Регион в системе политико-трансформационных процессов России

Формирование концептов изучения отечественной политики затруднено не только всеобъемлющим и противоречивым характером общенациональных социально-политических трансформаций, но и их регио нальным разнообразием, обретающим устойчивые черты в последнее время. Россия, будучи крупным государством, к тому же с федеративным асимметричным устройством, представляет собой политическое пространство, где региональные политические процессы более или менее автономны и в то же время оказывают значительное влияние на ход общеросийских изменений. Другими словами, в условиях огромной по территории, различной по природным, социально-экономическим, этническим, конфессиональным характеристикам державы и ее известной государственной неопределенности1, республики, края и области довольно сильны и самодостаточны, чтобы делать как свою собственную, так и российскую политическую историю2.

Это результат трансформационных процессов, связанных с радикальными изменениями российской политической системы, включая ее государственно-территориальное устройство, когда эти процессы охватывают фундаментальные политиковластные преобразования в регионах. Происходит постепенная «регионализация» трансформационных процессов. Обусловленные мощным инновационным «импульсом» центра эти процессы представляют собой, по меньшей мере, два взаимосвязанных содержательных направления: выстраивание федеративного государства, т.е. становление качественно новых субъектов федерации и налаживание новых федеративных отношений между двумя уровнями власти3; формирование новой политической системы в стране и регионах с самостоя-

АЮПОВ Мансур Анварович, ректор Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, кан^ дидат философских наук, профессор.

тельными субъектами политических отношений, имеющей перспективу демократической направленности4

При таком количестве политико-территориальных образований подобных сложных, многоуровневых трансформаций не наблюдается ни в одной стране мира5. Все это позволяет утверждать, что каждый субъект Российской Федерации ныне в известной мере имеет свое лицо, свой уровень политического развития и свои, базирующиеся на традициях, законах и практике. государственно-политические отношения с центром.

В научной литературе термин «регион» трактуется неоднозначно. При разнообразных исследовательских позициях под этим термином понимаются различные феномены. Нас интересует политико-властное измерение региона, взаимовлияние и взаимозависимость региональных и общенациональных политико-трансформационных процессов. В политической энциклопедии регион трактуется как самостоятельная пространственно-географическая, административно-территориальная, институционально-политическая, экономическая, социальная, историко-культурная, экономическая и демографическая величина6 Другими словами, это некая «социально-политическая целостность, упорядоченный политическими средствами»7, массовый уровень политической жизни.

В качестве авторских политологических трактовок категории регион можно назвать определения, данные В.Туровским и С.Бирюковым. Первый, вводя понятие «политический регион», обозначает им «территорию как политическое сообщество, обладающую системным единством политических особенностей»8, а второй понимает регион как часть территории государства, имеющую законодательно закрепленные границы, собственные органы государственного и местного управления и находящуюся в определенных юридических отношениях с центральными органами государственного управления9.

Следует подчеркнуть, что в политической регионалистике, как и в политической науке в целом, отсутствует четкое развернутое осмысление регионов как субъекта и объекта политики, хотя освещению тех или иных аспектов политической субъектности в целом в последнее десятилетие посвящено немало публикаций и специальных исследований10.

Политическая наука категорию «субъект политики» трактует как носителя многообразной политической деятельности, направленной на завоевание, защиту или использование власти с целью реализации своих коренных интересов11^ В то же время конкретные участники политического процесса, властно-регулятивных отношений в литературе называются по-разному. В качестве базовых и по существу тождественных употребляются, с одной стороны, понятия «субъект политики», «политический субъект», «политический актор», а с другой — «субъект политических отношений», в частности, «субъект федерации».

Регион в качестве самостоятельного территориального, субнационального субъекта политики в научной литературе рассматривается довольно широко12 Ее тематика различна, разнообразны рассматриваемые исследовательские цели и задачи, но одно не вызывает сомнения: региональный уровень политико-властных отношений, взаимодействие регионов и федерального центра в рамках общенациональной политики определяют наиболее принципиальные тенденции, которые связаны с процессами дифференциации общественной жизни и ее интеграцией на новой основе. Вместе с тем в научной литературе, на наш взгляд, недостаточно исследуются отличия региона как относительно самостоятельного политико-государственного актора в Российской Федерации, с одной стороны, и некоей территории политического пространства, в рамках которой развертываются региональные политические процессы — с другой.

В самом деле, регион (субъект федерации) — это прежде всего относительно самостоятельный политический актор на определенной территории в отношениях с федеральной властью, другими регионами, в том числе на международной арене. Таким образом, будучи субъектом федерации, регион является субъектом всех общественных, в том числе и политических процессов. Это самодостаточная часть государства, его политико-территориальное образование, имеющее свой производственно-экономический потенциал, структуру собственности, природные ресурсы, налоговые поступления и бюджетные финансовые средства. Будучи социально-политической общностью, он имеет особые политические и социально-экономические интересы, трансляторами которых выступают региональные органы власти и элиты. Регион также обладает учредительными полномочиями, т.е. самостоятельно формирует систему власти, имеет право законодательно регулировать общественные отношения вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, что позволяет ему в совокупности выступать в качестве самостоятельного политико-государственного сектора. Более того, в регионе всегда существует определенная специфика'

организации власти, политического режима, взаимоотношений региональной власти с гражданским обществом. В нем функционируют и оказывают решающее влияние на политические процессы своя политическая элита и лидеры.

