Региональные бюджеты - 2014: проблемы формирования и реализации

В последние годы исполнение территориальных бюджетов характеризуются опережающим ростом расходов, обусловленным необходимостью исполнения инаугурационных указов Президента Российской Федерации. В поисках источников их финансирования субъекты Российской Федерации вынуждены сокращать капиталовложения, что подавляет региональную экономику и снижает потенциальные налоговые поступления.

О долгосрочном дефиците финансовых ресурсов на региональном уровне свидетельствует и неуклонное снижение доли доходов территориальных бюджетов в ВВП.

Низкое качество прогнозов основных бюджетных параметров, несовершенство межбюджетной политики нарушают ритмичность исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, что приводит к существенным объемам неиспользованных ресурсов и искажает реальную ситуацию с бюджетным дефицитом.

Перекладывание бремени государственных обязательств на региональный уровень продуцировало беспрецедентный долговой кризис большинства территориальных бюджетов. Правительство Российской Федерации не предпринимает активных действий по пере-ломлению дестабилизационных процессов. Напротив, пытаясь переложить ответственность за происходящее в бюджетной сфере на региональные власти, министр финансов предложил президенту увольнять губернаторов регионов, имеющих хронические долги. Однако эта мера вряд ли решит долговую проблему без кардинального пересмотра консервативной бюджетной политики, поскольку в настоящее время у регионов больше расходных обязательств, чем ресурсов на их обеспечение.

В статье представлены результаты анализа исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за 9 месяцев 2014 года, дана оценка исполнения по итогам 2014 года. Сделан вывод о продолжении кризиса региональных бюджетных систем, высказаны варианты его преодоления.

Бюджеты субъектов Российской Федерации, исполнение бюджета, дефицит, кредиты, государственный долг, резервы увеличения наполняемости бюджета.

Казначейство России опубликовало официальные данные об исполнении бюджетов субъектов РФ за 9 месяцев 2014 года. На первый взгляд, видна положительная динамика по ключевым бюджетным параметрам (табл. 1) .

Но так ли хороши результаты, как кажутся на первый взгляд?

Анализ поступления собственных до-ходов¹ территориальных бюджетов в субъектном разрезе показал, что более 65% прироста доходов обеспечили десять крупнейших индустриальных регионов (табл. 2) , что лишний раз подчеркивает высокую дифференциацию территорий по уровню доходного потенциала.

Негативной тенденцией, отражающей высокие риски дефицита бюджета, является и опережающий рост расходов по сравнению с доходами (рис. 1) .

Отдельно остановимся на анализе результатов исполнения территориальных бюджетов.

По итогам 9 месяцев 2014 года субфедеральные бюджеты исполнены с чистым профицитом 158 млрд руб. При этом общая сумма профицита составила 316 млрд руб., а дефицита – 158 млрд руб. Две трети профицита обеспечили всего пять регионов (табл. 3) .

Вместе с тем наибольшая часть субъектов РФ (46 из 83) имели дефицит, в том

Таблица 1. Основные параметры бюджетов субъектов РФ* за 9 месяцев 2011 – 2014 гг., млрд руб.

Параметры	Январь – сентябрь
	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2014 г., в % к
					2011 г.	2013 г.
Доходы, всего	5618	5689	5687	6131	109,1	107,8
Собственные доходы	4272	4525	4619	5117	119,8	110,8
Дефицит (-), профицит (+)	832	251	-74	158	19,0	х

* Без Крымского федерального округа.

Источники: Данные Федерального казначейства [3]; Расчеты автора.

Таблица 2. Собственные доходы, поступившие в бюджеты субъектов РФ за 9 месяцев 2013 – 2014 гг., млрд руб.

