Регулирование миграции в регионе Западных Балкан: пример Боснии и Герцеговины

Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Финансирование . Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 22-18-00123.

Original article

Migration Management in the Western Balkan Region: The Case of Bosnia and Herzegovina

S. A. Gorokhov, M. M. Agafoshin В , R. V. Dmitriev

Institute for African Studies, Russian Academy of Sciences ( Moscow, Russian Federation )

Introduction. For centuries, the Western Balkan region has been actively involved in international migration processes, mainly generating flows of migrants to other states. The European migration crisis has led to the region has become one of the main hub of transit migration from Asia and Africa to the European Union states. The European Union – a global center of gravity for migrants implement an active migration management policy in the region. The purpose of the article is to identify the impact of European Union policy towards the Western Balkans on the development of the migration crisis in the region as a whole and in Bosnia and Herzegovina in particular.

Materials and Methods. The study is based on statistical materials on migration of international and regional organizations. The analysis of the features of political regulation of migration in the region is carried out on systematic approach and content analysis of numerous declarations and treaties, as well as published scientific research.

Results. The study revealed that the externalization and securitization of migration policy carried out by the European Union leads to an aggravation of the crisis in the Western Balkans, which are actually turning into a buffer zone for deterring and filtering migrants. The strengthening of migration and border control in the region has led to the diversification of migration flows; as a result Bosnia and Herzegovina has become one of the main centers of transit migration.

Discussion and Conclusion. Bosnia and Herzegovina, following the course of joining the European Union, systematically takes all imposed decisions in the field of migration management. However, these deals lead to an increase in migration pressure on the country that it is not prepared due to its internal political and economic problems. Contradictions between the central and regional authorities of the country in fundamental issues of migration policy reinforce the tendencies towards its disintegration. Data on the scale of migration in the region, its analysis and conclusions on the principles of European Union migration policy will be useful to researchers in the field of migration processes, and can be used by government agencies for developing a Russian strategy for managing immigration processes.

Conflict of interests . The authors declare that there is not conflict of interest.

Funding. The research was supported by the Russian Science Foundation, grant No. 22-18-00123.

Введение. Регион Западных Балкан на протяжении столетий являлся и продолжает оставаться сегодня территорией цивилизационного и геополитического соперничества. В силу фронтирного положения регион испытывал на себе многочисленные войны, вторжения и потрясения, которые становились причиной вовлечения населения в процессы региональной и международной миграции¹ [1].

В последние тридцать лет, с началом процессов политической трансформации в регионе, миграция стала одним из ключевых факторов его демографических, политических и социально-экономических изменений. Распад единой Югославии, сопровождавшийся длительными военными действиями на территории этой страны2 [2], неблагоприятная экономическая ситуация и многочисленные этноконфессиональные конфликты в 1990-х гг. стали причиной как оттока населения из региона, так и массовых переселений внутри его границ. Так, к концу балканских войн 2,4 млн чел. оказались беженцами, в том числе около 1,35 млн беженцев из бывшей Югославии было принято странами Европейского союза (далее – ЕС) в его современных границах, а еще 2 млн – стали внутренне перемещенными лицами3. В наибольшей степени эти процессы затронули Боснию и Герцеговину (далее – БиГ), половина населения которой стала беженцами или внутренне перемещенными лицами.

Очередное обострение миграционной ситуации, связанное с событиями европейского миграционного кризиса, оказывает значительное воздействие на регион. Западные Балканы4 оказались в эпицентре транзитной миграции сотен тысяч выходцев из стран Ближнего Востока и Африки в ЕС. Политические решения вкупе с ограничениями передвижения в период пандемии COVID-19 привели к изменению миграционных маршрутов – таким образом БиГ превратилась в основной миграционный хаб в регионе.

