Региональный аспект юридической безопасности Российской Федерации

Ситуация, в которой пребывает Россия, выдвигает в число первоочередных задачу обеспечения безопасности личности, общества и государства. Проблема безопасности является ключевой для любого общества. Она «коррелируется с национальными интересами и приоритетами, которые требуют чрезвычайно серьезного отношения и власть предержащих, и общества в целом во все времена»1 В России вопросы безопасности стали активно разрабатываться с конца 80-х гг. XX в., когда резко обострились негативные процессы, ставящие под угрозу существование основополагающих социальных ценностей. Оставшись экономически и социально ослабленной после распада СССР, Россия не располагает сегодня потенциалом, способным гарантированно обезопасить ее демократические преобразования от всех возможных угроз и кризисных состояний.

В условиях современной российской действительности обеспечение безопасности государства заключается в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, установлении политической, экономической и социальной стабильности, безусловном исполнении законов и поддержании правопорядка, развитии международного сотрудничества на основе партнерства2 Актуальность и значимость проблемы безопасности Российского государства актуализируется осуществляемой в последнее время политикой укрепления вертикали власти, ограничения сепаратизма региональных псевдоэлит, стремившихся на «суверенных» территориях проводить соб-

ФОМИН Алексей Александрович, доцент кафедры государственноправовых дисциплин Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук.

ственную «политику безопасности», активно вторгаясь в сферу интересов и компетенции федерального центра.

Обострение этих проблем обусловлено прежде всего объективными факторами политико-экономического и правового развития страны3 Имеется в виду то, что одним из негативных последствий политического, социально-экономического, административного, судебно-правового реформирования Российской Федерации явилось резкое ослабление ее государственности в конце 90-х гг. XX в. Страна превратилась в достаточно аморфное образование, состоящее из неравноправных между собой, часто авторитарных анклавов. В результате Россия столкнулась с очень сложными проблемами, связанными с разрывом единого конституционно-правового пространства.

В связи с этим, а также своеобразной формой государственно-территориального устройства Российской Федерации, в системе ее юридической безопасности особая роль принадлежит обеспечению федеральной конституционной безопасности.

Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер этой проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования, развитие которого неоднократно сталкивалось с противодействием сепаратистов различного уровня.

Этнические различия в государстве стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов единого целого, которым является Россия. Кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило государство перед весьма нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону4

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди них можно назвать работы Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, С.Д.Валентен, Н.П.Медведева, И.А.Умновой, М.В.Золотаревой и др.5 В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Это и эклектизм российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность (экономическое и политическое неравноправие), и сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами, и чрезмерная численность субъектов РФ, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, а также множество иных аспектов.

Перспективной задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость Российской Федерации, целостность и сохранность государства. Однако, к сожалению, Конституция РФ содержит элементы неразвитых и несовершенных качеств государственности. Именно с этих позиций следует рассматривать асимметричность российского федерализма. Думается, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными шагами6

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственноправовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов федерации (ст. 5 Конституции РФ), предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации.

В научной литературе существует несколько подходов к характеристике юридической сущности субъекта федерации: субъект федерации — это государство; государственное (государствоподобное) образование; государственная автономия; некоторые субъекты федерации — государства, другие — государственные образования (этот подход, присущий российской литературе по конституционному праву, связан со своеобразием российской Конституции)7

Разнородность государственно-правовой природы субъектов федерации остается серьезным фактором дестабилизации России. Проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между федеральным центром и субъектами федерации. Здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты федерации готовы в любое время на новый «бунт» регионов и сепаратизм.

Принцип равноправия субъектов РФ. закрепленный в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, означает намерение строить симметричную федерацию. Однако уже в соответствии с ч. 4 этой же статьи данный принцип может толковаться иначе: оказывается, субъекты равноправны между собой, но только во взаимоотношениях с органами федеральной власти. Здесь заложено определенное противоречие. Например, республики в составе федерации вправе устанавливать свои государственные языки, иные субъекты этим правом не наделены (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Республика имеет свою конституцию, иные субъекты — устав (ч. 2 ст. 5)8. В мировой практике право принятия уставов традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления, поэтому предоставление такого права субъектам федерации (не республикам) позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов федерации по их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов федерации, не должно быть. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции и устава субъекта федерации отличаются. Если, согласно ст. 66 Конституции РФ, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), то другие субъекты федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом. В результате республики в составе России, порой едва различимые на карте, имеют относительно полную атрибутику государственности — полноправные высшие органы власти, конституции и пр. В то же время огромные регионы в Сибири, на Дальнем Востоке по-прежнему должны довольствоваться наличием лишь статуса «полугосударства».

Среди субъектов федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского, по-прежнему считаются существующими в составе соответствующих краев, областей РФ. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта федерации, входящего в состав другого субъекта федерации.