Субъект	9 мес. 2013 г.	9 мес. 2014 г.	Прирост доходов
			Млрд руб.	%*
г. Москва	1005,6	1088,5	82,9	16,0
Сахалинская область	68,0	124,0	56,0	10,8
Тюменская область	77,8	117,0	39,2	7,6
Московская область	282,7	313,5	30,8	6,0
Ямало-Ненецкий АО	79,6	104,9	25,3	4,9
г. Санкт-Петербург	261,0	285,0	24,0	4,6
Ханты-Мансийский АО	131,4	154,5	23,1	4,5
Республика Татарстан	117,4	133,7	16,3	3,2
Краснодарский край	128,4	142,8	14,4	2,8
Ленинградская область	58,4	72,6	14,2	2,7
Итого	2210,3	2536,5	326,2	65,4
Прочие	2408,6	2580,9	172,3	34,6
Российская Федерация	4618,9	5117,4	498,5	100,0

* Удельный вес субъекта в общем объеме прироста собственных доходов по РФ. Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

9 мес. 2011 г.

9 мес. 2012 г.

9 мес. 2013 г.

9 мес. 2014 г.

Доходы Расходы

Рис. 1. Темпы роста доходов и расходов бюджетов субъектов РФ за 9 месяцев 2011 – 2014 гг., %

Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

Таблица 3. Профицит бюджетов субъектов РФ* за 9 месяцев 2014 г., млрд руб.

Субъект Млрд руб. Уд. вес в общей сумме профицита, % г. Москва 96,1 30,9 Сахалинская область 50,9 16,4 Московская область 27,4 8,8 Тюменская область 25,2 8,1 г. Санкт-Петербург 21,7 7,0 Итого 221,3 70,0 Прочие 95,0 30,0 Российская Федерация 316,3 100,0 * Без Крымского федерального округа. Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора. числе такие крупные индустриальные центры, как Красноярский и Пермский края, Кемеровская, Новосибирская, Нижегородская области.

То, что по итогам 9 месяцев 2014 года получен чистый профицит территориальных бюджетов, вовсе не означает нормализации ситуации. Во-первых, как уже было сказано, основная часть бюджетов исполнена с дефицитом, что указывает на высокую вероятность общей несбалансированности в конце года.

Во-вторых, как показывает практика бюджетного процесса, в целях исполнения всех расходных обязательств до конца финансового года более половины годовых заимствований регионы осу- ществляют в 4-м квартале, что в условиях ограниченности доходов неизбежно влечет возникновение дефицита (табл. 4).

В 2014 году расходы территориальных бюджетов оцениваются в объеме 9299 млрд руб., из которых 3149 млрд руб., или 34%, будут профинансированы в 4-м квартале. Для полного финансового обеспечения этих расходов регионы планируют привлечь 1383 млрд руб. кредитов, что соответствует 60% утвержденного годового объема заимствований. В результате существенного роста расходов и кредитов бюджетный дефицит по итогам года достигнет 538 млрд руб., хотя в течение трех кварталов наблюдался профицитный баланс бюджета (рис. 2) .

Таблица 4. Привлечение кредитов и дефицит бюджетов субъектов РФ в 2011 – 2013 гг., млрд руб.

Показатель	2011 г.				2012 г.				2013 г.
	1 кв.	2 кв.	3 кв.	4 кв.	1 кв.	2 кв.	3 кв.	4 кв.	1 кв.	2 кв.	3 кв.	4 кв.
Кредиты	86	115	83	264	75	123	141	371	76	180	246	536
Дефицит (-), профицит (+)	400	708	832	-35	287	403	251	-279	194	5	-74	-642
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

-500

-1000

lLL

4 кв., оценка

1 кв.

2 кв.

3 кв.

Доходы Расходы Кредиты Дефицит (-), профицит (+)

Рис. 2. Поквартальная динамика доходов, расходов, кредитов и результатов исполнения бюджетов субъектов РФ в 2014 году, млрд руб.

Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

В-третьих, основной причиной профицита, полученного бюджетами многих регионов в 3-м квартале 2014 года, явилось авансовое перечисление безвозмездной финансовой помощи в форме субсидий из федерального бюджета.