Вновь возросший поток вынужденных переселенцев из азиатских и африканских стран, начавшийся в 2018 г., а также приток вынужденных мигрантов в результате конфликта на Украине осложняют ситуацию в регионе. Однако кризис с украинскими беженцами лишь частично затронул страны Западных Балкан. Согласно отчету Международной организации по миграции, к концу 2022 г. границы стран региона пересекли около 338 тыс. жителей Украины, из которых чуть более 19 тыс. остались на территории этих государств5. Относительно невысокая численность вынужденных мигрантов с Украины связана с введением в действие со стороны ЕС Директивы о временной защите (2001 г.), которая не применялась ранее по отношению к беженцам из стран Азии и Африки. В результате большинство переселенцев с Украины смогли беспрепятственно переместиться через западнобалканские страны в ЕС, поскольку

RUSSIAN JOURNAL OF REGIONAL STUDIES. Vol. 31, no. 4. 2023 ^^ статус временной защиты позволяет его обладателю находиться в ЕС в течение всего периода действия Директивы и подавать заявление о предоставлении убежища [3]. Сложившаяся миграционная ситуация накладывается на совокупность накопленных за десятилетия внутренних проблем, что затрудняет ее разрешение. Цель статьи – на основе проведенного исследования определить роль политического курса Европейского союза по отношению к Западным Балканам на формирование миграционного кризиса в странах данного региона, в том числе на развитие миграционных процессов в Боснии и Герцеговине.

Обзор литературы. Масштабное увеличение потоков вынужденных мигрантов в мире стало серьезным системным вызовом для многих современных государств, выдвинув миграционную тематику в авангард междисциплинарных научных исследований. Наиболее остро вопрос о решении порождаемых международной миграцией проблем поставили события европейского миграционного кризиса, в развитии которого страны Западных Балкан сыграли важную роль.

Большой вклад в научное понимание причин и критериев миграционного кризиса внес С. В. Рязанцев, который утверждает, что в кризисный период проявляется неэффективность традиционных инструментов миграционной политики стран-реципиентов [4]. Как отмечают М. Зоппи и М. Пулери, неэффективность миграционной политики также характерна и для государств, расположенных на балканском маршруте, которые в первую очередь являются странами транзита [5]. Важно отметить, что миграционный кризис имеет своим следствием резкое снижение территориальной диверсификации маршрутов передвижения мигрантов между регионами формирования миграционных потоков и их аккумуляции, в результате которого в период кризиса основной поток беженцев в страны ЕС был направлен через страны Западных Балкан [6]. Болгарский демограф А. Кра-стева, представляя типологию миграционных кризисов на примере балканских стран, приходит к заключению, что современный миграционный кризис в регионе сконструирован внешними акторами [7].

Современные исследователи уделяют много внимания влиянию внешних игроков на геополитическую ситуацию в регионе. И. Н. Щербак, анализируя проблемы, связанные с расширением Евросоюза на страны Западных Балкан, приходит к выводу, что политика ЕС в регионе направлена на сдерживание влияния третьих стран [8]. С этим выводом в соглашается П. Тейлор, который считает политику ЕС в регионе недостаточно активной, призывая к скорейшему все же и полному включению стран Западных Балкан в Евросоюз – это, по его мнению, может стать триггером их развития6.

Полемизируя с П. Тейлором, турецкий политолог Т. Э. Тулун, наоборот, говорит о политике двойных стандартов, проводимой ЕС в регионе, которая способствует усилению кризисной ситуации в балканских государствах7. С одной стороны, как отмечают отечественные специалисты О. Г. Карпович и Т. В. Зверева, новые предложения Еврокомиссии нацелены на активизацию сотрудничества с третьими странами с целью привлечения в ЕС квалифицированной рабочей силы [9]. С другой стороны, миграционная политика Евросоюза по отношению к западнобалканским государствам в вопросах перемещения вынужденных мигрантов характеризуется ростом секьюритизации8, как пишет в своей работе Дж. Вебб [10]; а также экстернализацией9, на что указывают О. Ю. Потемкина [11] и Р. Ферреро-Туррион10.

Теория секьюритизации миграции в ее наиболее полном виде представлена в работах Б. Бузана, О. Вевера и Я. Де Вилде, принадлежащих к Копенгагенской школе исследований в области безопасности11. По мнению К. Ходжича, практика секьюритизации и экстернализация политики в условиях миграционного кризиса приводит к гуманитарной катастрофе, которая наиболее ярко проявляется в БиГ [12]. Превращение стран региона и, в частности, БиГ в буферную зону сдерживания потоков беженцев в ЕС приводит к их накоплению, что вызывает социальную и политическую напряженность, отмечают К. Минка и Д. Умек [13], а также Д. Сантич с соавторами [14].