Главными целями защиты российского федерализма являются недопущение трансформации федеративных отношений в России в конфедеративные или унитарные; обеспечение приоритетности федеральных законодательных актов и совершенствование на этой основе нормативно-правовой базы федерального и регионального уровня; формирование и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс интересов регионов и всего государства как единого целого; развитие федерального механизма выявления и пресечения антиконституционных и сепаратистских движений и выступлений; проведение взвешенной и сбалансированной национальной политики.

Недостаток сегодняшнего федеративного устройства России состоит в том, что оно установлено исключительно сверху. Перечень прав субъектов федерации определяется федеральной властью. Между тем реальный федерализм требует обратного порядка — субъекты федерации должны наделять федеральную власть определенным перечнем полномочий, за рамки которого эта власть выходить не может. Не Россия (89 субъектов федерации) должна обслуживать федеральную власть, а наоборот — федеральная власть должна служить России8

Совершенствование федерализма сегодня требует решения и ряда этнических проблем. Следует отдавать себе отчет в том, что проведение национально-территориаль- ного принципа государственного строительства приведет в полный тупик. На территории России потенциально может возникнуть около 150 этнически «чистых», следовательно, амбициозных государств. Альтернативой, выработанной мировой практикой, может быть культурная автономия этнических общин.

Произошедшее в начале 90-х гг. XX в. искусственное дробление российской государственности до уровня «суверенных» республик, краев, областей, городов, национальных округов противоречит здравому смыслу, природе государственного суверенитета, полноценному обеспечению внутренней и внешней безопасности страны. Развитие национального языка, культуры, исторических традиций не следует связывать только с государственностью, неоправданно доводить до уровня государственного суверенитета. Ведь государство — политико-правовое образование, несравнимое с его административно-территориальным делением. Государство к тому же призвано обеспечить равные права своих граждан вне зависимости от их национальности. И если исторически отдельные территории складывались на базе одной или нескольких наций (сегодня в России нет ни одного мононационального субъекта), то это не дает оснований отстаивать принцип национальной государственности как панацею от национальных угроз, как единственный способ решения национальных и иных социальных проблем. В мире есть федерации, не связанные с национальными отношениями, есть унитарные государства, где относительно спокойно решаются проблемы национальных меньшинств, хотя в целом XX в. принес обострение национальных проблем в силу ряда причин, требующих особого анализа применительно к конкретным странам и регионам.

Искажение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, усиление сепаратизма ведут прежде всего к ущемлению равных и неотъемлемых прав гражданина, прав и свобод личности, угрожают безопасности российского государства. Однако при этом не следует упрощать национальный вопрос, лишать его государственно-правового аспекта или сводить к социально-экономической проблеме (национальный вопрос существует и в странах с высоким уровнем жизни населения и относительно ста- бильным политическим строем). Национальное самосознание было и остается существенным фактором социального развития, а национальные конфликты — одной из внутренних угроз общесоциальной безопасности.

Таким образом, модель конституционного устройства РФ не является совершенной, поскольку она не дает исчерпывающих ответов на вопросы, связанные со статусом как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов. Выстроенная в России федерация асимметрична по своей форме. Еще более этому способствовала сложившаяся на основе ч. 3 ст. 11 Конституции РФ практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Практика заключения договоров разделила субъекты федерации на несколько категорий. Во-первых, субъекты федерации разделились на те, правовой основой деятельности которых стала не только Конституция РФ, но и договор, и на субъекты федерации, строящие свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ. Во-вторых, между субъектами федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры, возникли существенные различия в статусе в связи с дифференцированным подходом в определении прав, закрепленных договорами.

Большинство подписанных в 1990-е гг. договоров содержали положения, которые, по сути, в той или иной степени либо изменяли, либо дополняли российскую Конституцию и федеральные законы9. Установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения перераспределялись в договорах в ведение субъектов федерации, а вопросы, относящиеся к исключительному ведению РФ, — в совместное ведение или даже в ведение субъектов РФ. В результате договоры подрывали принцип равноправия субъектов, часто превращаясь в инструмент политического торга о правах и льготах.

Тенденция разрушения «договорным правом» российской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов государственного суверенитета РФ представляет серьезную будущую опасность для юридической безопасности России. Между тем проблему сохранения единства конституционно-правового пространства следует рассматривать как неотъемлемую составляющую юридической безопасности страны и непременное условие существования сильной государственной власти. Многочисленные факты нарушения субъектами федерации принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов создают угрозу единству и целостности страны10

Термин «единое правовое пространство» недавно вошел в российский политико-правовой лексикон. Под правовым пространством РФ следует понимать всю совокупность норм правовой системы РФ, действующих на ее территории.