Таким образом, неравномерность исполнения расходов обусловливает резкую трансформацию результатов исполнения территориальных бюджетов в конце года. Во многом это связано с пробелами в федеральном законодательстве, не устанавливающем обязанность центра распределять межбюджетные трансферты субъектам РФ до утверждения федерального бюджета. В результате подавляющая часть финансовой помощи поступает в территориальные бюджеты в конце года.

Рассмотрим ситуацию с состоянием государственного долга, являющегося самой острой проблемой большинства субъектов РФ (рис. 3) .

Как видно, по итогам 9 месяцев 2014 года объем долга практически не изменился по сравнению с объемом на начало года. Вместе с тем, как уже было отмечено, увеличение расходных обязательств в 4-м квартале потребует кредитных источников их финансового обеспечения, что неизбежно вызовет рост долговой нагрузки. Об этом свидетельствует и прак-

01.10.2011             01.10.2012             01.10.2013             01.01.2014             01.10.2014

Млрд руб.         В % к собственным доходам бюджета

Рис. 3. Государственный и муниципальный долг бюджетов субъектов РФ

Источники: Данные Министерства финансов РФ [1]; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

тика предыдущих лет. Так, в 4-м квартале 2013 года государственный долг регионов увеличился на 22% (рис. 4) .

Тревожной тенденцией является сохранение значительного числа субъектов РФ, имеющих уровень долговой нагрузки более половины собственных доходов бюджета. По состоянию на 1 октября 2014 года таковых субъектов было 34 (на начало года – 36). При этом в 12 регионах долговая нагрузка превысила 70% (табл. 5) .

В структуре долга основную долю (40%) составляют кредиты коммерческих банков, причем в течение 9 месяцев 2014 года эта доля не уменьшилась (рис. 5) .

При такой структуре долга большинство регионов не смогут его погасить без рефинансирования, а угроза дефолта может стать реальной.

Сохраняющийся высокий уровень долговых обязательств, обусловленный необходимостью первоочередного финансового обеспечения социальных расходов в рамках выполнения указов Президента РФ от 7 мая 2012 года, свидетельствует о наличии проблем в экономике регионов, что в перспективе может осложнить их развитие. При этом основным источником погашения долгов служит сокращение расходов, в первую очередь капиталовложений, от которых можно было бы в будущем ожидать увеличения налоговых поступлений. При неуклонно растущей доле социальных затрат удельный вес инвестиций в общем объеме расходной части субфедеральных бюджетов уменьшился с 12 до 8% (рис. 6).

Еще одним риском устойчивости территориальных бюджетов является постепенное сворачивание безвозмездной финансовой помощи из федерального бюджета, прежде всего, субсидий на со-финансирование программ регионального развития (рис. 7) .

За 9 месяцев 2011 – 2014 гг. доля всех межбюджетных трансфертов в доходной части территориальных бюджетов уменьшилась с 21,5 до 18,6%, в том числе субсидий – с 6,6 до 4%.

Ожидается, что до конца текущего года регионы получат еще 402 млрд руб. безвозмездной финансовой помощи, но, как пока-

1 кв.     2 кв.     3 кв.    4 кв.

Рис. 4. Поквартальная динамика государственного и муниципального долга бюджетов субъектов РФ в 2011 – 2013 гг., млрд руб.

Источник: Данные Министерства финансов РФ.

Таблица 5. Субъекты РФ с максимальным уровнем долговой нагрузки по состоянию на 1 октября 2014 года

Субъект	Государственный и муниципальный долг
	на 01.01.2014		на 01.10.2014
	млрд руб.	%*	млрд руб.	%*
Чукотский АО	13,8	107,0	13,5	130,0
Республика Мордовия	28,1	138,2	27,9	91,5
Костромская область	15,2	84,5	16,0	83,2
Белгородская область	45,8	84,6	47,2	82,1
Смоленская область	24,3	85,4	24,1	80,5
Вологодская область	34,9	81,1	34,9	76,3
Саратовская область	51,0	85,4	50,5	76,0
Республика Северная Осетия	8,5	79,5	9,2	73,4
Краснодарский край	137,6	74,3	147,5	72,1
Рязанская область	26,3	74,8	26,9	71,5
Пензенская область	24,1	80,3	24,2	70,2
Астраханская область	21,7	63,7	24,8	70,1
Российская Федерация	2026,3	30,8	2017,1	28,1

* Долг в % к собственным доходам консолидированного бюджета.

