Региональный бюджет: не та оптимизация
Автор: Поварова Анна Ивановна
Журнал: Проблемы развития территории @pdt-vscc-ac
Рубрика: Устойчивое развитие территорий, отраслей и производственных комплексов
Статья в выпуске: 6 (74), 2014 года.
Бесплатный доступ
Уже шестой год на Вологодчине полным ходом идет бюджетный кризис. Это вызвано, с одной стороны, существенным снижением экономического роста и соответствующим недопоступлением налоговых платежей, а с другой - необходимостью выполнения поставленных Президентом РФ задач социально-экономического развития страны, финансирование которых «съедает» почти все полученные доходы. Показатели стабильности регионального бюджета c 2009 года хуже среднероссийских. Область является крупным должником банков, однако ежегодно вынуждена привлекать все больше кредитов, но не на инвестиции, от которых можно ждать окупаемости, а на обслуживание прошлых долгов и финансирование текущих расходов. По итогам 2013 года Вологодская область стала одним из семи регионов РФ, в которых объем государственного долга превысил собственные доходы бюджета. В этих условиях региональные власти проводят политику жесткой финансовой консолидации, сопровождаемую секвестром не только инвестиционных, но и социальных расходов. Между тем детальный анализ расходной части областного бюджета показал, что бюджетные маневры сводятся к тому, чтобы не поступиться увеличением трат на управленческий аппарат и сохранением для него необоснованных привилегий. В статье представлены результаты анализа исполнения регионального бюджета Вологодской области за 2013 год, предложены альтернативные варианты оптимизации бюджетных расходов.
Бюджет, оптимизация, органы власти и управления, социальная политика, резервы экономии
Короткий адрес: https://sciup.org/147111213
IDR: 147111213
Текст научной статьи Региональный бюджет: не та оптимизация
Уже шестой год на Вологодчине полным ходом идет бюджетный кризис. Это вызвано, с одной стороны, существенным снижением экономического роста и соответствующим недопоступлением налоговых платежей, а с другой – необходимостью выполнения поставленных Президентом РФ задач социально-экономического развития страны, финансирование которых «съедает» почти все полученные доходы.
Показатели стабильности регионального бюджета c 2009 года хуже среднероссийских. Область является крупным должником банков, однако ежегодно вынуждена привлекать все больше кредитов, но не на инвестиции, от которых можно ждать окупаемости, а на обслуживание прошлых долгов и финансирование текущих расходов. По итогам 2013 года Вологодская область стала одним из семи регионов РФ, в которых объем государственного долга превысил собственные доходы бюджета.
В этих условиях региональные власти проводят политику жесткой финансовой консолидации, сопровождаемую секвестром не только инвестиционных, но и социальных расходов. Между тем детальный анализ расходной части областного бюджета показал, что бюджетные маневры сводятся к тому, чтобы не поступиться увеличением трат на управленческий аппарат и сохранением для него необоснованных привилегий.
В статье представлены результаты анализа исполнения регионального бюджета Вологодской области за 2013 год, предложены альтернативные варианты оптимизации бюджетных расходов.
Бюджет, оптимизация, органы власти и управления, социальная политика, резервы экономии.
В докризисное десятилетие экономика и доходы бюджета Вологодской области росли высокими темпами, обеспеченными главным образом за счет притока валютной выручки от металлургического производства (рис. 1) .
В этот период областной бюджет ежегодно получал более 8 млрд руб. дополнительных доходов (табл. 1), львиная доля которых (85%) была представлена сверхплановыми поступлениями собственных доходов преимущественно в виде конъюнктурных платежей по налогу на прибыль от базового налогоплательщика – крупнейшего холдинга черной металлургии ОАО «Северсталь».
В столь благоприятных условиях вряд ли стоило ожидать от региональных властей инициатив по диверсификации экономики области, поскольку имеющиеся проблемы разрешались за счет дополнительно полученных доходов, что сглаживало существующие диспропорции.
2009 год явился точкой перелома тенденции многолетнего наращивания доходов. Среднегодовой объем дополнительных поступлений сократился почти в три раза, но и эти поступления формирова-
■ ВРП ■ Бюджетные доходы ■ Экспортные цены на чёрные металлы
Рис. 1. Среднегодовые темпы роста ВРП, доходов регионального бюджета
Вологодской области и экспортных цен на черные металлы в 1999 – 2013 гг., %
Источники: Данные Росстата, Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 1. Дополнительные доходы регионального бюджета
Вологодской области в 2004 – 2013 гг., млрд руб.
|
Год |
Дополнительные доходы, всего |
В том числе |
|
|
Собственные |
Безвозмездные |
||
|
2004 |
7,9 |
7,3 |
0,6 |
|
2005 |
4,5 |
3,2 |
1,3 |
|
2006 |
7,1 |
6,3 |
0,8 |
|
2007 |
9,7 |
7,8 |
1,9 |
|
2008 |
12,8 |
10,8 |
2,0 |
|
В среднем за 2004 – 2008 |
8,4 |
7,1 |
1,3 |
|
2009 |
-11,9 |
-18,7 |
6,9 |
|
2010 |
10,7 |
5,0 |
5,7 |
|
2011 |
7,3 |
0,9 |
6,4 |
|
2012 |
7,3 |
1,4 |
5,9 |
|
2013 |
2,1 |
-3,3 |
5,4 |
|
В среднем за 2009 – 2013 |
3,1 |
-2,9 |
6,1 |
Источники: Расчеты автора по данным законов Вологодской области об утверждении и об исполнении областного бюджета в 2004 – 2013 гг.
лись за счет межбюджетных трансфертов, не распределенных между субъектами РФ при утверждении федерального бюджета и поступивших в областной бюджет в процессе его исполнения.
