Региональные аспекты формирования рыночной стоимости земель в зонах с особыми условиями использования территорий

DOI:

Цитирование. Колпакова Н. С., 2022. Региональные аспекты формирования рыночной стоимости земель в зонах с особыми условиями использования территорий // Региональная экономика. Юг России. Т. 10, № 4. С. 251–262. DOI:

Постановка проблемы

Основной целью Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития государства, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения. Ее достижение предполагает постоянный мониторинг и диагностику территориальных особенностей того или иного региона, его местоположения и инфраструктурного обеспечения. Решение возникающих в связи с этим задач многократно усложняется вследствие значительной протяженности и географической дифференциации России, административно-территориальное деление которой включает в себя 85 федеративных субъектов.

Базисом оценки местоположения как различных социально-экономических объектов, так и территориальных ареалов выступают земельные ресурсы. В условиях законодательно утвержденных прав собственности на землю различных институциональных участников их отношения строятся на основе ограничений или обременений в использовании соответствующих участков, в том числе зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). В соответствии со статьями Градостроительного и Земельного кодексов, в Российской Федерации выделяется 28 видов зон, имеющих особые охранные, санитарно-защитные, культурные и прочие каче- ства, наличие которых в границах любого земельного участка может оказывать существенное влияние на возможности его использования [Сти-шов, Дадли, 2018].

Необходимость учета всех перечисленных региональных аспектов использования территорий предъявляет соответствующие требования к методике и порядку проведения их оценки. Большинство вопросов, связанных с экономической, экологической и социальной оценкой ограничений и обременений, определением и возмещением потерь и ущерба от нецелевого или нерационального использования земель, остаются в настоящее время нерешенными или дискуссионными. Поиск оптимальных методов формирования рыночной стоимости земель в зонах с особыми условиями использования территорий, адаптированных под региональные особенности их местоположения, является актуальной научной задачей современной экономики и оценочной деятельности.

Обзор литературы и методы

Проблематика формирования рыночной стоимости земель широко освещается в научной и учебно-методической литературе, а также специализированных периодических изданиях отечественных и зарубежных авторов. К одним из объемных исследований можно отнести монографию О.В. Богдановой и В.М. Окмянской, в которой раскрыты теоретико-методологические под- ходы управления зонами с особыми условиями их использования, отражены нормативно-правовые и организационно-практические аспекты признания и снятия статуса ЗОУИТ [Богданова, Окмянская, 2021]. Заслуживает внимания и библиографическое исследование публикаций о мультипликативной модели доменов управления земельными ресурсами (LADM), совместно проведенное учеными Турции, Швеции и Нидерландов за период 2012–2020 гг. [Polat et al., 2022]. Изучение политики и практики землепользования в рамках стандарта ISO 19152 LADM позволяет проанализировать международные подходы к оценке зон с особыми условиями их использования, особенности их кадастрового учета в разных странах и их взаимное влияние на экологосоциально-экономическое развитие регионов.

В основе оценки земельных участков любого назначения и форм собственности лежит их кадастровая стоимость, обеспечивающая сопоставимость данных сравнительного территориального анализа. Общие черты и различия массовой и индивидуальной оценки земель в Российской Федерации изложены в статье К.А. Гостевой [Гостева, 2022], системное представление об оценке земель с обременениями в использовании – в монографии Е.Н. Быковой [Быкова, 2018]. К достоинствам комплексного исследования последнего автора можно отнести как ретроспективный анализ мировой оценочной деятельности (глава 2), так и освещение вопросов влияния характера и режима использования земель на их оценку (глава 4). Однако данная монография датируется 2018 г. и не учитывает изменений, внесенных нормативно-правовыми актами последующих лет в порядок определения статуса зон с особыми условиями использования территорий [О внесении изменений ... , 2018]. Аналогичное замечание можно отнести и к статье Н.Е. Ершовой, отмечающей важность достоверности и точности количественных и качественных данных, внесенных в Единый государственный реестр недвижимости относительно различных земельных участков [Ершова, 2018].

Анализ нормативно-правового регулирования статуса ЗОУИТ с учетом изменений законодательной базы по состоянию на 2019 г. представлен в работе Л.И. Степановой [Степанова, 2019]. По мнению автора, введение норм о признании установления зон с особыми условиями их использования только с момента внесения сведений о них в ЕГРН, единообразии в регулировании статуса каждого вида зон, детализации порядка возмещения убытков характеризует положительные изменения в процессе их управления и оценки. Данных выводов придерживается и Л.А. Каталина, давая обзор понятийно-терминологического аппарата и принципов регулирования статуса ЗОУИТ в Российской Федерации [Каталина, 2022].