Источники: Данные Министерства финансов РФ; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

зывает практика, эти средства вряд ли будут израсходованы в полном объеме, а неиспользованные остатки в соответствии с бюджетным законодательством подлежат возврату в федеральный бюджет. Так, за 2009 – 2013 гг. объем возвращенных трансфертов вырос в два раза. Одновременно увеличилась и доля трансфертов, переданных в регионы в конце года (рис. 8).

Неоднократные инициативы регионов об изменении действующего порядка использования межбюджетных трансфертов пока не получили поддержки в Министерстве финансов РФ.

На 01.10.2014

143,1         430,5                      636,8                               806,7 (7,1%)         (21,3%)                      (31,6%)                                 (40%)                     2017,1

На 01.01.2014

145,9            524,8                      549,1                             806,5 (7,2%)           (25,9%)                      (27,1%)                              (39,8%)                    2026,3

■ Гарантии ■ Ценные бумаги ■ Бюджетные кредиты ■ Банковские кредиты

Рис. 5. Структура государственного и муниципального долга субъектов РФ, млрд руб.

Источники: Данные Министерства финансов РФ; Расчеты автора.

3987 (64,8%)

3671 (63,7%)

3439 (63,2%)

2898 (60,5%)

581 (12,1%)*

592 (10,9%)*

532 (9,2%)*

479 (7,8%)*

9 мес. 2011 г.

9 мес.2012 г.

9 мес. 2013 г.

9 мес. 2014 г.

е Социальная сфера е Капитальные вложения

Рис. 6. Расходы бюджетов субъектов РФ на социальную сферу и капиталовложения за 9 месяцев 2011 – 2014 гг., млрд руб.

* В скобках указана доля расходов в общем объеме расходной части бюджета.

Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

По оценкам специалистов, в 2014 году совокупные доходы территориальных бюджетов вырастут на 7,3% за счет увеличения как собственных доходов, так и трансфертов из федерального бюджета. Реальные же доходы останутся на уровне 2013 года (табл. 6) .

Сравнение доходов с 2011 – 2012 гг. показало, что ни совокупные, ни собственные доходы в реальном выражении не восста- новятся. Аналогичную тенденцию демонстрируют и межбюджетные трансферты.

Безусловно, формирование и исполнение региональных бюджетов в последние два года проходило в условиях падения экономического роста, промышленного производства и ключевых бюджетообразующих показателей – прибыли и заработной платы, что повлекло пересмотр прогнозов социально-экономического развития.

1175 (18,6%)

1210 (21,5%)

1126 (19,8%)

1049 (18,4%)*

369 (6,6%)*

360 (6,3%)*

317 (5,6%)*

254 (4,0%)*

9 мес. 2011 г.                 9 мес. 2012 г.                 9 мес. 2013 г.                 9 мес. 2014 г.

е Трансферты,всего • Субсидии

Рис. 7. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ за 9 месяцев 2011 – 2014 гг., млрд руб.

2010                 2011

• Доля трансфертов, перечисленных в 4-м квартале, %    • Возвраттрансфертов, млрд руб.

Рис. 8. Возврат в федеральный бюджет трансфертов, не использованных бюджетами субъектов РФ в 2009 – 2013 гг.

Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

Так, в течение 2012 – 2013 гг. правительственные структуры пять раз понижали макроэкономические показатели на 2014 год, в результате рост ВВП составит, по предварительным оценкам, всего 0,5% вместо прогнозируемых ранее 4,6% (табл. 7) .

Ключевые показатели для формирования доходов бюджетов субъектов РФ – прибыль и заработная плата – также существенно скорректированы в сторону уменьшения.