По итогам проведенного обзора можно установить, что с начала 2000-х гг. основной фокус миграционных исследований в мире постепенно смещается с глобального на уровень отдельных регионов и стран. Исключительное значение в последнее время приобретают исследования, посвященные миграционному кризису, который оказывает дестабилизирующее воздействие на миграционные системы. В условиях миграционного кризиса в целом становится ясной необходимость более глубокого осмысления действующей политики ЕС, оказывающей определяющее воздействие на регулирование миграционных процессов в соседних с Евросоюзом регионах. Настоящая статья представляет собой первое комплексное исследование влияния ЕС на развитие миграционного кризиса в государствах Западных Балкан – ключевом регионе транзитной миграции в Евросоюз.

Материалы и методы. Для оценки масштаба миграционного кризиса в регионе Западных Балкан в работе использованы различные статистические данные. В условиях кризиса возрастает доля нелегальных миграций, что приводит к определенному ограничению возможности статистического учета. Наиболее общими данными, позволяющими оценить мощность миграционного потока через регион, являются ежемесячно публикуемые Европейской службой пограничной и береговой охраны (Frontex) материалы о количестве фактов незаконного пересечения границ в рамках Балканского маршрута¹².

Другим важным источником информации, используемым в работе, стали данные Международной организации по миграции, позволяющие отследить ежемесячное число прибывающих мигрантов в каждую страну региона начиная с 2016 г.13 Для определения числа беженцев и искателей убежища используются материалы Управления верховного комиссара по делам беженцев ООН14, а также данные Международной организации по миграции о численности мигрантов, находящихся в центрах временного размещения15.

Были проанализированы многочисленные источники информации, связанные с вопросами политического регулирования миграции в регионе и развития диалога между государствами ЕС и странами Западных Балкан. Эти документы принимались на конференциях в рамках Будапештского16, Пражского17 и Берлинского процессов18, а также саммитов ЕС – Западные Балканы в Софии (2018 г.)19, Загребе (2020 г.)20, Брдо (2021 г.)21 и Тиране (2022 г.)22. Важное место региону отводится в новом Пакте о миграции и убежище23, который позиционируется составителями как основа новой миграционной политики ЕС. Развитие идей нового Пакта уже находит свое отражение в принятом ЕС плане действий на Западных Балканах24, направленном на укрепление сотрудничества в области миграции и управления границами, а также в подписании договоров о расширении компетенций Frontex в странах региона25.

Основным методом исследования выбран анализ официальных документов, в первую очередь политических договоров и соглашений по регулированию миграции в регионе. В результате на базе разнообразных источников была проведена инвентаризация политики ЕС по отношению к странам Западных Балкан в период с 1990 по 2023 г., охарактеризованы основные ее направления, касающиеся прежде всего управления миграционными процессами.

Количественный анализ статистических данных о мощности миграционного потока, проходящего через западнобалканский регион, а также численности мигрантов в его странах позволил выявить ключевую роль региона в развитии европейского миграционного кризиса.

Результаты исследования. За короткий промежуток времени, с июля 2015 г. по март 2016 г., только через страны Западных Балкан прошли более 800 тыс. беженцев - в основном из Сирии, Ирака и Афганистана. Их массовый наплыв вызывал в широких кругах европейского общества беспокойство по поводу негативного воздействия миграции на рынок труда, роста преступности и эскалации насилия. Многие граждане стран ЕС видели в мигрантах, принадлежащих прежде всего к мусульманской культуре, угрозу своей национальной идентич-ности²⁶ [15; 16]. Для снижения миграционного давления власти ЕС заключили совместный план действий с Турцией²⁷, согласно которому предусматривался возврат всех новых нелегальных мигрантов, пересекших ее границу со странами ЕС, обратно в Турцию. Также под патронажем ЕС странами, расположенными вдоль Балканского маршрута, была принята декларация «Совместное управление миграцией», которая фактически способствовала блокированию передвижения через границы балканских государств²⁸.

Официальное «закрытие» Балканского маршрута привело к значительному снижению количества нелегальных пересечений внешних границ ЕС через западнобалканские страны: так, если в 2015 г. их было зафиксировано 764 тыс., то в 2016 г. – уже 130 тыс., а в 2017 г. – всего около 12 тыс. Однако если для ЕС миграционный кризис пошел на спад, то для Западных Балкан ситуация продолжала оставаться очень сложной. На конец 2016 г. более 75 тыс. мигрантов застряли в странах региона, не имея возможности двигаться дальше [17]. Западные Балканы превратились в буферную зону между государствами ЕС, закрывшими для беженцев свои границы: Грецией и Болгарией, с одной стороны, Венгрией и Хорватией – с другой [18].