Поскольку основа правовой системы России — Конституция, то единство правового пространства Российской Федерации можно определить как обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства)11

Механизм обеспечения единства правового пространства должен включать ряд элементов. Во-первых, завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно-правовым институтам РФ и ее субъектов, в том числе по вопросу рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов федерации, что позволило бы решительно пресечь тяготение отдельных регионов к избыточному суверенитету.

Во-вторых, улучшение качества подготовки нормативно-правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий. Особое значение будет иметь механизм предотвращения коллизий. Именно без их преодоления будет невозможно обеспечить единство и взаимодействие всех элементов правовой системы России.

В-третьих, введение в юридическую практику элементов модельного нормативно-правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также отдельным вопросам местного значения. Будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень нормотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью, и в то же время все уровни требуют взаи- мосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ нормотворческой деятельности, одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов федерации. Такое положение дел ставит под вопрос юридическую безопасность государства, дееспособность федерального центра, целостность государства.

В связи с этим абсолютно своевременно предложение о принятии Основ законодательства РФ, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования по вопросам совместного ведения, и разработке проектов модельных (типовых) законодательных актов, которые служили бы основой законотворчества субъектов федерации по отдельным вопросам совместного ведения12

В-четвертых, совершенствование системы органов государственной власти, участвующих в совместной деятельности по обеспечению единства правового пространства, их взаимодействия и координации (Минюста, Генпрокуратуры, МВД, Администрации Президента, его полномочных представителей в федеральных округах, судов и др.). К сожалению, до сегодняшнего дня такая деятельность не обрела системного характера из-за отсутствия правового механизма ее осуществления, четкого распределения в нем функций каждого из органов, согласования их совместных усилий.

Существующая конституционная модель российского федерализма не является окончательно завершенной и скорее выступает в качестве переходной формы федеративной организации российского государства в силу содержащихся в ней различных коллизионных норм. Практика федеративных отношений между федеральным центром и субъектами федерации выявила множество государственно-правовых проблем, возникших при реализации норм Конституции России. Среди них можно отметить наиболее принципиальные противоречия: закрепление в конституциях субъектов их государственного суверенитета, фиксация права собственности на недра и природные ресурсы за субъектом федерации, права на заключение международных договоров и соглашений, издание органами государ- ственной власти субъектов федерации правовых актов, нарушающих Конституцию РФ, неисполнение решений Конституционного суда РФ и иных федеральных судов.

При этом снятие противоречий и коллизий действующей конституционной модели российского федерализма возможно и в рамках конституционного поля нынешнего Основного закона. Одним из методов решения этих проблем может стать разработка новых подходов к ответственности субъектов федерации и их должностных лиц с целью защиты территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации, стабилизации конституционной формы государственно-территориального устройства России13.

Предпосылкой применения санкций принудительного характера к субъектам федерации выступает государственный суверенитет федеративного государства и отсутствие последнего у субъектов федерации. Следует согласиться с точкой зрения о невозможности разделения, ограничения суверенитета или наличия «двойного» или «дуалистического» суверенитета федерации и ее субъектов, потенциального суверенитета субъектов, т.к. суверенитет как атрибутивное свойство государства, выраженное в верховенстве государственной власти на определенной территории и независимости этой власти от власти иных государств, может принадлежать только единому носителю — федерации. Именно федерация нормирует объем своих правомочий и определяет субъекты в различных сферах общественной деятельности, обладая приоритетом в реализации основных государственных функций.

В силу наличия государственного суверенитета только у федерации органы государственной власти федеративного государства имеют право использовать особые процедуры для понуждения органов власти субъектов федерации выполнять обязанности, содержащиеся в предписаниях норм федерального права, т.е. обеспечивать реализацию и защиту суверенитета федерации и единство государственной власти на территории федеративного государства.

Мировой практике федерализма известны такие санкции, как отстранение от должности высшего должностного лица — главы исполнительной власти субъекта федерации; роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа государственной власти субъекта федерации; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта федерации органами государственной власти федерации, либо признание недействительными актов органов власти субъектов федеральными судами по обращениям органов власти федерации; временное перераспределение или изъятие предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) исключительно в пользу органов государственной власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом федерации (прямое президентское или федеральное правление); использование специальных полицейских или военных подразделений в случаях, предусмотренных федеральным законодательством на территории субъекта федерации.

Подобные меры имеют целью оградить федерацию от ситуации, когда федеральное право не применяется на территории отдельных субъектов, не допустить сецессии, пресечь образование в субъектах федерации системы власти, посягающей на признанные федеральной Конституцией демократические принципы (права и свободы личности, единство правового и экономического пространства, разделение властей, гарантии независимости судебной власти, местное самоуправление и др.).

Таким образом, к основным направлениям обеспечения юридической безопасности Российской Федерации относятся укрепление российской государственности, совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, жесткой вертикали исполнительной власти и единства судебной системы РФ; обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов РФ; разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России; выработка и реализация правовой региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов.