Региональные проблемы в сфере обращения твердых коммунальных отходов (на материалах Смоленской области)

В ходе проведенной реформы в сфере обращения мусора, органы местного самоуправления (МСУ) были отстранены от действенного контроля за происходящими процессами на территориях муниципальных образований, были урезаны их полномочия по тарификации, определении объемов накапливаемого мусора и организации его вывоза и утилизации. Такое положение привело к резкому росту поступающего на полигоны мусора, ухудшению здоровья и экологии территорий [2]. Особенно тяжелое положение складывается в муниципалитетах, примыкающих к столичному региону. Данной теме посвящено не так много работ и большинство из них опубликованы в более ранние годы, поэтому данная проблема ввиду новых изменений в этой сфере актуальна и требует нового взгляда на эту проблему и новых исследований. Хотя вопрос защиты территорий от бытового мусора стоит очень остро в России и время от времени поднимается в средствах массовой информации, но до сих пор остается очень много нерешенных проблем.

Методика. Результаты и обсуждение

Исследование проводилось на основе применения общенаучных методов, графической и табличной интерпритации информации.

Структура муниципального хозяйства муниципального образования (МО) индивидуальна и значительно изменилась в рыночных условиях. По мнению Н.А. Анисимовой, она представляет собой качественное «соотношение элементов экономической системы, частью которых являются факторы воспроизводства, отраслей (и внутриотраслевые элементы), экономики в составе территорий, внутренних и внешних связей, производство, потребление, занятость, инвестиции и др.» [1].

Важнейшей частью хозяйственного комплекса МО является ЖКХ, от развития которого зависит качество жизни населения муниципалитета. Данная отрасль муниципального хозяйства направлена на обслуживание материально-бытовых потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. Причем оно выступает самостоятельной сферой деятельности, подчиняясь региону и находясь под его контролем и надзором, и выступает значимой частью муниципальной экономки, составляя основную часть проблем муниципалитета.

Причем жилищное хозяйство занимается обслуживанием и эксплуатацией жилищного фонда, и бытовым обслуживанием населения и юридических лиц, а коммунальное хозяйство представляет собой комплекс предприятий, служб и хозяйств, по обеспечению водой, электроэнергией, газом, в также занимаются вывозом и утилизацией отходов. Особую значимость приобретает утилизация отходов в условиях повышения значения экологии как характеристики качества жизни населения МО [4].

В системе ЖКХ, в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства и Указа Президента РФ, осуществляется реформа в целях создания рыночной среды в отрасли, что связано со следующими факторами/проблемами:

высокая доля расходов местного бюджета на содержание сферы ЖКХ;

экономия материальных ресурсов в условиях конкуренции;

изменение политико-административных отношений органов МСУ и органов государственной власти; улучшение качества услуг для потребителей, изменения спроса и предложения на ЖКУ.

От качества проводимой муниципальной политики социально-экономического развития подконтрольной территории напрямую зависит комфорт проживания потребителей услуг жилищно-коммунального комплекса и оценка эффективности муниципального управления [3].

Органы МСУ в сфере ЖКХ выполняет следующие функции (рис. 1).

Рис. 1. Функции местных органов самоуправления в сфере ЖКХ

В регионах каждый год тарифы на услуги ЖКХ растут, что связано с инфляцией и дополнительным ресурсом пополнения бюджета. Правительство ежегодно определяет для коммунальных услуг границу. В 2020 г. тарифы выросли с 1 июля до 4%.

Утверждаемая Правительством №400 индексация тарифов ЖКХ касается цен на холодную, горячую воду, электроэнергию, газоснабжение, отопление и вывоз мусора, на жилищные услуги оно не распространяется. В условиях пандемии многие регионы приняли решение о заморозке тарифов.

Начиная с 01.01.2019 г. услуги по обращению с твердыми бытовыми отходами (ТБО) из технических работ перешло в категорию коммунальных услуг, а в структуру бытового мусора добавился промышленный. Согласно Постановления Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 предлагается для регионов «два варианта расчета платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) (количество граждан, проживающих в жилом помещении или общая площадь жилого/нежилого помещения)».