Таким образом, причины продолжения кризисной миграционной ситуации в государствах Западных Балкан после 2016 г. носят в определенной степени сконструированный характер, который вызван курсом развития миграционной политики ЕС. Новый подход Евросоюза к решению миграционных проблем представлен в Пакте о миграции и убежище, обнародованном в сентябре 2020 г. [19]. Пакт все еще проходит процедуру согласования государствами-членами и должен

RUSSIAN JOURNAL OF REGIONAL STUDIES. Vol. 31, no. 4. 2023 ^^ быть одобрен до выборов в Европарламент в июне 2024 г. В этом документе большое внимание уделяется необходимости экстернализации миграционной политики ЕС в результате тесного сотрудничества с ключевыми третьими странами происхождения и транзита, в том числе с западнобалканскими. Пакт также направлен на оптимизацию предоставления убежища в ЕС за счет введения ускоренной процедуры рассмотрения соответствующих заявлений в странах транзита, предусматривающей выдворение из ЕС тех лиц, чьи заявления были отклонены. Тренд на секьюритизацию отчетливо проявился в решении об увеличении штата агентства Frontex к 2027 г. до 10 тыс. сотрудников²⁹. Одной из задач Frontex, согласно новым соглашениям со странами региона, станет конт,-роль на всех границах западнобалканских государств, а не только на их рубежах с ЕС, как это было ранее³⁰.

После «закрытия» балканского маршрута к 2018 г. в регионе Западных Балкан активизировались перемещения мигрантов по альтернативным маршрутам, в результате чего БиГ, наряду с Сербией и Северной Македонией, стала ключевым центром миграции в регионе. Так, в 2018 г. на Западные Балканы прибыли около 43 тыс., в 2019 г. – 80 тыс., в 2020 г. – уже более 103 тыс. мигрантов. В 2022 г. в странах Западных Балкан было зарегистрировано более 192 тыс. чел., что стало самым высоким показателем для региона с 2016 г.31

Босния и Герцеговина даже на фоне своих соседей по региону выделяется масштабом миграционных процессов и остротой их протекания. Первый миграционный кризис, причиной которого стала Боснийская война 1992–1995 гг., привел страну к демографической катастрофе. Вследствие военных действий, сопровождавшихся массовыми убийствами мирного населения и этническими чистками, более 1 млн чел. были вынуждены покинуть страну, а около 1,2 млн боснийцев стали внутренне перемещенными лицами [20; 21]. Следствием военных действий в 1992–1995 гг. стало изменение этноконфессиональной структуры боснийского населения и формирование на территории страны нескольких этнически гомогенных ареалов, существование которых было закреплено в конституции созданием двух сформированных по национальному признаку автономных энтитетов – составных частях боснийской федерации – Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской.

В начале европейского миграционного кризиса (2015–2016 гг.) БиГ, находившаяся несколько в стороне от магистральных направлений перемещений мигрантов, была слабо вовлечена в их транзит. Второй миграционный кризис начался для страны с 2018 г. уже после «закрытия» Балканского маршрута. В этом году было зарегистрировано в общей сложности более 24 тыс. нелегальных пересечений границы (18,5 % от их общего числа в регионе), что в 30 раз превышало показатели 2017 г. В 2019 г. на боснийскую территорию

^^ РЕГИОНОЛОГИЯ. Том 31, № 4. 2023 прибыли уже более 29 тыс. чел. Однако в 2020–2021 гг. число лиц, нелегально въехавших в БиГ, сократилось до 15–16 тыс., что обусловлено глобальными ограничениями на передвижение и ужесточением мер пограничного контроля в связи пандемией COVID-19 [22]. Последовавший в 2022–2023 гг. рост числа нелегальных пересечений границ БиГ до 27 тыс. свидетельствует об обострении миграционной ситуации.

Из более чем 120 тыс. лиц, которые прошли через боснийскую территорию после «закрытия» Балканского маршрута, лишь около 2 тыс. обратились с просьбой о предоставлении убежища в стране. Их количество продолжает сокращаться: если в 2018 г. число зарегистрированных искателей убежища составило 1 003 чел., то в 2022 г. – 134 чел. Нежелание подачи ходатайств о статусе беженцев в БиГ обусловлено совокупностью факторов, среди которых сложная экономическая и политическая ситуация в стране, а также нерешенность внутренних противоречий: так, со времен войны 1992–1995 гг. остается проблема наличия около 100 тыс. внутренне перемещенных лиц.