Пересмотр макроэкономических прогнозов вызвал внесение изменений в количественные характеристики основных бюджетных параметров. К сожалению, мы не располагаем информацией о том, сколь-

Таблица 6. Доходы бюджетов субъектов РФ в 2011 – 2014 гг.

Доходы	2011 г., факт		2012 г., факт		2013 г., факт		2014 г., оценка
	млрд руб.	в % к 2010 г.	млрд руб.	в % к 2011 г.	млрд руб.	в % к 2012 г.	млрд руб.	в % к 2013 г.
Доходы, всего	7644	116,9	8065	105,5	8165	101,2	8761	107,3
В реальном выражении*	9112	108,9	9121	101,0	8696	95,3	8761	100,7
Собственные доходы	6174	120,0	6624	107,3	6677	100,8	7183	107,6
В реальном выражении*	7359	111,7	7492	101,8	7111	94,9	7183	101,0
Межбюджетные трансферты	1470	106,7	1440	98,0	1487,9	103,3	1577	106,0
В реальном выражении*	1752	99,3	1629	93,0	1585	97,3	1577	99,5

* В ценах 2014 года.

Источники: Данные Министерства финансов РФ; Расчеты автора.

Таблица 7. Макроэкономические показатели РФ в 2011 – 2016 гг., % к предыдущему году в сопоставимых ценах

Показатель	Фактически		2014, дата представления прогноза						2014 г., оценка
	2012 г.	2013 г.	22.04.11	11.05.12	12.09.12	12.04.13	23.10.13	27.12.13
ВВП	103,4	101,3	104,6	104,4	104,3	103,7	103,0	102,5	100,5
Промышленное производство	103,4	100,4	104,2	104,1	103,7	103,4	102,2	102,2	101,7
Прибыль организаций	105,2	95,6	104,3	102,7	106,3	104,6	108,1	107,0	103,9
Реальная заработная плата	108,4	105,2	105,0	106,3	105,5	105,2	104,0	103,3	101,5

Источники: Данные Министерства экономического развития РФ [2]; Расчеты автора.

ко раз в течение 2014 года пересматривался прогноз территориальных бюджетов, поэтому за основу анализа возьмем данные трехлетних бюджетов, начиная с бюджета на 2012 – 2014 гг., в котором впервые был представлен прогноз бюджетов субъектов РФ на 2014 год. (табл. 8) .

Как видно, оценка ожидаемого исполнения бюджетов регионов по доходам за 2014 год оказалась меньше, а расходы и, соответственно, дефицит – значительно больше как первоначальных, так и уточненных прогнозных значений.

Неточные прогнозы лишают региональные власти четкого понимания того, как будет выстраиваться бюджетный процесс и межбюджетные отношения.

Таким образом, несмотря на повышающуюся динамику бюджетных доходов за 9 месяцев 2014 года по сравнению с аналогичным периодом 2011 – 2013 гг., годовой объем как совокупных, так и собственных доходов территориальных бюджетов в 2014 году будет меньше прогнозных объемов на 132 и 349 млрд руб. соответственно.

В результате низких темпов роста собственных доходов и сокращения межбюджетных трансфертов доля доходов бюджетов регионов в ВВП в 2013 – 2014 гг., составившая 12%, была минимальной с 1995 года. (рис. 9).

Доля же доходов федерального бюджета в ВВП, несмотря на колебания, была заметно выше, и это свидетельствует о том, что регионам доставалась наименьшая часть доходных источников, полученных от роста экономики.

Общий вывод исследования состоит в том, что в 2014 году не произойдет смены трендов исполнения территориальных бюджетов. Инерционные темпы экономического роста и уменьшение финансовой поддержки из федерального бюджета не позволят мобилизовать объем бюджетных ресурсов, достаточный для выполнения всех расходных обязательств. По оценкам специалистов, исполнение бюджетов регионов будет принципиально иным, чем планировалось – в результате существенных заимствований в 4-м квартале 2014 года дефицит увеличится в 2,4 раза по сравнению

Таблица 8. Изменение прогнозных параметров бюджетов субъектов РФ на 2014 год, млрд руб.

