Региональный парламентаризм в современной России: сущность и политическое значение

В настоящее время в нашем обществе широко обсуждаются возможные изменения Конституции Российской Федерации. Не последнее место в них отводится усилению роли парламента и региональных властных институтов. В связи с этим актуализируется потребность в осмыслении феномена российского регионального парламентаризма с целью выявления его подлинной сущности и текущего политического статуса.

В целом парламентаризм рассматривается как «система представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества» [1, с. 9].

Действительно, парламентаризм является одной из форм осуществления демократии, важной и неотъемлемой частью последней [2]. Это осуществление происходит посредством деятельности парламента как института представительства (в системе разделения властей), в той или иной степени агрегирующего, артикулирующего, реализующего интересы общественности и ее групп.

Ясно, что сам факт наличия парламента в политической системе не является достоверным свидетельством реального осуществления эффективной и полноценной парламентской деятельности. Пожалуй, более убедительным признаком парламентаризма является активная роль законодательного и представительного органа в политическом процессе, его действительно реализуемая возможность ставить вопросы на повестку дня и решать их.

Наиболее зримо результативность парламентаризма можно наблюдать на региональном уровне, на котором властные структуры работают непосредственно с гражданами (в отличие от федерального уровня). Под регионом понимается «территория, обладающая системным единством политических особенностей» [3, с. 145]. Здесь имеются в виду такие специфики, как форма управления, способ и характер осуществления власти, политическая культура и т. п.

Автор полагает, что регион в современной Российской Федерации предстает частью территории государства и характеризуется особенностями политической системы и социально-экономической структуры. Это пространство отличается от окружения в первую очередь собственными политическими интересами, экономическим потенциалом и составом населения. Данные параметры задают политическую повестку дня и вектор решения ключевых проблем в рамках регионального парламентаризма.

Исследование сущности и политического значения регионального парламентаризма требует для себя особой классификации российских региональных парламентских систем. Однако на настоящий момент автору не удалось обнаружить в научной литературе убедительно обоснованную и принятую большинством ученых подобную классификацию. Поэтому на основании имеющихся данных целесообразно самостоятельно определить основания для такой типологии.

Первым таким основанием может стать различение по типам органов законодательной власти (регионального парламента). Всего в России насчитывается 85 региональных парламентов (по числу субъектов Российской Федерации). Наиболее заметно они отличаются друг от друга по численности депутатов. Стоит напомнить, что с 2010 г. в соответствии с изменением ст. 4 Закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен общий и единый критерий для определения количества членов региональных парламентов, а именно - численность зарегистрированных в данном субъекте избирателей. Например, если в регионе менее 500 тысяч избирателей, то в региональном парламенте может быть не менее 15 и не более 50 депутатов, а если избирателей более 2 млн, то не менее 45 и не более 110 депутатов [4].

Самым малочисленным региональным парламентом является Дума Чукотского автономного округа, а самым большим по составу - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан.

Заметно различаются названия органов законодательной власти в российских регионах. Так, по подсчетам автора, в России наличествуют 31 законодательное собрание, 22 областные думы, 5 государственных собраний, 6 государственных советов, 3 собрания депутатов, 3 совета депутатов, 3 народных собрания, 3 хурала, 3 парламента и 8 прочих наименований.

Еще одним формальным отличием является партийный состав региональных парламентов [5], хотя некоторые исследователи сильно сомневаются в существовании в России настоящих политических партий [6], точнее сказать - в степени представительства в них партий (разумеется, кроме доминирующей «Единой России»). Понятно, что в силу известных обстоятельств большинство мест во всех 85 органах законодательной власти регионов принадлежит именно этой партии (более 60%). По подсчетам автора, сделанным в период с 2015 г. по 2019 г., самый большой показатель - 97% - в Тыве, самый маленький - 62% - в Москве. По этому показателю региональные парламенты не различаются, а сходятся. Несколько иначе дело обстоит с другими партиями. Так, КПРФ имеет 20% мест в парламенте Приморского края, «Патриоты России» - 20% мест в парламенте Северной Осетии, ЛДПР - 19% мест в парламенте Амурской области, «Справедливая Россия» - 13% мест в парламенте Астраханской области, «Яблоко» - 8% мест в парламенте Карелии, «Партия роста» - 6% в парламенте Санкт-Петербурга.

