Региональные бюджеты в 2020 году: поддержка федерации и антикризисная политика

2021. № 4(136). Март

3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ В 2020 ГОДУ: ПОДДЕРЖКА ФЕДЕРАЦИИ И АНТИКРИЗИСНАЯ ПОЛИТИКА

Дерюгин А.Н., с.н.с. лаборатории исследований бюджетной политики ИПЭИ РАНХиГС

Бюджетная политика Федерации в отношении регионов в 2020 г. носила ярко выраженный контрциклический характер, направленный на приоритетную поддержку наименее обеспеченных субъектов. Это позволило компенсировать снижение собственных налоговых и неналоговых доходов и обеспечить проведение на региональном уровне антикризисных мероприятий, направленных на укрепление системы здравоохранения, поддержку экономики и социальной сферы.

Собственные налоговые и неналоговые доходы регионов сократились всего на 1,8%, что является неплохим результатом по сравнению с кризисами 2009 и 2014–2015 гг., что произошло во многом благодаря восстановлению поступлений во 2-ом полугодии 2020 г.

Достижение рекордного объема государственного долга регионов в объеме 2,5 трлн руб. к концу 2020 г. не представляет серьезной угрозы для их бюджетной устойчивости ввиду сохранения относительно невысокой долговой нагрузки.

Доходы

4(136) 2021

Несмотря на кризис, сопровождаемый введением большого количества мер, ограничивающих экономическую активность хозяйствующих субъектов, отменой или отсрочкой части налоговых платежей и итоговым снижением реального ВВП на 3,6%, доходы консолидированных бюджетов регионов за 2020 г. выросли на 9,8%, что близко к средним темпам роста за период 2016–2020 гг. (9,9%) и существенно превышает уровень инфляции1. В результате объем указанных доходов достиг 14,9 трлн руб. (рост 104,7%), что лишь немногим уступает среднему показателю за последние 5 лет (105,7%). В кризисные периоды обычно наблюдается иная динамика. Например, в 2009 г. реальный объем доходов консолидированных бюджетов субъектов (с учетом корректировки на ИПЦ) сократился на 12,1%, а в 2014 и 2015 гг. – на 2 и 7,4% соответственно.

Тем не менее пандемический кризис отразился на основных параметрах региональных и местных бюджетов. Одним из них являются собственные налоговые и неналоговые доходы региональных и местных бюджетов, которые сократились на 1,8% в номинальном выражении и на 6,4% – в реальном. Общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ был обеспечен за счет трансфертов из федерального бюджета, прирост которых составил 54% (3,8 трлн руб.). Высокие темпы роста демонстрировали все виды межбюджетных трансфертов: дотации (41,3%), субсидии (81,6%), субвенции (52,9%) и иные межбюджетные трансферты (48,5%).

Особо можно выделить пакет нецелевой финансовой помощи в размере 300 млрд руб., который превысил сокращение налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов (194,4 млрд руб.).

Снижение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов по итогам 2020 г. можно признать относительно неплохим результатом после того, как эти показатели в апреле и мае 2020 г. сократились на 29,3 и 19,8% соответственно. Именно во 2-ом полугодии, несмотря на более высокий уровень заболеваемости COVID-19, прирост налоговых и неналоговых доходов по отношению к соответствующему периоду 2019 г. составил 3,2%, что позволило завершить год относительно успешно. В определенной степени такому результату способствовало исполнение налогоплательщиками своих налоговых обязательств, перенесенных с 1-ого полугодия.

Из крупных доходных источников консолидированных бюджетов субъектов РФ по итогам 2020 г. в наибольшей степени сократились поступления по налогу на прибыль организаций (-12,8%), что в первую очередь затронуло регионы, в структуре экономики которых высока доля нефтегазового сектора, добычи и переработки металлов; налогу на имущество организаций (-0,9%); налогам на совокупный доход (-0,7%); неналоговым доходам (-11,7%). В то же время выросли поступления по НДФЛ (7,5%, что произошло при 15% росте расходов региональных и местных бюджетов на оплату труда) и акцизам (5,6%).