Согласно ФЗ №89 п.4 ст. 13.4 в полномочия органов МСУ в сфере обращения с отходами входят функции: формирование и содержание площадок накопления ТКО; создание схемы их размещения; ведение реестра площадок ТКО. Остальные функции были переданы в ходе «мусорной реформы» на региональный уровень.

Новации, которые принесла реформа отражены на рисунке 2.

Рис.2. Новации введенные в ходе реформы в сфере обращения с ТКО

Каждый субъект РФ реализует региональную программу в области обращения с ТКО, его исполнительный орган власти определяет, на основе конкурсного отбора, регионального оператора (РО), который отвечает за весь цикл обращения с ТКО (по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО) на срок не менее 10 лет и имеет следующие денежные поступления: от УК, ТСЖ, собственников отходов, субсидии из федерального бюджета от уплаты утилизационного сбора.

Кроме РО имеется и единый государственный оператор, который регулирует работу РО – публично-правовая компания «Российский экологический оператор» – ППК «РЭО».

РО проводит аукционы, на основании чего заключает договора с выбранными операторами, оплачивает им за оказанные услуги за сбор, транспортировку и утилизацию отходов.

Статус оператора имеют юридические лица и ИП, которые осуществляют лицензионную деятельность по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению ТКО.

В целом, в системе механизма обращения с отходами сложились следующие проблемы:

неготовность населения, отсутствие/недостаток техобеспечения раздельного сбора и переработки ТКО; сложность реализации вторичных ресурсов [6].

В настоящее время за счет региональных бюджетов проблема отсутствия контейнеров и контейнерных площадок в целом решена, но вопросы, касающиеся содержания и обустройства мест накопления в соответствии с требованиями законодательства остаются [5].

При этом наибольшее количество жалоб потребителей связано с позицией РО, который требуя оплату, не обеспечивает создания мест накопления ТКО и перекладывает ответственность на поиск площадок накопления ТКО на собственников помещений в жилых домах (ИЖД) (что не применяется по отношению к юридическим лицам). Согласно Правил обращения с ТКО ПП РФ №1156 (п.10), РО может через суд потребовать принуждения органов МСУ к созданию этих мест для отдельных домов, иначе нарушаются права пользователей услуги.

Оператор заключает публичный договор с собственниками помещений в МКД (ст. 161 ЖК РФ), а собственники обязуются заключать договора с РО, по которому и осуществляют оплату за данную коммунальную услугу. Как правило, данный договор заключается оператором и управляющей компанией МКД (или собственниками ИЖД).

С января 2018 г. в РФ начал действовать ФЗ №503, регламентирующий раздельный/селективный сбор мусора в целях рециклинга (использования вторичного сырья в промышленности или в виде компоста). До транспортировки мусор находится на временном хранении в контейнерах, в оборудованных местах с обвалкой, ливнестоком; площадки находятся с подветренной стороны, в доступном месте, где обеспечивается чистота.

МО потеряли контроль за деятельностью игроков рынка по обращению с ТКО на подведомственной территории, а жалобы по состоянию полигонов, местам накопления ТКО адресуются местным администрациям.

Однако некоторые «вопросы контроля в регулировании сферы обращения с ТКО органами местного самоуправления сохранились:

• в системе земельного контроля — оформление прав на использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности для размещения мест накопления ТКО;

• в системе муниципального контроля — соблюдение правил благоустройства населенных пунктов (качество уборки территории, прилегающей к месту накопления ТКО);

в рамках полномочий по обращению в суд в защиту прав потребителей – за права потребителей на изменение размера платы при низком качестве услуги или оказании с перерывами, превышающую норматив и др. нарушение прав потребителей.

На материалах Смоленской области проанализируем как на региональном уровне организована сфера обращения ТКО.

В области определен РО по обращению с ТКО – АО «Спецавтохозяйство», которое производит мероприятия по всей территории Смоленской области, заключая договоры с операторами, занимающимися сбором, вывозом и утилизацией ТКО на территории Смоленской области.