Параметр	Проект бюджета на			2014, оценка	Изменение оценки с проектом на 2012 – 2014 гг.		Изменение оценки с проектом на 2014 – 2016 гг.
	2012 – 2014 гг.	2013 – 2015 гг.	2014 – 2016 гг.		млрд руб.	%	млрд руб.	%
Доходы, всего	8803,7	9839,1	8892,7	8760,8	-42,9	-0,5	-131,9	-1,5
Собственные доходы	7784,0	8654,4	7531,8	7183,4	-600,6	-7,7	-348,4	-4,6
Расходы	8813,1	9925,1	9115,2	9299,2	+486,1	+5,5	+184,0	+2,0
Дефицит (-), профицит (+)	-9,4	-86,0	-222,5	-538,4	+529,0	+57,3 р.	+315,9	+2,4 р.

Источники: Данные Министерства финансов РФ; Расчеты автора.

■ Федеральный бюджет ■ Бюджеты субьектов РФ

Рис. 9. Доля доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в ВВП в 1995 – 2014 гг., %

Источники: Данные Росстата [5]; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.

с плановым объемом и достигнет 538 млрд руб. При ухудшении макроэкономической ситуации ожидаемый объем дефицита может оказаться более масштабным. Не будет преодолена и зависимость от банковских кредитов: предполагается, что в конце года регионы привлекут более триллиона рублей коммерческих займов, что неизбежно вызовет всплеск государственного долга.

Вместе с тем результаты исследований ИСЭРТ РАН по проблеме бюджетного кризиса российских регионов свидетельствуют о наличии следующих источников увеличения наполняемости и преодоления дисбаланса территориальных бюджетов.

• 1.    Увеличение объемов безвозмездной финансовой помощи субъектам РФ за счет отмены возвратов из федерального бюджета НДС крупнейшим сырьевым экспортерам и передачи в полном объеме в бюджеты регионов налога на прибыль организаций [6; 7].

• 2.    Изменение порядка оценки доходов и расходов, учитываемых при налогообложении прибыли, в частности, введение налогообложения дивидендов, получаемых стратегическими налогоплательщиками, исключение при исчислении налога на прибыль расходов на формирование оценочных резервов, списание безнадежных долгов и убытков прошлых лет [7].

• 3.    Распределение до формирования территориальных бюджетов федеральных субсидий и их перечисление в начале финансового года, отмена возврата в федеральный бюджет неиспользованных целевых трансфертов.

• 4.    Выделение кредитов из федерального бюджета на замещение коммерческих кредитов регионам, имеющим критическую долговую нагрузку, снижение при этом до минимума процентной ставки за пользование бюджетными займами.

• 5.    Введение прогрессивного налогообложения доходов физических лиц, эффект от которого для бюджетов регионов оценивается более чем в 2 трлн руб., что эквивалентно объему накопившегося государственного долга субъектов РФ [10].

• 6.    Отмена льгот по региональным и местным налогам, предоставляемых в соответствии с федеральным законодательством. По нашим расчетам, основанным на данных отчетности ФНС [4], только за

  2013 году объем предоставленных льгот по налогу на имущество организаций и физических лиц, транспортному, земельному налогам составил 63,4 млрд руб.

• 7.    Введение законодательной нормы по обязательной регистрации недвижимого имущества. По данным ФНС, в государственном кадастре не зарегистрировано около 40% владельцев объектов недвижимости, в результате чего региональные бюджеты недополучают ежегодно 45 млрд руб. [4].

• 8.    Принятие мер, в том числе административных, к погашению имеющейся задолженности по уплате налогов в бюджеты регионов, которая по состоянию на 1 ноября 2014 года составила 530 млрд руб. [4].

Главным принципом бюджетной политики должно стать максимально полное финансовое обеспечение решения проблем социально-экономического развития даже ценой сохранения в разумных пределах дефицита бюджета [9].