4(136) 2021

Кризис 2020 г. привел к некоторому сокращению дифференциации уровня бюджетной обеспеченности регионов: впервые за последние 4 года темпы роста налоговых и неналоговых доходов наименее обеспеченных регионов (31 субъект с уровнем бюджетной обеспеченности¹ менее 0,6 в 2019 г.) превысили соответствующие показатели более обеспеченных. На уменьшение уровня дифференциации указывает и отрицательный коэффициент корреляции (-0,4) между темпами роста налоговых и неналоговых доходов за 2020 г. и уровнем расчетной бюджетной обеспеченности регионов. В свою очередь, преимущественное предоставление дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета менее обеспеченным регионам привело к еще б о льшему сокращению дифференциации регионов (коэффициент корреляции между уровнем бюджетной обеспеченности регионов и темпами прироста доходов их консолидированных бюджетов равен -0,63).

Сокращение доходов консолидированных бюджетов в 2020 г. было зафиксировано только у 5 субъектов РФ, 4 из которых (Ненецкий автономный округ, Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и Сахалинская область) относятся к числу высокообеспеченных, а сокращение доходов Чукотского автономного округа (-4,1%) на фоне их бурного роста в 2019 г. на 56,2% выглядит несущественной коррекцией.

Расходы

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2020 г. выросли на 14,8%, превысив не только инфляцию, но и темпы роста доходов, и составили 15,6 трлн руб., что свидетельствует о проведении регионами активной антикризисной бюджетной политики. Во 2-ом полугодии темпы прироста расходов существенно замедлились по сравнению с 1-ым полугодием – 12,0 против 18,9%, – что объясняется завершением реализации ряда антикризисных мероприятий.

В расходной структуре можно отметить уменьшение доли расходов по всем разделам за исключением здравоохранения (рост с 8,6% в 2019 г. до 12,9% в 2020 г.) и социальной политики (с 19,8 до 21,3%), что связано с реализацией антикризисных мер. Особенно стоит отметить рост расходов по статье «Охрана семьи и детства» с 0,87% в 2011 г. до 4,8% в 2020 г., а также достижение в 2020 г. минимальных (за период с 2011 г.) значений доли расходов на общегосударственные вопросы (6% при среднем за период показателе 6,2%), сельское хозяйство и рыболовство (1,7% при среднем 2,7%), ЖКХ (8,5% при среднем 10%) и общее образование (11,5% при среднем 13,4%).

Рост расходов наблюдался в 83 регионах, и только у Сахалинской области и Чукотского автономного округа они сократились (-1,7 и -11,4% соответственно). В обоих случаях это можно объяснить коррекцией после резкого роста расходов в 2019 г. – на 23,4 и 57,1% по указанным субъектам соответственно.

Сбалансированность бюджетов и государственный долг

Несмотря на усилия федерального центра по предоставлению регионам дополнительной финансовой помощи в 2020 г., опережающий рост расходов консолидированных бюджетов субъектов привел к рекордному уровню бюджетного дефицита в размере 0,68 трлн руб., что составляет в реальном выражении 0,63% ВВП и по данному показателю является третьим по величине значением с 2000 г., уступая лишь 2009 и 2013 гг. Государственный долг регионов также достиг рекордной отметки в 2,5 трлн руб.

4(136) 2021

Нам представляется, что рост дефицита региональных бюджетов и их государственного долга не ставит под угрозу устойчивость региональных бюджетов. Во-первых, динамика параметров сбалансированности консолидированных бюджетов регионов существенно изменилась уже во 2-ом полугодии 2020 г., когда рост расходов и собственных налоговых и неналоговых доходов составил соответственно 12,0 и 3,2% после 19,0 и -7,2% в 1-ом полугодии. При этом в IV квартале 2020 г. эта разница была еще меньше: 10,2 и 6,9%, что дает надежду на продолжение данной тенденции. Во-вторых, несмотря на рекордный уровень государственного долга регионов к концу 2020 г., их долговая нагрузка (27,3%1) еще крайне далека от пиковых значений (36,5% на конец 2015 г.). В-третьих, усилия федерального центра в части финансовой поддержки субъектов хотя и не предотвратили рост регионального долга, тем не менее смогли ограничить его скачок: если в периоды 2008–2010 гг. и 2013–2014 гг. ежегодный прирост государственного долга составлял 20,3–48,2%, то в 2020 г. он был скромнее – 18,1%. Кроме того, если в прошлые кризисы высокие темпы роста долга и долговой нагрузки демонстрировали наименее обеспеченные регионы, что впоследствии требовало от Федерации дополнительных мер по снижению их долговой нагрузки, то в 2020 г., напротив, финансовая помощь со стороны Федерации позволила им сохранить долговую нагрузку практически на неизменном уровне.ж

4(136) 2021