Региональные бюджеты в условиях кризиса

Доходы

В соответствии с данными Федерального казначейства об исполнении бюджетов по итогам первых трех кварталов 2020 г., общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с тем же периодом 2019 г. вырос на 5,1%, составив 9,97 трлн руб. В то же время собственные налоговые и неналоговые доходы сократились на 5,2%, а рост общего объема доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ был обеспечен за счет трансфертов из федерального бюджета, прирост которых составил 57,3%. Росли все виды межбюджетных трансфертов: дотации (на 50,2%), субсидии (на 98,3%), субвенции (на 51,6%) и иные межбюджетные трансферты (на 36,9%).

28(130) 2020

Вместе с тем динамика налоговых и неналоговых доходов в последние месяцы начинает меняться: если за первое полугодие 2020 г. по отношению к первому полугодию 2019 г. сокращение составило 7,2%, то в III квартале они снизились лишь на 1,1%, а в сентябре был зафиксирован рост на 17,2%. Даже в октябре, когда уровень заболеваемости вновь начал расти и превысил весенние показатели, согласно предварительным данным, налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов регионов сократились лишь на 5,5% по сравнению с падением на 29,3 и 19,8% соответственно в апреле и мае 2020 г.

Из крупных доходных источников консолидированных бюджетов субъектов РФ по итогам 9 месяцев в наибольшей степени снизились поступления по налогу на прибыль организаций, которые сократились на 14,8%. Поступления налога на прибыль несколько усилили падение (-16,9% в III квартале против -13,9% за первое полугодие). В меньшей степени сократились поступления по налогу на совокупный доход (-6,4% за 9 месяцев, из них +5,3% – в III квартале и -11,4% за первое полугодие) и налогу на имущество (соответственно -5,5, -2,3 и -7,2%), а НДФЛ (соответственно +3,7, +10,6 и -0,1%) и акцизы (соответственно +6,5, +12,2 и +3,2%) показали итоговый положительный рост.

Говоря о динамике налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимо отметить, что в большей степени они сократились у более обеспеченных регионов. Расчеты показывают, что коэффициент корреляции между темпами роста налоговых и неналоговых доходов за 9 месяцев 2020 г. и уровнем расчетной бюджетной обеспеченности регионов1 равен -0,4. Таким образом, как это наблюдалось и в периоды прошлых кризисов, сейчас происходит сокращение дифференциации уровня бюджетной обеспеченности богатых и бедных регионов.

В свою очередь, при распределении дополнительных трансфертов между субъектами РФ в 2020 г. учитывалась текущая динамика налоговых и неналоговых доходов (больше дополнительных средств получили регионы, столкнувшиеся с б о льшим падением собственных доходов). Так, коэффициент корреляции между темпами роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов за 9 месяцев 2020 г. и приростом за тот же период общего объема межбюджетных трансфертов без учета субвенций на душу населения составил -0,5. При распределении дополнительных трансфертов учитывался также уровень бюджетной обеспеченности регионов (более обеспеченным регионам выпадающие доходы компенсировались в меньшей степени). Прослеживается четкая отрицательная зависимость между уровнем бюджетной обеспеченности регионов и темпами прироста доходов консолидированных бюджетов регионов за 9 месяцев 2020 г. (соответствующий коэффициент корреляции равен -0,7).

28(130) 2020

С текущим падением доходов консолидированных бюджетов столкнулись только 14 субъектов. При этом половина из них – это высокообеспеченные регионы (с уровнем бюджетной обеспеченности свыше 1), обладающие достаточным запасом прочности, позволяющим без больших проблем пережить падение доходов на 10–20%, а другая половина столкнулась с относительно небольшим сокращением доходов (от -0,3 до -4,4%). Для последних это также не является критичным, поскольку, во-первых, налоговые и неналоговые доходы регионов в целом начинают восстанавливаться, а во-вторых, из 300 млрд руб. дополнительной финансовой помощи регионам в 2020 г., выделенных для обеспечения бюджетной устойчивости субъектов, по итогам 9 месяцев было предоставлено только 200 млрд руб., а еще 100 млрд руб. ожидается до конца года.

Таким образом, в отличие от прошлых кризисных периодов политика Правительства РФ в текущем году по отношению к регионам предполагает преимущественное предоставление дополнительных межбюджетных трансфертов, что позволяет субъектам выполнять все текущие расходные обязательства практически без привлечения кредитов.

В условиях падения собственных налоговых и неналоговых доходов встает вопрос об источниках роста доходной базы региональных и местных бюджетов. По расчетам экспертов РАНХиГС, проведенным в рамках исследования влияния передачи нормативов отчислений от налогов на местный уровень на рост базы налогообложения, закрепление за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также НДФЛ, положительно влияет на базу налогообложения по соответствующим налогам1. В то же время аналогичного положительного эффекта в случае закрепления нормативов отчислений от налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций обнаружено не было.

Эти оценки говорят в пользу гипотезы о том, что при наличии финансовых стимулов (которые возникают при передаче налогов на местный уровень) местные власти могут более эффективно, нежели региональные, влиять на развитие малого и среднего бизнеса. Результаты расчетов могут быть использованы при формировании межбюджетных отношений и определении структуры финансовой помощи местным бюджетам.

Расходы

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за 9 месяцев 2020 г. по сравнению с тем же периодом 2019 г. выросли на 17,4%, достигнув 10,3 трлн руб. При этом в III квартале темпы прироста несколько замедлились по сравнению с первым полугодием – 14,7 против 18,9%. Замедление продолжилось и в октябре (прирост к октябрю 2019 г. на 14,0%). Прирост расходов наблюдался в 84 регионах, и только в Калининградской области (-0,8%) они несколько сократились.

В структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по итогам 9 месяцев 2020 г. по сравнению с тем же периодом в 2013–2019 гг. можно отметить сокращение доли расходов на общегосударственные вопросы (5,9%, хотя ранее доля всегда была выше 6,2%), сельское хозяйство и рыболовство, образование (самый низкий уровень за период с 2013 г.). При этом заметно выросла доля расходов на социальную политику (главным образом, по статье «охрана семьи и детства» – с 3,2% за 9 месяцев 2019 г. до 4,8% за тот же период 2020 г.), а также здравоохранение (с 8,3 до 12,8%), что очевидным образом связано с реализацией на региональном уровне комплекса антикризисных мер.

Сбалансированность и государственный долг

28(130) 2020

Усилия федерального центра в части финансовой поддержки субъектов Российской Федерации отразились на динамике регионального государственного долга: на 1 октября 2020 г. он составил 2,18 трлн руб., что на 9,4% выше уровня на ту же дату 2019 г.2. В период кризиса 2008–2009, а также в 2013–2015 гг. годовые темпы прироста государственного долга стабильно превышали 20%.

Вследствие снижения доходов бюджетов субъектов РФ средняя долговая нагрузка регионов1 также выросла с 21,2% в конце сентября 2019 г. до 24,2% в конце сентября 2020 г. Однако она остается ниже уровня сентября 2018 г. и далека от сентябрьского максимума в 34,2%, достигнутого в 2015 г.

Учитывая изменения федеральной политики по отношению к регионам, проявившиеся в кризис 2020 г., можно прогнозировать отсутствие долговых проблем на региональном уровне в течение ближайших трех лет. ж

28(130) 2020