Итак, рассмотрение первого основания классификации позволяет различить региональные парламентские системы по типам их органов законодательной власти (парламента), которые характеризуются, во-первых, расстановкой политических сил (парламенты с доминированием партии власти - большая часть депутатских мандатов принадлежит фракции «Единая Россия», парламенты с наличием еще одной влиятельной фракции (или нескольких), которой принадлежит меньшая часть депутатских мандатов). Второе основание классификации российских регионов, которая отражала бы характер осуществляющегося на их территориях парламентаризма, - это роль парламента в политической жизни регионов. Ясно, что таковую вряд ли можно считать значительной: во-первых, в силу действия в Российском государстве модели вертикально интегрированной власти, которая на федеральном уровне управляется Президентом РФ, а на региональном уровне руководство ею осуществляется максимальной лояльным центру главой региона, во-вторых, как видно из предыдущего тезиса, в политической системе России ведущая роль в политической сфере и на всех уровнях государственного управления принадлежит федеральному центру. При этом нельзя не согласиться с тем, что в каждом регионе установились те или иные обычаи, регулирующие способы формирования законодательных органов, а также способы их взаимодействия с исполнительной властью по вопросам региональной политики. Они влияют на процесс принятия политических решений в регионе, тем самым проявляя значение парламента в региональной политической системе.

Таким образом, в итоге исследования были выявлены и охарактеризованы два основания для построения классификации российских регионов, в которой отражается характер присущего им парламентаризма, а именно:

• 1)    тип парламента субъекта России, который включает в себя такие базовые характеристики, как название, численный состав и расстановка политических сил;

• 2)    реальное значение парламента в процессе принятия политических решений в условиях современной России, выражающееся в местных обычаях осуществления законодательной власти и взаимодействия с главой и правительством региона.

Конечно, трудно не согласиться с тем, что российская политическая система отличается усиленной исполнительной властью и преобладанием института президентства. Два этих элемента, во многом действующие по неформальным правилам и на основе непубличных традиций, на практике составляют вертикаль российской власти, которая оттесняет на второй план и ставит в подчинение отечественный парламент.

Однако нельзя отрицать, что в российской политической системе появляется все больше современных работоспособных элементов представительства. Примером может служить масштабная активность партии «Единая Россия» по проведению праймериз на региональном уровне в последние годы. Кроме того, не стоит узко воспринимать феномен парламентаризма и упускать из виду его более масштабные интерпретации.

Исследование этих элементов и тенденций, а также более широкое рассмотрение парламентаризма позволяют считать заблуждением отрицание парламентаризма в России, в том числе ввиду его широкого правового, социально-политического, цивилизационного понимания.

Итак, региональный парламентаризм – это форма и способы политической жизнедеятельности регионального демократического института представительства общественных интересов, а также система норм, обычаев, традиций, правил игры, на основании которых законодательный орган региона функционирует и взаимодействует с иными структурами власти.

Ключевыми элементами регионального парламентаризма являются:

• –    демократический (формирующийся по итогам демократических выборов) институт представительства (региональный парламент), на базе которого определяются и согласуются интересы общественных групп (большинства и меньшинств), населяющих территорию региона, принимаются нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, а также обеспечивается представительство региональных интересов на уровне Российской Федерации;

• –    носители и выразители общественных интересов: общественные группы, а также политические силы, выражающие интересы этих групп (гражданское общество) на базе института представительства;

• –    система формальных и неформальных процедур взаимодействия регионального парламента с иными региональными институтами.

Видимо, ключевую роль здесь играет развитое гражданское общество. Конечно, трудно говорить о зрелом гражданском обществе в России. Однако вряд ли можно сомневаться в том, что таковое в нашей стране давно зародилось и постепенно развивается. Свидетельствами этому являются многочисленные гражданские инициативы, как лояльного власти (деятельность Общероссийского народного фронта и т. п.), так и оппозиционного характера (деятельность Фонда борьбы с коррупцией и т. д.).

Таким образом, с одной стороны, региональный парламентаризм в современной России отличается усиленным давлением и преобладанием исполнительной власти, однако, с другой стороны, в политических системах российских регионов наличествует ряд работоспособных элементов представительства (например, праймериз, проводимый партией «Единая Россия») и прослеживаются тенденции эффективного функционирования парламентов, хотя и не по ключевым вопросам повестки дня.

Ссылки:

Редактор: Фетисова Ирина Викторовна Переводчик: Мельников Евгений Вячеславович