Основными признаками политической субъектности региона, на наш взгляд, являются право принятия политико-государственных решений; наличие средств и возможностей реализации принятых решений и контроля их выполнения; участие в политико-государственной деятельности на региональном, федеральном, международном уровнях; политическая и государственная ответственность за последствия своих действий перед определенными инстанциями.

В основе политической субъектности региона лежит наличие у регионального сообщества, местных структур власти и элит собственного политического интереса. Чтобы стать субъектом властных отношений, индивиды и социальные общности должны осознать свои объективные возможности участия в политической жизни, стремиться к политико-управленческой деятельности с целью улучшения своего политического статуса. В связи с этим общие основы политической субъектности региона, хотя и определяются его статусом в качестве субъекта федерации, федеральными и региональными нормативными актами, в реальной практике формируются путем реализации политического интереса, а значит политического диалога региона и федерального центра, путем действий и взаимодействий различных региональных акторов между собой по поводу осуществления политико-властных интересов.

Продуктивным для осмысления регионов в качестве субъектов политико-властных отношений в федеративном государстве является, на наш взгляд, выявление политико-правовых оснований субъектности, раскрытие каналов и механизмов этого специфического для России политико-властного взаимодействия и в конечном счете взаимовлияния и взаимообусловленности общенационального и регионального в политико-трансформационных процессах.

Объемы полномочий федерации и ее субъектов определяются и регулируются Конституцией РФ (ст. 5, И, 65, 66, 71, 72, 73), Федеративным договором и двусторонними договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации13 На наш взгляд, вопросы, отнесенные к исключительному ведению федерации и совместному ведению, субъектность федерации в отношении регионов не исключают у по- следних прав субъектности в отношениях с центром, а лишь показывают правовые рамки этой субъектности. Статус субъекта федерации также обозначает, что их права в той или иной мере реализуются федерацией, поэтому отношения федерации и ее субъектов всегда носят в определенной мере субъектно-субъектные отношения. Субъектность здесь не безусловное верховенство одного из участников взаимодействия (федерации над регионом), а соучастие обоих при консолидирующей роли федерации.

Федеративная природа государства и субъектно-субъектные отношения между центром и регионами не могут не влиять на структуру, компетенции и порядок (процедуру) деятельности федеральных органов государственной власти — Президента, Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, а также на судебную власть, которые осуществляют по полномочиям Российской Федерации и совместным полномочиям федерации и ее субъектов политиковластную субъектность в отношении регионов. Наряду с этим федеральный центр является субъектом по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. Она осуществляет регулирующую роль в отношении регионов по обеспечению соответствия конституций и законов субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы государственной власти федерации издают обязательные для своих субъектов законодательные акты и организуют в регионах соответствующие структуры исполнительной власти для их реализации.

Субъект федерации, в свою очередь, в качестве государственно-политического образования имеет строго очерченные федеральными правовыми актами права и полномочия, что является основой его политической субъектности. Прежде всего он принимает участие в образовании общей власти14 государства, что является главным признаком государственно-правовой субъектности субъекта федерации, осуществляемой посредством его участия в формировании специального федерального органа — Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, в котором представлены все субъекты федерации. Это позволяет регионам активно участвовать в федеральном законотворческом процессе, а также свидетельствует об их активной роли в формировании и осуществлении общефедеральной воли (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично), участии в особого рода правоотношениях, именуемых федера»

тивными отношениями, а также в формировании и реализации федеральной политики.

Субъекты федерации оказывают влияние на решения федеральных властей посредством обжалования правовых актов федерации в судебном органе (федеральном конституционном суде) с целью их отмены в случае «вторжения» в их компетенцию.

Государственно-правовую субъектность субъекта федерации подтверждают конкретная территория субъекта федерации и его наименование (географическое, национальное, культурное и др.), конституция, система законодательства и государственных органов, государственная символика, собственные предметы ведения и полномочия органов государственной власти и др.