В результате обвального падения поступлений налога на прибыль, ранее формировавшего 60% налоговой базы, областной бюджет стал испытывать острый дефицит собственных бюджетных ресурсов. Совокупные потери налоговых доходов за 2009 – 2013 гг. составили 60 млрд руб., при этом 75% из этой суммы пришлось на металлургическое производство (рис. 2).
Последствия кризиса оказались настолько глубокими, что за весь последующий период Вологодская область так и не смогла восполнить докризисный уровень сборов налога на прибыль, причем степень разрыва в 2013 году оказалась значительно выше, чем в других регионах, также не восстановивших объемные значения поступлений этого налога в 2008 году (табл. 2) .
Таблица 2. Поступления налога на прибыль в региональные бюджеты субъектов РФ в 2008, 2009, 2013 гг., млрд руб.
|
Субъект |
2008 г. |
2009 г. |
2009 г. к 2008 г., % |
2013 г. |
2013 г. к 2008 г., % |
|
Пермский край |
36,0 |
17,2 |
47,8 |
33,1 |
91,9 |
|
Ханты-Мансийский АО |
70,3 |
43,4 |
61,7 |
53,6 |
76,2 |
|
Белгородская область |
18,7 |
6,0 |
32,1 |
13,6 |
72,7 |
|
Челябинская область |
30,4 |
4,9 |
16,1 |
17,5 |
57,6 |
|
Липецкая область |
16,6 |
5,1 |
30,7 |
9,2 |
55,4 |
|
Кемеровская область |
34,7 |
9,4 |
27,1 |
15,1 |
43,5 |
|
Вологодская область |
21,8 |
4,8 |
22,0 |
6,0 |
28,6 |
|
Российская Федерация |
1752,0 |
1069,2 |
61,0 |
1719,7 |
98,2 |
|
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора. |
|||||
Рис. 2. Поступления налога на прибыль в региональный бюджет Вологодской области в 2008 – 2013 гг., млрд руб.
* В скобках указана доля налога на прибыль в налоговых доходах бюджета.
Источники: Данные Федерального казначейства, Департамента финансов Вологодской области; Расчеты автора.
Рис. 3. Получение кредитов, расходы на их возврат и уплату процентов, государственный долг регионального бюджета Вологодской области в 2009 – 2013 гг., млрд руб.
* В скобках указана долговая нагрузка, измеряемая отношением объема долга к собственным доходам бюджета.
Источники: Данные Минфина РФ, Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 3. Долговые обязательства государственных предприятий Вологодской области в 2010 – 2013 гг.*, млрд руб.
|
Показатель |
2010 г. |
2011 г. |
2013 г. |
2013 г. к 2010 г., % |
|
Задолженность, всего |
8,3 |
12,1 |
12,9 |
155,4 |
|
В том числе |
||||
|
унитарных предприятий |
7,5 |
8,6 |
7,4 |
98,7 |
|
организаций, в уставных капиталах которых доля Вологодской области превышает 50% |
0,8 |
3,5 |
5,5 |
в 6,9 р. |
|
* Данные за 2012 год не приводятся в силу того, что реестр долговых обязательств госпредприятий перестал публиковаться на сайте Департамента финансов с 2012 года в результате внесения изменений в закон от 19.02.2008 № 1758-ОЗ «О бюджетном процессе в Вологодской области». Источники: Данные Департамента финансов Вологодской области, газеты «Премьер» [4]; Расчеты автора. |
||||
■ Прочие налогоплательщики ■ ОАО «Северсталь» ■ Доля налога на прибыль
Серьезные потери налога на прибыль привели к острому долговому кризису региональной бюджетной системы, характеризующемуся эскалацией заимствований, расходов на их возврат и обслуживание и, соответственно, долговой нагрузки на областной бюджет.
По итогам 2013 года в результате двукратного увеличения привлеченных средств для финансового обеспечения федеральных социальных программ государственный долг впервые превзошел собственные доходы бюджета (рис. 3) . Выше уровень долговой нагрузки сложился только в Мордовии, Чукотском автономном округе, Белгородской области и Ингушетии.
Кроме основной части государственного долга, у Вологодской области имеется задолженность государственных пред- приятий1, которая на 1 января 2014 года составила 12,9 млрд руб. (табл. 3).
Таким образом, с учетом долгов госпредприятий, совокупный объем долговых обязательств области на начало 2014 года составлял 44,8 млрд руб., почти наполовину превысив собственные доходы регионального бюджета (рис. 4) .
В условиях критического сужения собственных доходных источников, треть средств из которых направлялась на возврат и обслуживание кредитов, региональные власти вынуждены были изыскивать возможности для ограничения расходов.
Первым направлением оптимизации стали капитальные расходы областного
Рис. 4. Собственные доходы и совокупный государственный долг регионального бюджета Вологодской области в 2010 – 2013 гг., млрд руб.
* Долговая нагрузка рассчитана как отношение госдолга к собственным доходам бюджета.
Источники: Данные Департамента финансов Вологодской области, газеты «Премьер»; Расчеты автора.
бюджета. Уже в 2009 году они были урезаны почти на 40% (рис. 5) .
Всего за 2009 – 2013 гг. капиталовложения областного бюджета уменьшились на 3,5 млрд руб., или в 2,3 раза, а их доля в совокупных расходах с 11 до 6%. Такое ограничение финансирования инвестиционных программ – одна из главных причин ожидаемых в 2014 – 2015 гг. низких темпов экономического роста. В этой ситуации вряд ли возможно ощутимое увеличение налогового потенциала.
Следующим средством экономии явились расходы на жилищно-коммунальное хозяйство2. В то время как две трети жилищного фонда области имеют износ от 30 до 70%, а коммунальная инфраструктура изношена наполовину, бюджетная поддержка ЖКХ за последние три года сократилась в 2,5 раза (рис. 6) . Совершенно очевидно, что бюджет уходит от решения проблем этой отрасли3, перекладывая их на плечи населения.
