Региональные аспекты государственного заказа в рыночной экономике

Общепризнано, что государственный заказ, особенно государственный оборонный заказ (ГОЗ), является предметом внимания и заботы центральных органов управления, т.е. прерогативой федерального уровня государственной власти. Однако в отличие от централизованной плановой экономики, действовавшей в СССР, в рыночной роль регионов в развитии страны существенно возрастает. В государственном оборонном заказе весьма наглядно проявляются региональные экономические аспекты, требующие учета для повышения эффективности реализации ГОЗ.

Ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» позволяет разделить все предметы военных поставок, осуществляемых в его рамках, на две группы. Это вооружения, военная техника, предметы военного имущества и снаряжения, представляющие собой продукцию ограниченного целевого назначения и особую вещественную форму. В соответствии с действующим законодательством заказчиком, а следовательно, и стороной, отвечающей за экономическое обеспечение ГОЗ, может быть исключительно уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти. Недаром в проводимой в настоящее время административной реформе под эгидой Минобороны России предусмотрена специальная Федеральная служба государственного оборонного заказа.

Предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), реализующие ГОЗ, находятся на территориях многих реги-

ПЛЕТНЕВ Константин Иванович, профессор кафедры теории и практики государственного регулирования региональной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук.

СТЕПАННИКОВ Владислав Алексеевич, аспирант кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

онов и часто являются градообразующими. Неудивительно, что органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации непосредственно заинтересованы в устойчивом функционировании этих предприятий и в различной форме оказывают им экономическую помощь и поддержку. Например, ГП «Казанское авиационное ПО им. С.П. Горбунова» благодаря усилиям Правительства Татарстана освобождено от налогов. Это позволило на предприятии реализовать программу лизинга изготавливаемых самолетов. В Алтайской крае для ОАО «Геофизика» (г. Барнаул) в рамках соответствующей региональной программы компенсируется часть процентной ставки по банковским кредитам. В Самарской области администрацией выделяются средства из областного бюджета на закупки предприятием ОАО «Международная авиационная корпорация» (ОАО «Авиакор», г. Самара) комплектующих, необходимых для сборки первого самолета семейства Ан-140.

Комплекс мер поддержки предприятий ОПК действует в Московской области. Им предусматривается предоставление 35 предприятиям, расположенным на территории области, льгот в размере 40 % от средней ставки арендной платы за землю; уменьшение в 2 раза (до 1 %) ставки налога на имущество; передача объектов жилищного сектора предприятий (ОПК) в ведение органов местного самоуправления. В области принято решение о разработке проекта региональной программы «Поддержка реформирования организаций оборонно-промышленного комплекса /ОПК/ Московской области на 2003—2006 годы», которая позволит создать условия для достижения устойчивого финансово-экономического положения и развития организаций ОПК путем предоставления им заказов по военно-техническому сотрудничеству и необоронных заказов.

В целом наиболее распространенными механизмами государственной поддержки предприятий ОПК в регионах являются использование долгосрочной реструктуризации или списания задолжности по налоговым выплатам в бюджет субъекта федерации; оказание поддержки в погашении аналогичной задолжности перед федеральным бюджетом; предоставление бюджетных кредитов на выплату заработной платы при наличии у предприятий ОПК кассовых раз- рывов, координация усилий по продвижению на экспорт наукоемкой продукции, выпускаемой работающими в регионах предприятиями; финансирование из региональных бюджетов программ конверсии; создание фондов содействия конверсии, нацеленных на переориентацию военных предприятий на выпуск гражданской продукции; реализация региональных инвестиционных программ поддержки ОПК; предоставление льгот по арендной плате за землю, уплате имущественного и земельного налогов1

Еще более отчетливо региональные экономические аспекты государственного оборонного заказа проявляются на примере второй укрупненной группы предметов военных поставок. Речь идет о продукции общего производственнотехнического назначения и товарах народного потребления (строительная техника, горюче-смазочные материалы, медикаменты и т.д.). Как наиболее яркого представителя этой группы для дальнейшего рассмотрения можно взять продовольствие, применительно к которому Минобороны России и его специализированная федеральная служба выступают в качестве обычного покупателя и потребителя, не принимающего участия в создании новых образцов этой продукции и организации их производства.

Один из региональных экономических аспектов, связанных с поставками продовольствия по ГОЗ, обусловлен тем, что по действующему законодательству поставщики продовольствия из числа его производителей должны определяться на конкурсной основе, тогда как необходимость учета при этом взаимного территориального расположения поставщиков и потребителей, сильно влияющего на размеры предстоящих затрат, не предусматривается.

Начиная с 2000 г. и особенно в 2003 г., когда финансирование ГОЗ стало не просто предсказуемым, а стабильным, исполнение государственного оборонного заказа на продовольствие приобрело привлекательность для широкого круга поставщиков. В связи с этим администрации некоторых субъектов РФ стали выходить с ходатайствами поручить им распределение согласованных объемов ГОЗ (Республика Дагестан, Камчатская область). Так, администрацией Камчатской области предлагалось проводить конкурсы на согласованные объемы государственного оборонного за- каза по продовольствию на территории области, при этом от лица Минобороны России заказчиком должен был выступать Тихоокеанский флот, не имеющий возможности проводить конкурсы в каждом субъекте РФ по месту дислокации сил флота. В таком же положении находятся и другие крупные военные структуры, например, военные округа, как правило, имеющие всего один состав конкурсной комиссии из подготовленных специалистов. Министерством экономики Республики Дагестан неоднократно выдвигались предложения с указанием конкретных поставщиков продовольствия для военных потребителей, при этом в ряде случаев имела место выдача Правительством республики разрешений о признании указанных им поставщиков единственным источником поступления продовольствия для войск, дислоцированных на территории Дагестана.