Субъектность федерации и ее регионов во взаимодействиях друг с другом носит сложный и противоречивый характер. Это объясняется тем, что процесс децентрализации власти в России, начавшийся еще в период подготовки Союзного договора, носил стихийный характер. Регионы стремились к самоопределению в качестве субъектов формирующегося федеративного государства. Субъектами этого процесса являлись союзные и автономные республики, края, области и автономные округа. Этот процесс, часто называемый регионализацией, до конца 90-х гг. XX в. продолжал носить импровизационный характер. По этой причине государственная правовая субъектность регионов имеет двойной источник легитимности, который не согласован в полной мере до сих пор. Первый — это их уставы и конституции, где органы государственной власти регионов юридически закрепили свои права и полномочия. Второй источник — Федеративный договор, Конституция РФ и федеральные законы, которые, разграничивая компетенции и полномочия Российской Федерации и ее субъектов, наделили последних определенным объемом политико-властных полномочий и прав, не всегда совпадающих с первичным самоопределением регионов в качестве субъектов федерации. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по разграничению этих полномочий содействовали их законодательному перераспределению. Таким образом, в дополнение к объему политической субъектности, закрепленной федеральным законодательством, включая Конституцию РФ, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регионы имеют полномочия и права, закрепленные в их уставах и конституциях. Постоянно оспаривая на этом основании закрепленные федеральным центром полномочия в сторону их расширения, договоры превращают федеративные отношения в политические субъектно-субъектные отношения между центром и регионами.

В то же время политическая субъектность регионов имеет более раннее происхождение (уставы и конституции были приняты в начале 90-х гг.), чем федеральная субъектность. Во-первых, конституирование регионов в качестве субъектов федерации с имеющимися сейчас политико-властными полномочиями и правами произошло позднее, с принятием Конституции РФ и последующих федеральных законов в этой сфере. Во-вторых, реальный политико-правовой статус регионов складывался в разное время по-разному, в неодинаковом объеме. Он начинался с осознания региональными элитами политических интересов региона, разработки политических доктрин, раскрывающих перспективы политического и социально-экономического развития территории, консолидации элит вокруг одной или нескольких политико-государственных идей, отвечающих «коренным» политическим интересам регионального социума и институционализацией этих идей в регионе в качестве правовых актов, а затем постановкой на повестку дня (прежде всего перед федеральными органами власти) решения этих проблем, вступление в конфликт с федеральной властью по этому поводу.

С этой точки зрения политическая субъектность регионов в переходный период постоянно наполняется новым содержанием, акцентами в ходе постановки перед центром одних политических проблем и оспаривания других. Это актуализирует проблему разграничения формальной субъектности региона как субъекта федерации и реализации этой субъектности в ходе политико-трансформационных процессов.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами субъекты федерации являются самостоятельными политико-государственными акторами на международной арене. Причем внешнеэкономические и торговые связи регионов значительно шире и многообразнее, чем связи и контакты на уровне регионов и субъектов в зарубежных странах15 Следует подчеркнуть, что политико-правовая субъектность регионов в международной (межгосударственной) сфере, а также в выстраивании экономических, торговых, научно-технических и культурных отношений с другими регионами оста-

Заказ № 4085

ется все еще неотрегулированной. Так, несмотря на то, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ относятся к совместному ведению, Конституции и уставы субъектов федерации предоставляют им больше прав и полномочий. Отсутствие федеральных законов, детально регулирующих субъектность каждой из сторон, а также механизмов реализации полномочий совместного ведения деятельностью регионов в этой сфере привели к тому, что она остается самой противоречивой и неотлаженной. Определенные усилия со стороны федеральных органов по регламентации международной, внешнеэкономической и торговой субъектности регионов были осуществлены в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ, Положении «О Министерстве иностранных дел Российской Федерации», утвержденном Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. № 271. В законе предусматривается согласование международного договора РФ с ее субъектами, если он затрагивает вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта. Представители субъектов федерации имеют право по согласованию с федеральными органами участвовать в подготовке всех видов международных договоров, затрагивающих предметы совместного ведения. Закон признает субъектность регионов в пределах их компетенции в выполнении принятых международных договоров РФ. Таким образом, федерация законодательно обеспечивает баланс политических интересов, прав и обязанностей федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации.

В сфере межрегиональных отношений есть попытки создать объединения субъектов Российской Федерации по принципам производственно-экономической интеграции, позволяющим на основе межрегиональной кооперации и специализации хозяйственной деятельности эффективно решать внутрирегиональные экономические проблемы, добиваться совместного обсуждения противоречий, связанных с современным состоянием федеративных отношений. Это ассоциации регионов «Большой Урал», «Сибирское соглашение», «Большая Волга» и др. Ассоциации экономического взаимодействия изначально рассматривались как один из элементов системы строительства федерализма в России,, который, укрепляя самостоятельность субъектов федерации, направлял бы их инициативу в центростремительное русло формирования единого внутрироссийского рынка. При этом они должны были выступать координаторами региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и денежных потоков на территории страны. Вполне можно утверждать, что создание ассоциаций стало «находкой», способной соединить макроэкономическую стратегию с особенностями микроэкономической политики страны.

Таким образом, процесс диверсификации российских регионов существенно дал о себе знать в последнее десятилетие, трансформировав их в самостоятельных субъектов политических, экономических, правовых и международных отношений и сформировав огромное разнообразие региональных практик.