Вывоз мусора в регионе осуществляется способами: бесконтейнерным (люди сами заполняют кузов, двигающегося по маршруту мусоровоза), несменяемым контейнерным (мусор высыпается из контейнеров в машину для сбора мусора) и сменяемым контейнеров (забирается контейнер, ставится пустой). Согласно Закону Смоленской области №28-з определен уполномоченный орган надзора за деятельностью регионального оператора и его полномочия (Департамент Смоленской области по природным ресурсам и экологии), а также в соответствии с Приказом Росприроднадзора от 27.08.2019 №505 сформировано Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Московской и Смоленской областям [8].

В 2018 году Департаментом Смоленской области по природным ресурсам и экологии были сделаны следующие прогнозы по утилизации твердых коммунальных отходов (табл. 1).

Таблица 1. Прогноз Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии показателей обращения с ТКО, % [7]

Наименование показателя	2018г.	2019 г.	2020 г.	2021 г.	2022 г.	2023 г.	2024 г.	2024 г. + 2018 г.
Доля ТКО, направленных на захоронение, в общем объеме образованных ТКО, %	98	97	90	82	80	76	72	-26
Доля ТКО, направленных на утилизацию, в общем объеме образованных ТКО, %	0,3	0,5	1	18	20	24	28	27,7
Доля ТКО, направленных на обработку, в общем объеме образованных ТКО, %	0,02	0,1	10	30	50	50	50	49,98

В регионе выбран способ сортировки мусора на отдельные фракции на местах захоронения (отказ от массовой сортировки на стадии сбора) — на полигонах с применением мобильных и стационарных мусоросортировочных комплексов (запрещенные к захоронению отходы — атеклянные, шины предприятиям).

За период с 2015г. по 2017 г. объем ТКО I и II класса опасности снижался c 32,054 и 107,56 т/год в 2015 г. до 34,0305 и 60,496 т/ год в 2017 г., в после реформенный период открытые данные отсутствуют [7].

В 2017 г. Постановлением Администрации Смоленской области от 01.08.2017 г. №503 был утвержден порядок сбора ТКО, включая раздельный его сбор. Постановлением от 27.12.2017 г. № 920 определены направления по совершенствованию услуг в сфере обращения ТКО.

Кроме того, были разработаны «территориальные схемы обращения с отходами, включая ТКО», которые размещены для широкого доступа на сайте Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии.

В результате проведенной реформы уже в 2019г. отходы выросли с 837 тыс. т. в 2015 г. до 1,7 млн. т. или в 2 раза (табл.2).

Таблица 2. Объем отходов производства и потребления по форме 2-ТП (отходы) в 2019г., тонн [7]

в	Образовано	Поступило	Обработано	Утилизировано	Обезврежено	Передача отходов другими организациями
2019г.,		отходов из	отходов	отходами	отходов
тонн		других				отходов для        для             для
[7]		организаций				утилизации обезвреживания хран
2015г.
всего	837092	436682	—	—	7312,1	——  —   —
2019г.
всего	1692038	427149	74029,2	1241630	105732,2	12807,1 383264,2    15509,1           158

На муниципальном уровне МСУ находятся в сложном положении – появились новые обязанности по созданию и содержанию мест накопления ТКО, что не было в должной мере профинансировано. В 2019 г. были выделены субсидии поселениям на сумму всего 5,2 млн. руб. [8].

При этом наиболее загружены полигоны МО, расположенных вдоль трассы Москва-Минск и граничащие с Московской и Калужской областями (табл.3).