Однако ежегодное секвестирование бюджетных инвестиций и затрат на жилищно-коммунальную инфраструктуру не оказало должного эффекта на снижение текущего дефицита областного бюджета. В 2013 году для полного обеспечения текущих расходов не хватало более 8 млрд руб., или почти трети собственных доходных источников (табл. 4).
По мере исчерпания возможности оптимизации расходов областного бюджета за счет инвестиций и поддержки ЖКХ балансирующим источником была выбрана сфера социальной политики.
В период бурного роста конъюнктурных доходов региональные власти инициировали массив мер по социальной поддержке различных категорий населения, в результате чего расходы на социальную политику стали приоритетным направлением финансирования, а сам бюджет позиционировался исключительно как социально ориентированный.
После 2010 года, когда была завершена антикризисная программа по социальной поддержке незащищенных категорий граждан, началось неуклонное снижение расходов на социальные выплаты. И если в 2011 –
• Млн руб. > Доля в расходах бюджета, %
Рис. 5. Расходы* регионального бюджета Вологодской области на капиталовложения в 2008 – 2013 гг.
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
* Сразу оговоримся, что в данной статье в целях сопоставимости данных все расходы бюджета приведены в ценах 2013 года.
4,5
4,1
4,1
1,9
3,5
2,5
1,5
0,5
е Млн руб. ■ Доля в расходах бюджета, %
Рис. 6. Расходы регионального бюджета Вологодской области на ЖКХ в 2011 – 2013 гг.
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 4. Дефицит текущего финансирования регионального бюджета Вологодской области в 2008 – 2013 гг., млрд руб.
|
Показатель |
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
|
Дефицит (-), профицит (+) текущего финансирования* |
1,6 |
-11,7 |
-9,5 |
-10,4 |
-7,7 |
-8,2 |
|
В % к собственным доходам бюджета |
4,6 |
-61,6 |
-36,6 |
-36,3 |
-24,4 |
-27,2 |
|
* Рассчитан как разность между собственными доходами регионального бюджета и расходами за вычетом капитальных расходов и субвенций из федерального бюджета. Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора. |
||||||
• Млн руб.
е Темп роста, %
Рис. 7. Расходы регионального бюджета Вологодской области на социальное обеспечение населения в 2011 – 2013 гг.
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 5. Направления оптимизации расходов регионального бюджета по предоставлению мер социальной поддержки населения в 2013 году, млн руб.
|
Направление |
Млн руб. |
|
Оптимизация предоставления льгот при проезде на транспорте на территории области отдельным категориям граждан |
698,6 |
|
Изменение критериев присвоения звания «Ветеран труда Вологодской области» – при условии наличия наград регионального уровня и не менее половины трудового стажа на территории области |
223,3 |
|
Изменение условия выплаты дополнительного единовременного пособия при рождении второго, третьего ребенка (пособие предоставляется только малоимущим семьям) |
88,5 |
|
Отмена отдельных выплат чернобыльцам и членам их семей |
24,8 |
|
Предоставление компенсации стоимости проездного билета студентам из малоимущих семей |
12,4 |
|
Отмена иных социальных выплат отдельным категориям граждан |
10,0 |
|
Итого |
1057,6 |
|
Источник: Данные Департамента финансов Вологодской области. |
|
2012 гг. эти расходы ежегодно снижались на 5 – 11%, то в 2013 году темпы снижения составили 22% (рис. 7) , что дает основание говорить о фронтальном сворачивании социальных трансфертов населению.
Какие же из мер социальной поддержки граждан попали под удар оптимизации?
Как видно из данных таблицы 5 , почти 90% средств оказались сэкономленными за счет пенсионеров – отмены льготного проезда ветеранам труда и труженикам тыла, а также ужесточения условий назначения выплат при присвоении звания «Ветеран труда области».
Оптимизация затронула даже семьи с детьми, хотя, на наш взгляд, отменять их поддержку в регионе, где на протя- жении 23 лет (после 1990 года) продолжается естественная убыль населения4, просто недопустимо.
Правительство области, не собираясь останавливаться на «достигнутом», планирует и в 2014 году подвергнуть отмене немногие оставшиеся меры социальной поддержки граждан. Так, будет отменена выплата единовременного пособия малоимущим семьям на детей, идущих в первый класс, в размере 3000 руб., а также изменены условия предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату отопления путем установления нормативов потребления отопления и социальной нормы площади жилого помещения. За счет этих мер правительство рассчитывает сэкономить 62,5 млн руб.
Не остались в стороне от рестрикции и отрасли социальной сферы. Так называемая «оптимизация» бюджетной сети по существу представляет собой сокращение и ликвидацию бюджетных учреждений (табл. 6) .
За 2009 – 2013 гг. общее количество учреждений образования уменьшилось на 190 единиц, а численность работников – на 10 тысяч человек. Более сильной оптимизации подверглась сеть учреждений культуры, которая была сокращена на треть. В 2014 – 2016 гг. региональными властями поставлена задача закрыть еще 15% объектов культурной деятельности и сократить 800 работающих, что не позволит в полной мере обеспечить выполнение задач развития этой сферы, поставленных в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 567 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Всего же за последние пять лет сокращено 440 учреждений социальной сферы, или 16%, а штатной численности – 19,7 тыс. человек, или 20%.
Итогом оптимизационной политики в отношении бюджетной сети явились уменьшение численности сельского населения области и рост миграционной убыли, прежде всего, за счет миграции граждан молодого и среднего возраста в городскую местность (табл. 7) .
Общий объем оптимизированных расходов, или, как это позиционирует областное руководство, «бюджетный эффект» [1], за 2012 – 2013 гг. составил 6,1 млрд руб., причем если в 2012 году экономия бюджетных средств была достигнута за счет уменьшения капиталовложений и расходов на содержание учреждений бюджетной сферы, то в 2013 году – за счет отмены ряда мер по социальной поддержке граждан. Сюда же можно отнести и снижение финансирования на реализацию целевых программ, большинство из которых являются социально значимыми (табл. 8) .