Таким образом, наблюдаются попытки использования некоторыми регионами существующего несоответствия в федеральном законодательстве. По этому вопросу Центральное продовольственное управление Минобороны России обращалось в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, но ответов не получило.

Для выхода из сложившейся ситуации, по нашему мнению, возможны два варианта действий государства как заказчика. Первый — отменить согласование объемов государственного оборонного заказа в субъектах РФ на поставку продовольствия на открытых конкурсах, объявляя регионы потребления продукции, но без привязывания к регионам производства. Второй — размещать согласованные с субъектами РФ объемы поставок продовольствия в счет государственного оборонного заказа на конкурсной основе, но только среди товаропроизводителей конкретных субъектов РФ.

Другим не менее острым региональным экономическим аспектом, связанным с поставками продовольствия по ГОЗ в условиях рыночной экономики, является формирование цен на продовольствие, поставляемое по государственным контрактам на договорной основе. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 294 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и при- равненных к ним других потребителей федерального продовольственного фонда в 1997 году» с учетом последующих разъяснений и дополнений Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, а также отдельных положений других законодательных актов по данному вопросу, цены контрактов на продовольствие должны быть не выше среднерыночных цен, действующих в субъектах РФ. На неоднократные обращения Минобороны России за разъяснением методики определения среднерыночной цены четких и конкретных ответов на вопросы, необходимых для руководства практической деятельностью, получено не было2

Органы, контролирующие использование бюджетных средств, выделенных на продовольственное обеспечение, применяют в качестве среднерыночной цены региона цену региона потребления, используя данные Госкомстата России на определенный вид продовольствия в период поставки продукции, уменьшенную на 10—20 % (торговая наценка определяется решением проверяющих). Однако это противоречит п. 4 ст. 40 ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, который определяет рыночную цену товара (работы, услуги) как цену, сложившуюся при взаимодействии спроса и предложения на рынке идентичных, а при отсутствии — однородных товаров (работ, услуг). Например, при закупках Минобороны России масла коровьего сладкосливочного, соответствующего требованиям ГОСТа, применять цену на этот продукт, указанную в сборниках Госкомстата России, невозможно. Она является обобщенной (среднеарифметической, а не средневзвешенной от объемов фактических продаж) из цен на масло коровье сладкосливочное, соленое, выработанное по ГОСТу или по ТУ с различным содержанием сухих веществ, пищевых наполнителей, растительных жиров, молочного жира, влаги и т.д. При этом диапазон цен на различные виды и сорта масла достаточно значителен и доходит до 40 % в большую или меньшую сторону от цены, указанной в сборниках Госкомстата России. Закупаться же должно масло только по ГОСТу и высшего сорта. Как можно сравнивать в этом случае предлагаемую на него по контракту цену со среднеарифметической?

С научной точки зрения и с учетом передового зарубежного опыта рыночная цена, как правило, должна определяться как средневзвешенная величина, значение которой может быть получено на основе учета большого количества сделок по конкретному товару, если такая информация может быть выявлена и проанализирована. В соответствии с п. 11 ст. 40 ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации при определении и признании рыночной цены товара, работ или услуг должны использоваться официальные источники информации о рыночных ценах на товары. Ситуация усугубляется также еще тем, что на момент проведения конкурсов и определения победителей на поставку конкретного ассортимента и объема продовольствия для нужд Вооруженных Сил средние потребительские цены на продовольственные товары в конкретных регионах неизвестны (информация о ценах текущего месяца по основной номенклатуре продовольствия официально публикуется органами статистики через 1—1,5 месяца после его окончания).

Таким образом, государственный заказчик, ответственный в соответствии со ст. 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации за эффективное и целевое использование бюджетных средств, выделяемых на продовольственное обеспечение должен не допускать умышленного завышения или занижения цен в процессе осуществления им государственных закупок из-за несовершенства действующего законодательства и отсутствия единых, научно обоснованных и сопряженных между собой подходов к методам и методикам ценообразования. Государственный заказчик находится в положении «заложника», когда экономическое обоснование предельной цены по конкретному лоту продовольствия на конкурсе превращается в некий процесс принятия решения в условиях полной или частичной неопределенности.

На наш взгляд, одним из путей решения этой весьма острой проблемы могло бы стать принятие Федерального закона, однозначно трактующего вопросы ценообразования, а также постановления Правительства Российской Федерации, конкретизирующего особенности ценообразования на продукцию военного назначения при организации конкурсных торгов, в том числе на продовольствие.

В целом, говоря о региональных аспектах государственного заказа в условиях рыночной экономики, рассмотренных на примере ГОЗ, можно сделать вывод о том, что наряду с совершенствованием механизмов конкурсного размещения заказа, привлечением внебюджетных источников финансирования ГОЗ, а также оказанием экономической поддержки и помощи предприятиям ОПК, в том числе через различные формы урегулирования задолжности государства перед ними, и т.д. данные аспекты заслуживают пристального внимания и проведения специальных исследований по поиску путей решения возникающих проблем.