Таблица 3. Группировка муниципальных образований Смоленской области по объему отходов в 2019г., тыс./год

Группа муниципальных образований по объему ТКО, м3 / год	Муниципальные образования	Объем ТКО, м3 / год
100 000 — 200 000	Смоленский район	599 557,14
	Вяземский район	133 466,06
	Рославльский район	123 530,68
	Сафоновсий район	102 740,82
50 000 – 100 000	Ярцевский район	91 904,54
	Гагаринский район	80 729,74
	Починковский район	53 315,08
20 000 – 50 000	г. Десногорск	49 791,56
	Дорогобужский район	46 146,10
	Руднянский район	40 565,98
	Духовщинский район	26 941,46
	Сычевский район	24 0426,22
	Ельнинский район	22 706,3
	Кардымовский район	22 538,88
	Краснинский район	21 437,78
	Демидовский район	20 464,08
До 20 000	Велижский район	18 838,82
	Холм-Жирковский район	16 580,20
	Новодугинский район	16 361,80
	Шумячский район	16 56928,
	Монастырщинский район	15 952,30
	Хиславический район	13 844,74

Угранский район

13 278,72

10 508,68

10 574,20

7 414,68

Темкинский район

Ершичский район

Глинковский район

При этом Смоленская область является приграничной (граничит с РБ), через ее территорию осуществляется движение огромного потока грузов и людей.

Ухудшение экологии в результате резко возросшего объема мусора, перезагруженность полигонов, низкий уровень переработки, достаточно большой объем мусора с чрезвычайно и высокоопасным классом опасности, влияют на имидж государства и качество жизни населения региона.

Причем многие полигоны, по данным Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии уже заполнены более, чем на 50%.

При этом по данным Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии качество почвы в 2019 г., не соответствующей нормам,%: по микробиологическим показателям –10,8, по паразитологическим – 9, а питьевой воды (нецентральное водоснабжение) по химическим показателям – 31,5, по микробиологическим – 47,3. Заболеваемость населения Смоленской области по новообразованиям выросла с 4856,7 чел. на 100 тыс. населения в 2017 г. до 5279,1 – в 2019 г., что говорит об ухудшении положения в регионе [7].

Выводы

Таким образом, в результате проведенных мероприятий, повысился уровень и объем собираемых платежей по оказываемым услугам, выросла эффективность деятельности участников рынка обращения ТКО, что положительно отразилось на поступлениях в бюджет. Но муниципалитеты потеряли контроль за оборотом ТКО, что может негативно отразиться на состоянии экологической обстановки и здоровья населения, проживающего на территории Смоленской области. По нашему мнению, для решения высветившихся проблем необходимо создать комплексную систему функционирования рынка по обращению ТКО (рис. 3).

1 = i 1

И

Реализация системных. институциональных, организационных, социальноэкономических мери мероприятий по повышению эффективности рынка обращения ТКО

СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМОЙ Минштгсрсто природных ресурсов и экологии 1М> Уполномоченный орган налюра «а деятельностью ретинальною оператора и его полномочия Федеральная служба но над юру и сфере природопользования ио Московской н Смоленской области Департамент Смоленской области но природным ресурсам и экологии

Оценка м|и|1ск111шн»е1н реал питии проведенных мер и мероприятий в секторе обращения с

Объекты управления

Единый! осу даре г пенний оператор-публично- п|>ановая компания

« Российский эколоI пчеекий оператор» Региональный оператор АО

«СПСИПВТОХО'1ЯЙСГНО» Органы местного самоуправления в МО

Определение стратег ических направлений по чатите экологии, повышению доли иерераоа панасмою мусора, механизации труда на полигонах

Разработка муниципальных и pel нонильных пр<н рамм и сфере обращению ТКО

I loci анонка целей. «алач. •наработка принципом по организации и функционированию рынка обращения ТКО

Анализ и о тбор передовых форм отечественного муниципального у прав.тения в ссрсрс обращения с ТКО

Анализ и прогноз развития рынка обращения ТКО

Формирование отчетов и

Рис. 3. Предлагаемая схема управления сферы обращения с ТКО на региональном уровне

Такая комплексная система обеспечит реальное взаимодействие между всеми участниками системы управления сферой обращения с ТБО и обеспечит решение основных поставленных задач – вывод из тени данного сектора ЖКХ, повышение качества оказания услуг, экологическую защиту территорий и защиту здоровья жителей населенных пунктов муниципалитетов.