Таблица 6. Результаты оптимизации расходов регионального бюджета Вологодской области в 2009 – 2013 гг.
|
Показатель |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
2013 г. к 2009 г. |
|
|
+/- |
% |
||||||
|
Образование |
|||||||
|
Учреждения, единиц |
1444 |
1392 |
1341 |
1313 |
1254 |
-190 |
-13,2 |
|
Численность работников, человек |
65730 |
52800 |
56168 |
57106 |
55706 |
-10024 |
-15,3 |
|
Культура |
|||||||
|
Учреждения, единиц |
546 |
467 |
440 |
435 |
396 |
-150 |
-27,5 |
|
Численность работников, человек |
9367 |
9204 |
8785 |
8511 |
8304 |
-1063 |
-11,3 |
|
Источники: Данные Департамента финансов Вологодской области; расчеты автора. |
|||||||
Таблица 7. Показатели, характеризующие демографические тенденции в сельской местности Вологодской области в 2009 – 2012 гг.
|
Показатель |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2012 г. к 2009 г. |
|
|
+/- |
% |
|||||
|
Численность населения, тыс. чел. |
362,2 |
350,4 |
345,6 |
343,3 |
-18,9 |
-5,2 |
|
Миграционная убыль, чел. |
1039 |
3350 |
2380 |
2070 |
+1031 |
199,2 |
|
Численность выбывших в городскую местность, чел. |
4103 |
6017 |
8662 |
10180 |
+6077 |
248,1 |
|
В % от общей численности выбывших |
81,0 |
83,3 |
67,9 |
68,4 |
-12,6 п. п. |
|
|
В том числе граждане в возрасте 18 – 39 лет, чел. |
3048 |
3679 |
6834 |
7975 |
+4927 |
261,6 |
|
В % от общей численности выбывших |
59,9 |
50,8 |
53,5 |
53,2 |
-6,7 п. п. |
|
|
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора. |
||||||
Таблица 8. Структура источников оптимизации расходов регионального бюджета Вологодской области в 2012 – 2014 гг.
|
Сокращаемые расходы |
2012 г. |
2013 г. |
2014 г., план |
|||
|
Млрд руб. |
% |
Млрд руб. |
% |
Млрд руб. |
% |
|
|
Всего |
4,0 |
100,0 |
2,1 |
100,0 |
2,3 |
100,0 |
|
Капитальные расходы |
1,1 |
27,5 |
0,1 |
4,8 |
0 |
0 |
|
Содержание бюджетной сферы |
1,8 |
45,0 |
0,4 |
19,0 |
0 |
0 |
|
Реализация целевых программ |
1,0 |
25,0 |
0,6 |
28,6 |
1,3 |
56,5 |
|
Социальная поддержка граждан |
0,1 |
2,5 |
1,0 |
47,6 |
1,0 |
43,5 |
Источник: Рассчитано автором по данным Департамента финансов Вологодской области.
Таблица 9. Региональный бюджет Вологодской области в 2012 – 2014 гг., млн руб.
|
Показатель |
Фактически исполнено |
Утверждено |
|||
|
2012 г. |
2013 г. |
2013 г. к 2012 г., % |
2014 г. |
2014 г. к 2013 г., % |
|
|
Доходы, всего |
42392 |
40277 |
95,0 |
45120 |
112,0 |
|
Собственные доходы |
31511 |
30273 |
96,1 |
34689 |
114,6 |
|
Расходы, всего |
45207 |
44230 |
97,8 |
50085 |
113,2 |
|
Общегосударственные расходы |
1836 |
1911 |
104,1 |
2364 |
123,7 |
|
Национальная экономика |
8239 |
9180 |
111,4 |
8806,5 |
95,9 |
|
Образование |
8285,5 |
10229 |
123,5 |
13280 |
129,8 |
|
Культура |
594 |
522 |
87,8 |
737 |
141,4 |
|
Здравоохранение, всего |
10265 |
7512 |
73,2 |
7458 |
99,3 |
|
Социальная политика |
10331 |
9963,5 |
96,4 |
10856 |
109,0 |
|
Физическая культура и спорт |
431 |
436,5 |
101,3 |
289 |
66,1 |
|
Расходы на обслуживание госдолга |
1322 |
1769 |
133,8 |
1924 |
108,8 |
|
Получение кредитов |
5342 |
11074 |
207,3 |
28589 |
258,2 |
|
Возврат кредитов |
5736 |
7044 |
122,8 |
22316 |
316,8 |
|
Дефицит |
2815 |
3953 |
140,4 |
4965 |
125,6 |
|
Государственный долг |
29052 |
31875 |
109,7 |
35027* |
109,9 |
|
К собственным доходам бюджета, % |
92,2 |
105,3 |
+13,1 п. п. |
101,0 |
-4,3 п. п. |
* Верхний предел государственного долга. По данным Департамента финансов, объем государственного долга Вологодской области на 1 сентября 2014 года снизился на 0,7 млрд руб. по сравнению с объемом на начало года и составил 31,2 млрд руб., или 89,9% по отношению к собственным доходам регионального бюджета. Источники: Закон Вологодской области об областном бюджете на 2014 – 2016 гг.; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 10. Фактический и реальный дефицит регионального бюджета Вологодской области в 2009 – 2014 гг., млн руб.
|
Показатель |
Фактически |
2014 г., план |
||||
|
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
||
|
Фактический дефицит |
6488 |
7049 |
7177 |
2815 |
3953 |
4965 |
|
К собственным доходам бюджета, % |
34,1 |
27,3 |
25,0 |
8,9 |
13,1 |
14,3 |
|
Расходы на возврат кредитов |
509 |
1337 |
4120 |
5736 |
7044 |
22316 |
|
Реальный дефицит |
6997 |
8386 |
11297 |
8551 |
10997 |
27281 |
|
К собственным доходам бюджета, % |
36,8 |
32,4 |
39,3 |
27,1 |
36,3 |
78,6 |
Источники: Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2014 – 2016 гг.»; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Проведение дальнейшей оптимизации присутствует в планах правительства области и на 2014 год, но уже экономить будут исключительно на программных расходах и социальном обеспечении населения.
