компания могла каждый год подавать запрос на снятие подобного ограничения. В Законе также говорилось о необходимости постепенного ввода полной конкуренции на рынке с 1996–1998 гг. ³ Для достижения этой цели в 1996– 1998 гг. были разделены службы, занимавшиеся транспортировкой и хранением газа, а также созданы аукционы для доступа к хранилищам [Regulatory reform... 2002: 60-61].

Действия британского правительства в газовой промышленности в 1990-х гг. были направлены на либерализацию внутреннего газового рынка. Под этим подразумевалось разделение владельцев и транспортировщиков газа, разукрупнение отрасли, перемены во владении активами British Gas plc , формирование на рынке полноценной конкуренции поставщиков газа, создание регуляционной и надзорной базы в области транспортировки газа и т.д. Чтобы достичь этого, пришлось изменить структуру British Gas plc , приватизированной в виде централизованной монопольной компании, а также создать условия для появления на рынке новых поставщиков, сократив контроль над ними со стороны монополии.

Необходимо отметить, что действия правительства в данной области были своевременными и в целом успешными: разукрупнение и ограничение функций монополии British Gas plc на поставки газа, а также выдача лицензий для новых компаний и расширение льгот для неавторизованных поставщиков значительно улучшили конъюнктуру газового рынка Великобритании, сделав ее благоприятной для появления новых игроков. Путем вывода из-под контроля British Gas plc на рынок части запасов газовых ресурсов была создана группа сторонних поставщиков, обеспечившая формирование полноценного конкурентного рынка. Менялась и структура самого рынка: баланс смещался от долгосрочных контрактов в сторону гибких краткосрочных сделок и оптовой торговли газом (со сроком в день, месяц и пр.).

По мнению некоторых экспертов, газовая сфера Великобритании в период 1990–1998 гг. находилась в переходной стадии от рынка развитой конкуренции к полностью интегрированному рынку. Однако уже на момент перехода в нем присутствовали черты полностью интегрированного рынка, т.к. Великобритания почти полностью покрывала спрос на газ внутри страны за счет собственных месторождений [Webber 2010: 5-7]. Высокий уровень запасов газа и низкие цены, уровень которых гарантировался в т.ч. и государственным стимулированием конкуренции, а также высокие экологические показатели газа привели к возникновению явления, названного «рывок к газу». С начала 1990-х гг. новые предприятия – продуценты электроэнергии (темпы приватизации в данной отрасли были схожи с газовой отраслью, и сроки либерализации рынка для двух отраслей почти совпадали) в массовом порядке стали переходить на газ [Bocse, Gegenbauer 2017: 9-12]. Это, в свою очередь, положительным образом повлияло на газовую отрасль: высокий спрос гарантировал прибыльность новых предприятий-поставщиков, повышая привлекательность рынка для молодых фирм. Можно отметить, что на протяжении всех 1990-х гг. доля газа в ТЭК Великобритании продолжала стабильно расти [Webber 2010: 6-7].

Таким образом, можно констатировать, что в 1980-х – первой половине 1990-х гг. британским властям в целом удалось осуществить структурные преобразования газовой отрасли, что на первоначальном этапе нашло отражение в приватизации монополии British Gas plc , а в последующем – ее разукрупнении. Освобождение газовой компании от государственной опеки и ее сегментация по функциональному признаку позволили выйти на газовый рынок Великобритании сторонним фирмам, которые раньше не могли этого сделать. Появление на газовом рынке страны вместо одного монополистического объединения большого числа разнокалиберных компаний привело к постепенному формированию конкурентной среды и вывело отрасль на новый этап развития.

Публикация осуществлена в рамках проекта, отобранного для финансирования в 2017 г. в рамках реализуемой программы стратегического развития НГТУ по итогам конкурса проектов среди молодых ученых. Шифр проекта С-19. Тема «Реформы топливно-энергетического комплекса Великобритании во второй половине XX – начале XXI вв. в контексте политики модернизации и выхода из экономического кризиса».