Особый интерес в рамках рассматриваемой темы представляют результаты исследования М.С. Муравьевой, раскрывающей юридические аспекты функционирования объектов недвижимости в зонах с особыми условиями использования территорий после внесения изменений в их правовой статус [Муравьева, 2020]. Опираясь на примеры из судебной практики, автор с помощью логического и формально-юридического методов приводит перечень различных правовых оснований сноса объектов, возведенных в границах ЗОУИТ в нарушение норм законодательства, и делает вывод о многофакторности принятий подобного рода решений в условиях поиска баланса публичных и частных интересов.

В зарубежных странах региональные аспекты формирования рыночной стоимости земель также базируются на данных их кадастровой оценки. Так, в Польше важное значение для оценки кадастровой стоимости земель и находящейся в их пределах недвижимости имеет информация о границах участков, точность и надежность которой существенно влияет на качество других оценочных данных. В работе П. Ханус, А. Пенска-Сивик, П. Бендух и Р. Шевчик обосновано использование разработанного авторами индекса, позволяющего оценить качество граничных данных смежных земельных участков [Hanus et al., 2020]. Коллектив других польских ученых [Cienciaіa et al., 2021] рассматривает влияние кадастровой стоимости земель не только на оценку расположенной на ней недвижимости, но и на уровень налоговых поступлений, формирующих бюджет органов местного самоуправления.

Аналогично отечественной оценочной практике, в зарубежных странах выделяются различные ЗОУИТ, преимущественно носящие рекреационно-экологический характер. Т. Слах, Д. Во-ларжик и П. Мадера делают попытку объединить оценку природно-территориальных и культурно-исторических особенностей лесных угодий Чешской Республики, однако, вектор их исследования направлен, прежде всего, на выявление объектов пространственной защиты, а не хозяйственного использования [Slach et al., 2021]. Ученые из Хорватии, оценивая эффективность сис- тем кадастровой информации Сербии, Черногории и Республики Сербской, отмечают, что существует необходимость дальнейшего исследования моделей управления специфическими земельными ресурсами и разработки методологии их оценки [Govedarica et al., 2021].

По мнению В.М. Кругляковой, в составе методов, позволяющих более адекватно учесть наличие ЗОУИТ, можно выделить методы качественной оценки, методы учета ограничений в застройке участка и методы потери дохода. На основании сравнительного анализа их достоинств и недостатков автор предлагает собственную методику расчета стоимости земельного участка при расположении в границах участка ЗОУИТ с размещением линейных сооружений, однако, уточняет, что предложенный инструментарий не является исчерпывающим. Вопросы экономической оценки ЗОУИТ, как отмечает В.М. Круглякова, требуют изучения и разработки соответствующего методического обеспечения [Круглякова, 2020].

В работе Е.Н. Быковой сформирована и обоснована концепция стоимости земли, основанная на новой институциональной теории и оценке негативных инфраструктурных экстерналий, воз- никающих вследствие выделения ЗОУИТ. В качестве методического базиса автор использует экспертно-аналитический подход, метод соотношения рыночных стоимостей земельных участков с обременением и без него, метод квалимет-рического моделирования, метод моделирования по видам зон с аналогичными режимами использования [Быкова, 2021].

В.Ю. Сутягин разделяет методы оценки ЗОУИТ, основанные на учете потерь, на две группы: методы учета потерь в площади и методы учета потерь в выгодах. Ученый дополняет эту классификацию методом анализа ограничений, предлагая учитывать их степень с помощью соответствующего коэффициента и балльной оцифровки ограничивающих факторов. Кроме того, в работе приведена характеристика методов парного анализа для оценки ЗОУИТ: парных продаж и попарного сравнения доходов [Сутягин, 2017].

Обобщенно результаты научного исследования методов оценки рыночной стоимости земель в зонах с особыми условиями использования территорий представлены на рисунке 1. В рамках каждого методического подхода или их сочетания существуют конкретные способы определения стоимости объекта оценки, последо-

Рис. 1. Методы оценки рыночной стоимости земель в зонах с особыми условиями использования территорий Примечание. Составлено автором.

вательность оценочных процедур которых позволяет реализовать определенный методический подход, то есть методы оценки. В зависимости от объекта оценки, его функционального использования, целевого назначения, цели и вида оценки, наличия и прозрачности рынка подобных объектов, а также информации о них, применяют определенный метод. В то же время в практике оценочной деятельности достаточно часто влияние ЗОУИТ либо полностью исключается из расчета стоимости оцениваемого участка, либо учитывается как стоимость участка, свободного от ограничений, что приводит к искажениям как методического, так и практического характера. Необходимость устранения данного положения в формировании рыночной стоимости земель в зонах с особыми условиями использования территорий и явилась целью данного научного исследования.