В целом, судя по утвержденному бюджету, в 2014 году будет восстановлена положительная динамика как совокупных, так и собственных доходов. Вместе с тем опережающие темпы роста расходов, обусловленные повышением заработной платы работников образования, а также увеличением расходов на общегосударственные (управленческие) нужды, приведут к увеличению дефицита областно-
го бюджета более чем на миллиард рублей, или на 26% (табл. 9) .
Обращает на себя внимание наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, которые достигнут почти 2 млрд руб., превратившись в крупную расходную статью областного бюджета. В связи с этим нельзя не сказать о том, что долговые проблемы Вологодской области кардинально поменяли ситуацию с уровнем дефицита бюджета.
До 2009 года областной бюджет не имел расходов на погашение заимствований, а с 2009 года эти расходы стремительно росли, достигнув 7 млрд руб.
Рис. 8. У твержденные расходы регионального бюджета Вологодской области в 2014 г., млрд руб.
Источник: Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2014 – 2016 гг.».
в 2013 году. В результате реальный де-фицит5 превысил фактический почти в 3 раза (табл. 10) .
По прогнозам, в 2014 году необходимо будет вернуть 22,3 млрд руб. кредитов, направив на это 64% собственных доходов областного бюджета. Если в эту сумму включить и процентные платежи, то общий объем расходов на погашение и обслуживание займов составит 24,2 млрд руб. По сути, данные расходы становятся приоритетными (рис. 8 ).
Имеются ли у региональных властей другие, кроме оптимизации социальных расходов, резервы стабилизации бюджетной системы?
Если обратиться к расходной части областного бюджета, то можно увидеть ди- намичный рост управленческих расходов, причем по всем структурным направлениям (табл. 11).
В 2014 году утвержденные ассигнования на содержание основного госаппарата превысят фактические расходы за 2013 год на 273 млн руб., или на 31%. Две трети всех расходов составит оплата труда.
Вопреки цели сокращения аппарата управления, заявленной при проведении административной реформы [6], за 2000 – 2013 гг. численность сотрудников органов государственного и муниципального управления в области увеличилась на 4,2 тыс. человек, или на 35%. При этом удельная нагрузка чиновников на 1 тыс. занятых в экономике и на 10 тыс. человек населения была выше, чем в среднем по регионам СЗФО и РФ в целом (табл. 12) .
Заработная плата в органах управления росла опережающими темпами по сравнению со средней заработной пла-
Таблица 11. Расходы регионального бюджета Вологодской области по статье «Общегосударственные вопросы» в 2012 – 2014 гг., млн руб.
|
Расходы |
Фактически |
План |
2014 г. к 2013 г. |
||
|
2012 г. |
2013 г. |
2014 г. |
Млн руб. |
% |
|
|
Всего |
1836,1 |
1910,9 |
2363,6 |
+452,7 |
123,7 |
|
В том числе на содержание |
|||||
|
- губернатора |
2,8 |
2,7 |
6,2 |
+3,5 |
229,6 |
|
- Законодательного Собрания |
225,4 |
212,9 |
250,4 |
+37,5 |
117,6 |
|
- правительства |
264,3 |
244,9 |
310,9 |
+66,0 |
126,9 |
|
- судебной системы |
156,6 |
171,7 |
222,5 |
+50,8 |
129,6 |
|
- финансовых и контрольных органов |
235,5 |
188,6 |
209,1 |
+20,5 |
110,9 |
|
- избирательной комиссии |
47,4 |
59,1 |
153,4 |
+94,3 |
259,6 |
|
Итого |
932,0 |
879,9 |
1152,5 |
+272,6 |
131,0 |
|
Другие общегосударственные вопросы |
904,1 |
1031,0 |
1211,1 |
+180,1 |
117,5 |
Источники: Данные Федерального казначейства; Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2014 – 2016 гг.»; Расчеты автора.
Таблица 12. Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Вологодской области в 2000 и 2013 гг.
|
Показатель |
2000 г. |
2013 г. |
2013 г. к 2000 г., % |
||||||
|
Область |
СЗФО |
РФ |
Область |
СЗФО |
РФ |
Область |
СЗФО |
РФ |
|
|
Всего, тыс. чел. |
12,1 |
109,2 |
1162 |
16,3 |
155,8 |
1548 |
134,7 |
142,7 |
133,2 |
|
На 10000 чел. населения, чел. |
93,6 |
76,9 |
79,4 |
136,4 |
112,9 |
107,8 |
145,7 |
146,8 |
135,8 |
|
На 1000 чел., занятых в экономике, чел. |
19,4 |
16,5 |
18,0 |
28,8 |
23,3 |
23,1 |
148,5 |
141,2 |
128,3 |
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Таблица 13. Среднемесячная заработная плата работников управления Вологодской области в 2000 – 2013 гг., руб.
|
Показатель |
2000 г. |
2001 г. |
2005 г. |
2009 г. |
2012 г. |
2013 г. |
2013 г. к 2000 г., % |
|
Зарплата по экономике, всего |
2562 |
3511 |
8828 |
16566 |
22649 |
24944 |
9,7 р. |
|
Зарплата работников управления* |
2487 |
3263 |
9713 |
21636 |
31521 |
35557 |
14,3 р. |
|
К средней зарплате по экономике |
|||||||
|
- руб. |
-75 |
-248 |
+885 |
+5070 |
+8872 |
+10430 |
х |
|
- % |
97,1 |
92,9 |
110,0 |
130,6 |
139,2 |
141,5 |
х |
* Государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное страхование. Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Таблица 14. Среднемесячная заработная плата работников высшего органа законодательной власти субъектов СЗФО в 2012 – 2013 гг., руб.
|
Субъект |
Все должности |
Государственные должности* |
||||
|
2012 г. |
2013 г. |
К средней по экономике, раз |
2012 г. |
2013 г. |
К средней по экономике, раз |
|
|
Ленинградская область |
61116 |
64419 |
2,2 |
150777 |
156535 |
5,3 |
|
Вологодская область |
75657 |
67588 |
2,7 |
179324 |
130472 |
5,2 |
|
Новгородская область |
36543 |
37877 |
1,6 |
102243 |
113265 |
4,8 |
|
Архангельская область |
58199 |
70450 |
2,3 |
94544 |
134747 |
4,5 |
|
Калининградская область |
42995 |
47167 |
1,9 |
106915 |
109005 |
4,3 |
|
г. Санкт-Петербург |
77220 |
80211 |
2,2 |
126880 |
143324 |
3,9 |
|
Мурманская область |
67968 |
78069 |
1,9 |
134953 |
153401 |
3,8 |
|
Республика Карелия |
47760 |
52442 |
1,9 |
77109 |
92539 |
3,4 |
|
Республика Коми |
64498 |
65943 |
1,8 |
118070 |
124933 |
3,3 |
|
Псковская область |
45623 |
45968 |
2,3 |
60396 |
60210 |
3,0 |
|
СЗФО |
67151 |
70660 |
2,2 |
129192 |
136047 |
4,2 |
|
Российская Федерация |
57319 |
62156 |
2,1 |
147418 |
163259 |
5,5 |
* Председатель законодательного органа, заместители председателя, председатели постоянных комитетов и их заместители, депутаты, работающие на профессиональной основе.
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
той в экономике региона. Если в начале 2000-х гг. заработная плата управленцев была на 3 – 7% ниже среднего значения, то в 2013 году она превышала среднюю зарплату всех занятых в экономике на 42%, или на 10,4 тыс. руб. (табл. 13) .
Еще в большей степени отличаются между собой зарплаты аппарата высших органов власти и подавляющей части работающего населения. При этом Вологодская область характеризуется одним из самых высоких уровней дифференциации как в Северо-Западном федеральном округе, так и в целом по стране.
К примеру, в 2013 году средняя заработная плата сотрудников Законодательного Собрания Вологодской области была в 2,7 раза выше среднего значения по экономике региона, в то время как в других субъектах СЗФО разрыв составил 1,6 – 2,3 раза. Оплата труда депутатов Законодательного Собрания, хотя и уменьшилась по сравнению с 2012 годом, но по номинальной вели-
чине превзошла средний статистический уровень более чем в пять раз, составив 130,5 тыс. руб. (табл. 14) .
Заработная плата аппарата Правительства Вологодской области и его структурных подразделений в 2013 году в два раза превысила средний заработок в регионе, а зарплата лиц, замещающих государственные должности, – в 7,4 раза, что выше среднего показателя по СЗФО и РФ. При этом размер заработка данной категории госслужащих был не намного выше только в регионах с особыми климатическими условиями – Мурманской области и Республике Коми (табл. 15) .
Нелишне будет сказать, что увеличиваются бюджетные траты и на прочие нужды чиновников. Так, например, за 2010 – 2013 гг. расходы регионального бюджета Вологодской области на оплату транспортных услуг, оказываемых членам правительства, выросли в два раза, что значительно превысило средние темпы роста по регионам Северо-Запада и РФ (табл. 16) . При этом но-
минальный объем этих расходов по итогам 2013 года был выше только в г. Москве, Ленинградской и Тверской областях.
Вопреки многочисленным заявлениям высших должностных лиц Вологодской области об оптимизации органов исполнительной власти6 фактические данные свидетельствуют о растущей штатной численности ее высшего органа7. Только за 2013 год численность аппарата правительства увеличилась на 24 человека, в подавляющем большинстве российских регионов прослеживалась аналогичная тенденция, однако темпы роста были более умеренными (табл. 17).
Таким образом, результаты анализа фактических данных позволяют констатировать наличие большого разрыва между материальным обеспечением чиновников и большинства населения Вологодской области, за экономическое и социальное развитие которой они отвечают. Между тем прогрессирующее ухудшение основных макроэкономических показателей отражает несоответствие зарплат управленцев уровню развития экономики и жизни вологжан (табл. 18) .
Более обеспеченными по сравнению со многими категориями граждан являются
Таблица 15. Среднемесячная заработная плата работников правительств (администраций) субъектов СЗФО в 2012 – 2013 гг., руб.
|
Субъект |
Все должности |
Государственные должности* |
||||
|
2012 г. |
2013 г. |
К средней по экономике, раз |
2012 г. |
2013 г. |
К средней по экономике, раз |
|
|
Вологодская область |
48155 |
49522 |
2,0 |
191927 |
185545 |
7,4 |
|
Новгородская область |
46936 |
50694 |
2,2 |
164402 |
173944 |
7,4 |
|
Республика Коми |
55444 |
62338 |
1,7 |
242628 |
209459 |
5,6 |
|
Калининградская область |
54971 |
52767 |
2,1 |
139992 |
141186 |
5,6 |
|
Мурманская область |
83969 |
86540 |
2,2 |
202039 |
219304 |
5,5 |
|
Ленинградская область |
67147 |
68218 |
2,3 |
142874 |
158733 |
5,4 |
|
г. Санкт-Петербург |
55039 |
59486 |
1,6 |
138790 |
181858 |
4,9 |
|
Архангельская область |
59848 |
65101 |
2,2 |
148379 |
148058 |
4,9 |
|
Псковская область |
30852 |
32250 |
1,6 |
78491 |
89398 |
4,5 |
|
Республика Карелия |
59653 |
52347 |
1,9 |
165503 |
121905 |
4,4 |
|
СЗФО |
58326 |
61599 |
1,9 |
165744 |
180130 |
5,5 |
|
Российская Федерация |
53233 |
57951 |
1,9 |
194485 |
210592 |
7,1 |
* Губернатор и члены Правительств (администраций). Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Таблица 16. Расходы региональных бюджетов субъектов СЗФО на оплату транспортных услуг по разделу «Функционирование высших исполнительных органов власти» в 2010 – 2013 гг., млн руб.