Особенности оценки охранных зон объектов культурного наследия в Республике Крым

Пунктом 10 Федерального стандарта оценки № 4 предусмотрено, что «кадастровая оценка проводится без учета ограничений (обременений) объекта недвижимости, за исключением ограничений (обременений), установленных в публично-правовых интересах в отношении объекта не- движимости, связанных с регулированием использования (в том числе зонированием) территорий, государственной охраной объектов культурного наследия, охраной окружающей среды, обеспечением безопасности населения или Российской Федерации» [Об утверждении ... , 2010]. Дополнительно пунктом 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 г. № 28 указано, что «...при рассмотрении дел о пересмотре кадастровой стоимости в связи с недостоверными сведениями об объекте оценки необходимо учитывать, что к недостоверным сведениям относится допущенное при проведении кадастровой оценки искажение данных об объекте оценки, на основании которых определялась его кадастровая стоимость» [О некоторых вопросах ... , 2015].

Опираясь на требования нормативно-законодательных актов Российской Федерации, можно констатировать, что учет ЗОУИТ имеет важное значение в практике оценочной деятельности для формирования стоимости земельных участков. При этом, как уже было отмечено выше, важное значение имеет региональный аспект месторасположения ЗОУИТ – например, в Республике Крым выделено значительное количество охранных зон объектов культурного наследия федерального и регионального значения (рис. 2).

Как свидетельствуют графические данные рисунка 2, наибольшее количество объектов

1_ 1 ,61441^13 6^4 \М I

■ Симферополь

■ Судак

■ Ялта

■ Феодосия

■ Бахчисарайский район

■ Белогорский район

■ Симферопольский район

■ Кировский район

Красногвардейский район

■ Сакский район

Регионального значения

■ Алушта

■ Евпатория

■ Керчь

Черноморский район

Рис. 2. Территориальная структура охранных зон объектов культурного наследия Республики Крым Примечание. Составлено автором по: [Культурное наследие Республики ... , 2022].

культурно-исторического характера федерального значения расположено на территории Большой Ялты (19,3 %), Бахчисарая (18,7 %), Феодосии (14,7 %) и Керчи (13,3 %). В структуре объектов культурного наследия регионального уровня лидирует город Керчь, на территории которого расположено 124 таких объекта, что составляет 79,0 % от их общего количества. В общей сложности число ЗОУИТ культурно-исторического характера в Республике Крым превышает 300 единиц (150 – федерального и 157 – регионального уровня).

Специфической особенностью земельных участков, попадающих в пределы таких охранных зон, является наличие значительных ограничений в части их использования и освоения, что, соответственно, влияет на оценку их стоимости. Следует отметить, что методика такого рода оценки освещается в специализированной научной литературе в значительно меньшей степени, чем общие методические подходы к формированию рыночной стоимости земель в границах ЗОУИТ. Так, в работе С.И. Носова и Т.А. Кондратьевой рассмотрены особенности применения сравнительного, доходного и затратного подходов к оценке непосредственно объектов культурного наследия [Носов, Кондратьева, 2019]; аналогичные результаты исследования в отношении памятников истории и культуры г. Львова получены Н.М. Габрелем, Н.М. Лысяк, В.А. Шилен-ко и О. Герич [Габрель и др., 2019]. К достоинствам данных научных трудов можно отнести обоснованную авторами необходимость использования различных коэффициентов культурной ценности объектов в каждом из указанных методических подходов оценочной деятельности.

В контексте сравнительного, доходного и затратного подходов предлагает осуществлять оценку земель историко-культурного назначения и Е.М. Кивачицкая. По мнению автора, стоимость территорий такого нормативно-правового статуса должна определяться на основании методов массовой оценки, мониторинга данных земельного рынка и рынка недвижимости региона, ставок арендной платы и уровня рентного дохода от использования данных земельных участков [Ки-вачицкая, 2019]. На важность учета влияния охранных и защитных зон объектов культурного наследия в составе процедуры оценки также указывают В.М. Круглякова и П.И. Кравцова [Круглякова, Кравцова, 2021].

Практический опыт автора данной статьи в сфере оценочной деятельности позволяет ут- верждать, что корректный учет особенностей ЗОУИТ, обладающих культурно-исторической ценностью, возможен только на основании рыночной информации, полученной с использованием метода парных продаж в рамках сравнительного подхода к оценке. Объектами сравнения в данном случае могут выступать земельные участки, относящиеся к одной категории земель, к одному виду разрешенного использования, сопоставимые по основным ценообразующим характеристикам [площади, местоположению (в частности, относительно берега моря), коммуникациям, качеству прав и т. д.], отличные по единственному элементу сравнения – охранной зоне, сопоставимой по ограничениям в использовании и застройке. Такой подход позволяет учесть особенности влияния охранной зоны в условиях конкретной локации, что обеспечивает отсутствие риска искажения итоговой стоимости земельного участка при использовании усредненных справочных данных, типичных для использования в оценочной деятельности. Данный подход был апробирован автором в условиях судебной практики в ходе проведения судебно-оценочной экспертизы по отдельным земельным участкам Республики Крым и г. Севастополя.

Применение метода парных продаж и сравнительного подхода к оценке ЗОУИТ Республики Крым

Результаты систематизации влияния ЗОУИТ Республики Крым на рыночную стоимость земельных участков, относящихся к охранным зонам объектов культурного наследия различных уровней и памятников природы, представлены в таблице. В качестве признака систематизации был выбран уровень существенности влияния ЗОУИТ на инвестиционную привлекательность их застройки.

Данные таблицы свидетельствуют, что учет влияния ЗОУИТ на итоговую стоимость земельных участков в Республике Крым указывает на необходимость использования условий охранных ограничений в их застройке для целей обоснования наиболее эффективного использования свободных земельных участков. Такая практика должна быть востребована не только в оценочной деятельности стейкхолдеров рынка недвижимости, но и органами государственного и муниципального управления Республики Крым, осуществляющими нормативно-правовое регулирование рынка земли в регионе и заинтересованными в бюджетной эффективности кадастрового учета ЗОУИТ.

Таблица

Систематизация уровня существенности влияния отдельных зон объектов культурного наследия на рыночную стоимость земельных участков Республики Крым

Наименование ЗОУИТ	Основные ограничительные меры охранных объектов и территорий в отношении застройки	Уровень влияния на инвестиционную привлекательность застройки земельных участков
		земельные участки под индивидуальное жилищное строительство	земельные участки под рекреационное строительство
ЗОУИТ 90:25-6.740 Зона регулирования застройки объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс сооружений Воронцовского дворца»	В зоне регулирования застройки запрещается размещение предприятий и сооружений, которые создают значительные грузовые потоки, загрязняющие воздушный и водный бассейны, огневзрывоопасных объектов, а также объектов, дисгармонирующих с охраняемой средой. Высота вновь возводимых зданий в зоне регулирования застройки не должна превышать 10 м. Особое внимание обращается на необходимость комплексной реконструкции участка зоны в районе ул. Амет-хана Султана (от кинотеатра до лестницы в парк). Строительство, реконструкция, земляные и другие работы в зоне регулирования застройки могут осуществляться только по проектам, разработанным на основе историко-градостроительных обоснований и согласованным с Государственной службой по вопросам национального культурного наследия, Республиканским комитетом по охране культурного наследия, Отделом городского архитектора Алупкинского горсовета и дирекцией КРУ «Алупкин-ский дворцово-парковый музей-заповедник»	Не оказывает существенного влияния, поскольку градостроительными регламентами предусмотрены высоты по застройке на уровне 10 м (или 3 наземных этажа)	Существенное
ЗОУИТ 90:25-6.477 Защитная зона объекта культурного наследия регионального значения «Дача Д.А. Милютина, генерал-фельдмаршала, военного министра Российской империи» (конец XIX века – начало XX века)	В границах защитной зоны в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционновидовых связей (панорам) запрещается строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов	Не оказывает существенного влияния, поскольку градостроительными регламентами предусмотрены высоты по застройке на уровне 10 м (или 3 наземных этажа)	Существенное
ЗОУИТ 90:25-6.739 Зона охраняемого ландшафта (1-й участок) объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс сооружений Воронцовского дворца»	На территории зоны охраняемого ландшафта возможна хозяйственная деятельность, если она не нарушает характера ландшафта и не требует возведения капитальных зданий и сооружений. Согласно режиму, на отдельных участках зоны разрешаются сенокосы, выпас скота, полевые, огородные и другие сельскохозяйственные работы. Открытые поляны и просторы лугов могут использоваться для эпизодических массовых праздников и гуляний без строительства сооружений, а также аквапарков с техническими мероприятиями и благоустройством, которые не влияют отрицательно на ландшафт и не меняют его характер. Все работы в зоне охраняемого ландшафта осуществляются лишь после разработки историко-градостроительных обоснований и согласования с Государственной службой по вопросам национального культурного наследия, Республиканским комитетом по охране культурного наследия, Отделом городского архитектора Алупкинского горсовета и дирекцией КРУ «Алупкин-ский дворцово-парковый музей-заповедник». В ряде участков к границам охранных зон примыкают пространства Ялтинского горного лесного заповедника.	Не оказывает существенного влияния	Существенное

Примечание. Составлено автором.

Окончание таблицы

Наименование ЗОУИТ	Основные ограничительные меры охранных объектов и территорий в отношении застройки	Уровень влияния на инвестиционную привлекательность застройки земельных участков
		земельные участки под индивидуальное жилищное строительство	земельные участки под рекреационное строительство
	Режим его охраны предусматривает, что вся земля заповедника, ее недра со всеми находящимися природными объектами изъяты из хозяйственной эксплуатации. В границах заповедника выделены участки абсолютного заповедного режима и демонстрационные зоны, где возможны экскурсии
ЗОУИТ 90:00-6.312 Защитная зона объекта культурного наследия регионального значения «Дача Е.А. Зыковой» (1914–1915 гг.)	В границах защитной зоны в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционновидовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов	Очень существенное	Очень существенное
ЗОУИТ 90:00-6.726 Охранная зона объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс сооружений Воронцовского дворца»	В охранной зоне запрещаются земляные и строительные работы, которые не связаны с сохранением, реабилитацией и воссозданием зданий и сооружений, планировкой и благоустройством, формирующим историческую среду памятника. В прибрежной зоне предусматривается полное сохранение природного характера берега, демонтаж и вынос с прибрежной стороны территории несвойственных парку пляжей, лодочных станций и всех построек. Запрещается производство работ, возведение сооружений, а также нарушение и уничтожение растительности, скальных образований и камней, как на прибрежной полосе, так и в воде. Особый акцент охранной зоны – сохранение видов, направленных со стороны прибрежной территории парка на горы Ай-Петри и Крестовую. Эти виды были включены в художественную и смысловую дворцово-парковую композицию. В том направлении предусмотрено полное сохранение ландшафта территорий и исключается возведение любых зданий и сооружений, визуально воспринимаемых в панорамах и парковых пейзажах	Очень существенное	Очень существенное
ЗОУИТ 90:25-6.73 Зона охраняемого объекта, расположенного вблизи пос. Олива г. Ялты Республики Крым	На территории зоны запрещено: строительство и размещение всех видов промышленных и сельскохозяйственных предприятий, в том числе создающих повышенные транспортные потоки, взрывопожароопасных, опасных производственных объектов, а также строительство объектов, на которых могут произойти аварии техногенного характера, складских помещений, терминалов, высотных зданий, торгово-развлекательных центров; строительство частных вертолетных площадок и аэродромов, организация аэроклубов, а также расположение посадочных площадок, площадок десантирования (приземления), пунктов запуска аэростатов (шаров-зондов), других беспилотных летательных аппаратов; строительство новых зданий, строений, сооружений, иных объектов капитального и некапитального строительства, за исключением тех, строительство которых без согласования с ФСО России запрещено; организация и функционирование стрелковых тиров, пейнтбольных и страйк-больных клубов, а также иных учебных, спортивных и досуговых организаций, использующих на открытом пространстве изделия, имеющие внешнее и (или) конструктивное сходство с боевым оружием	Не оказывает существенного влияния	Не оказывает существенного влияния

Заключение

В условиях свободных рыночных отношений вопросы установления справедливой цены на земельные ресурсы являются важными для всех институциональных участников. Формирование соответствующих методических подходов и инструментария оценки земельных участков, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий, приобретает особую актуальность в регионах, обладающих значительным количеством таких зон. В частности, в Республике Крым сосредоточено 150 охранных зон объектов культурного наследия федерального значения и 157 – регионального значения, застройка которых ограничена соответствующими нормативно-правовыми актами.

При анализе наличия и степени влияния ЗОУИТ на рыночную стоимость земли на примере земельных участков, расположенных в локации городского округа Ялты Республики Крым, определено, что наиболее существенными с точки зрения ценообразующего фактора являются зоны с особыми условиями использования территорий, установленные по критерию охраны объектов культурного наследия федерального, регионального (республиканского) и местного (муниципального) значения. С целью наиболее точного учета данного фактора в оценке рыночной стоимости земли, в том числе в контексте ее инвестиционной привлекательности, обосновано применение сравнительного подхода в части метода парных продаж.