|
Субъект |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
2013 г. к 2010 г., % |
|
|
Транспортные услуги |
Общие расходы бюджета |
|||||
|
Республика Коми |
10,6 |
18,5 |
13,3 |
21,3 |
200,9 |
155,8 |
|
Архангельская область |
2,5 |
3,3 |
5,5 |
7,2 |
288,0 |
132,1 |
|
Вологодская область |
26,7 |
35,5 |
35,5 |
56,5 |
211,5 |
102,6 |
|
Калининградская область |
26,3 |
28,2 |
29,5 |
29,9 |
113,7 |
129,5 |
|
Ленинградская область |
197,3 |
209,9 |
250,3 |
281,5 |
142,7 |
155,2 |
|
Мурманская область |
4,5 |
4,3 |
3,7 |
5,1 |
113,3 |
126,1 |
|
Новгородская область |
2,4 |
2,0 |
1,7 |
2,0 |
83,3 |
133,2 |
|
Псковская область |
2,4 |
4,1 |
6,3 |
5,8 |
241,7 |
147,6 |
|
СЗФО |
278,3 |
313,5 |
352,8 |
419,0 |
150,6 |
121,3 |
|
г. Москва |
449,4 |
398,5 |
401,6 |
419,4 |
93,3 |
138,2 |
|
Тверская область |
55,3 |
68,3 |
73,4 |
70,3 |
127,1 |
124,4 |
|
Российская Федерация |
1190,1 |
1070,4 |
1132,8 |
1248,9 |
104,9 |
134,2 |
|
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора. |
||||||
Таблица 17. Численность работников правительств (администраций) субъектов СЗФО в 2012 – 2013 гг .
|
Субъект |
Все должности |
Государственные должности |
||||
|
2012 г. |
2013 г. |
% |
2012 г. |
2013 г. |
% |
|
|
Вологодская область |
211 |
235 |
111,4 |
8 |
11 |
137,5 |
|
Республика Карелия |
109 |
123 |
112,8 |
7 |
8 |
114,3 |
|
Архангельская область |
153 |
159 |
103,9 |
9 |
10 |
111,1 |
|
Республика Коми |
254 |
226 |
89,0 |
9 |
10 |
111,1 |
|
Ленинградская область |
1556 |
1668 |
107,2 |
38 |
39 |
102,6 |
|
Новгородская область |
132 |
137 |
103,8 |
9 |
9 |
100,0 |
|
Псковская область |
232 |
256 |
110,3 |
9 |
9 |
100,0 |
|
Мурманская область |
160 |
129 |
80,6 |
8 |
8 |
100,0 |
|
Калининградская область |
180 |
192 |
106,7 |
10 |
9 |
90,0 |
|
г. Санкт-Петербург |
3933 |
3919 |
99,6 |
26 |
12 |
46,2 |
|
СЗФО |
7025 |
7155 |
101,8 |
144 |
137 |
95,1 |
|
Российская Федерация |
33669 |
35179 |
104,5 |
797 |
829 |
104,0 |
|
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора. |
||||||
Таблица 18. Основные макроэкономические показатели Вологодской области в 2011 – 2013 гг.
За 2006 – 2013 гг. расходы областного бюджета на выплату пенсий за выслугу лет увеличились в 4,5 раза, а все расходы – в 1,9 раза (табл. 19) .
К сожалению, официальная информация о среднем размере пенсий бывшим госслужащим (с учетом пенсии, начисленной по федеральному законодательству) отсутствует, однако косвенное представление об их пенсионном обеспечении дают данные, представленные в таблице 20 .
Как видно, в 2013 году только в трех субъектах Северо-Запада, включая самую закредитованную Вологодскую область, средняя пенсия за выслугу лет (без учета федеральной пенсии) превышала средний размер назначенных пенсий всем получателям по региону. Сумма пенсии бывшим госслужащим Вологодской области, выплаченной за счет средств регионального бюджета, составляла в среднем почти 11 тыс. руб. в месяц и являлась одной из самых высоких в округе. С учетом же средней пенсии, назначенной по федеральному законодательству, примерный размер пенсионного обеспечения 1250 пенсионеров, занимавших ранее должности госслужащих Вологодской области, на начало 2014 года составил 21,2 тыс. руб., что в два раза больше пенсионного обеспечения 360 тысяч рядовых пенсионеров.
Особые пенсионные права противопоставляют работников государственных органов остальному населению. Введение во второй половине 1990-х годов пенсий для чиновников, имевших в тот период вполне скромную зарплату8, хоть в какой-то мере можно было оправдать созданием дополнительных стимулов для привлечения квалифицированных управленческих кадров. Однако нужно ли сохранять эти социальные преимущества в нынешней ситуации дефицита бюджетных средств на фоне раздутой штатной численности и высокого уровня оплаты труда работников госаппарата?
Представляется, что региональным властям следует достигать «бюджетного эффекта» от оптимизации расходов не путем лишения государственной поддержки малоимущих категорий граждан,
Таблица 19. Расходы регионального бюджета Вологодской области на выплату пенсий за выслугу лет в 2006 – 2014 гг., млн руб.
|
Год |
Совокупные расходы бюджета |
Выплата пенсий за выслугу лет |
||
|
Млн руб. |
Темп роста, % |
Млн руб. |
Темп роста, % |
|
|
2006 |
23786 |
124,8 |
35 |
109,4 |
|
2007 |
32269 |
135,7 |
43 |
122,9 |
|
2008 |
39287 |
121,1 |
65 |
151,2 |
|
2009 |
37743 |
96,6 |
74 |
113,8 |
|
2010 |
43106 |
114,2 |
76 |
102,7 |
|
2011 |
46519 |
107,9 |
86 |
113,2 |
|
2012 |
45207 |
97,2 |
122 |
141,9 |
|
2013 |
44230 |
97,8 |
157 |
128,7 |
|
2013 к 2006, % |
185,9 |
448,6 |
||
|
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора. |
||||
Таблица 20. Средний размер пенсии за выслугу лет бывшим госслужащим в соответствии с законодательством субъектов СЗФО в 2013 году
|
Субъект |
Пенсии за выслугу лет |
Справочно |
||
|
Количество получателей, чел. |
Средний размер выплаты на одного получателя, руб. в месяц |
Средний размер назначенных пенсий всем пенсионерам региона, руб. в месяц |
Долговая нагрузка регионального бюджета, % |
|
|
Республика Карелия |
1050 |
9884 |
12326 |
90,7 |
|
Республика Коми |
1345 |
10614 |
12800 |
43,6 |
|
Вологодская область |
1250 |
10924 |
10309 |
105,3 |
|
Калининградская область |
766 |
4165 |
9562 |
73,7 |
|
Ленинградская область |
830 |
21980 |
10315 |
16,6 |
|
Мурманская область |
568 |
9894 |
13749 |
36,9 |
|
Псковская область |
509 |
1800 |
9520 |
92,8 |
|
г. Санкт-Петербург |
3721 |
20889 |
11470 |
5,1 |
|
Российская Федерация |
69326 |
9053 |
10030 |
33,0 |
Источники: Данные Росстата, Минфина РФ, Федерального казначейства; Расчеты автора.
а путем самоограничения своих материальных интересов. Иначе как в дальнейшем, нарушив принципы социальной справедливости, областное руководство будет позиционировать бюджет как социально ориентированный?
Во-первых, необходимо рассмотреть возможность сокращения многочисленных надбавок по различным видам доплат к основному окладу руководящих работников органов исполнительной власти, чья зарплата, по данным Вологдастата, за первое полугодие 2014 года составила 269 тыс. руб., что в десять раз выше среднего уровня в экономике области.
Во-вторых, целесообразно рассмотреть вопрос о сокращении числа депутатов Законодательного Собрания, работающих на постоянной основе и получающих заработную плату из областного бюджета9. В настоящее время все 34 депутата имеют право работать на освобожденной основе, и этой привилегией они активно пользуются – только 8 парламентариев осуществляют свою деятельность без отрыва от основной работы. По данным Вологдастата, среднемесячная заработная плата областных депутатов, выплаченная из бюджета в первом полугодии 2014 года, составляла 161,3 тыс. руб., а декларируемый средний годовой доход за 2013 год, согласно сведениям, опубликован- ным на сайте Законодательного Собрания, – 3,6 млн руб. (298 тыс. руб. в месяц).
В-третьих, до стабилизации областного бюджета следовало бы ввести мораторий на выплату пенсий за выслугу лет или внести поправки в региональное законодательство, ограничивающие максимальный размер этих пенсий10.
В-четвертых, динамичный рост совокупных общегосударственных расходов указывает на имеющиеся резервы их сокращения.
В-пятых, необходимо повысить ответственность руководителей органов исполнительной власти за надлежащее исполнение расходов. Ежегодно примерно 2 млрд руб., или 4% выделенных ассигнований, остаются неизрасходованными [5]. По данным Контрольно-счетной палаты Вологодской области, только за три по- следних года сумма бюджетных средств, использованных с нарушением действующего законодательства, выросла в шесть раз – до 7,5 млрд руб. в 2013 году против 1,2 млрд руб. в 2011 году. [3].
В конечном итоге, продекларировав оптимизацию расходов как один из приоритетов бюджетной политики, региональные власти должны учитывать, что снижение реальных располагаемых доходов населения угрожает сжатием внутреннего спроса, а следовательно, и серьезными проблемами для экономики. Кроме того, фактически это означает завершение «социального контракта» власти с наиболее зависимой от государства частью общества в лице пенсионеров и бюджетников, которые послушно ходили на выборы и избирали эту власть.
Список литературы Региональный бюджет: не та оптимизация
- Доклад заместителя Губернатора Вологодской области, начальника Департамента финансов В.Н. Артамоновой на коллегии Министерства финансов РФ 15.04.2014 [Электронный ресурс]/Официальный сайт Департамента финансов Вологодской области. -Режим доступа: http://df35.ru
- Инютин, В. Евгений Савченко решил сэкономить на пенсиях чиновников [Электронный ресурс]//Коммерсант. -2014. -16 апреля. -Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2453978
- Об итогах работы за 2011, 2012, 2013 гг.: отчет Контрольно-счетной палаты Вологодской области [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.kspvo.ru/activitiesp/reporting
- Пешков, В. Долги наши тяжкие [Электронный ресурс]//Премьер. -2014. -20 мая. -Режим доступа: http://premier.region35.ru/gazeta/np865/s13.html
- Поварова, А. И. Региональный бюджет 2013 -2015: стабильность или выживание? [Текст]/А. И. Поварова//Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. -2013. -№ 1. -С. 36-55.
- Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_74873
- Серенко, А. Волгоградских депутатов лишили «золотых парашютов» [Электронный ресурс]//Независимая газета. -2014. -06 июня. -Режим доступа: http://goo.gl/Jnk7bf
- Данные Федерального казначейства
- Данные Департамента финансов Вологодской области
- Закон Вологодской области об областном бюджете на 2014 -2016 гг.