Парадоксальное сокращение числа обращений о предоставлении убежища при увеличении миграционного потока связано с начавшимися переговорами между ЕС и БиГ о сотрудничестве в области управления миграцией и границами в рамках нового Пакта о миграции и убежище ЕС32. В рамках этих соглашений, помимо расширения полномочий Frontex, предусматривается интеграция уже используемой автоматизированной системы идентификации отпечатков пальцев и ладоней с Европейской дактилоскопической системой Eurodac. При обраще-Е нии за гуманитарными услугами или получении доступа к центрам временного размещения мигранты заносятся в общую систему, нахождение в которой потенциально может воспрепятствовать их попаданию в страны ЕС33.

Сокращение численности мигрантов в центрах временного размещения вследствие нежелания быть подвергнутыми дактилоскопической регистрации на фоне роста числа нелегальных мигрантов в стране приводит к негативным последствиям. Мигранты вынуждены разбивать стихийные лагеря в заброшенных зданиях, парках или на обочинах дорог; они не получают пакета гуманитарной помощи от властей, а также, не имея официального статуса, часто подвергаются полицейскому насилию, произвольным задержаниям и агрессии со стороны местных криминальных групп34.

Ситуация перманентного миграционного кризиса, в котором пребывает БиГ фактически на протяжении всего периода своего существования, определяет особую значимость регулирования миграционной политики для этого государства. После заключения в 1995 г. Дейтонских соглашений руководством БиГ был взят курс на присоединение республики к Евросоюзу, следствием чего стало сближение миграционной политики страны с соответствующими стандартами ЕС.

RUSSIAN JOURNAL OF REGIONAL STUDIES. Vol. 31, no. 4. 2023 ^^ Для БиГ крайне важным было добиться упрощения процедур миграции для своих граждан и их быстрого выхода на рынки труда стран ЕС, а также расширения возможностей диаспоры для развития национальной экономики. В свою очередь, Евросоюз был заинтересован в ограничении потоков нелегальных мигрантов через территорию страны и возвращении боснийских беженцев на родину [23]. В этой связи ЕС как глобальный центр притяжения мигрантов запустил несколько механизмов по управлению миграционными процессами.

В 1998 г. БиГ вошла в состав рабочей группы по региону Юго-Восточной Европы в рамках Будапештского процесса. Целью деятельности этой группы стало приведение миграционного законодательства государств Юго-Восточной Европы в соответствие со стандартами ЕС. В 2009 г. страна стала участником Пражского процесса, деятельность которого направлена на предотвращение незаконной миграции, продвижение интеграции мигрантов в принимающих их обществах, достижение прогресса в области реадмиссии и добровольного возращения мигрантов, укрепление потенциала в области предоставления убежища и международной защиты беженцев. Усилия боснийского правительства были положительно оценены ЕС, и в 2008 г. вступило в силу соглашение об упрощении визового режима и реадмиссии между БиГ и ЕС, а с 2010 г. Совет ЕС одобрил безвизовый въезд в пределы сообщества для ее граждан35. Принятие уже в период европейского миграционного кризиса нового Закона об иностранцах и Закона об убежище, соответствующих европейским стандартам36, а также сотрудничество с ЕС в рамках новой Стратегии по миграции и предоставлению убежища на 2021–2025 гг.37 привели к получению 15 декабря 2022 г. БиГ статуса кандидата в члены ЕС.

Тем не менее присоединение БиГ к миграционной повестке ЕС все же происходит не без сложностей и встречает серьезное сопротивление, прежде всего на региональном уровне, обостряя и без того сложные межобщинные отношения в стране. Важно отметить, что, согласно ст. 3 Конституции БиГ, два энтитета (Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская) наделены большой степенью законодательной автономии и собственными органами управления, под юрисдикцию которых подпадает «регулирование в области миграции, беженцев и предоставления убежища»38.

Главным антагонистом проводимой правительством Боснии и Герцеговины миграционной политики выступает Республика Сербская, которая, несмотря на давление федерального руководства, высокого представителя и руководства Евросоюза, пытается отстаивать свои интересы в сфере управления миграционными процессами. Так, центральное боснийское правительство выступает за более равномерное распределение просителей убежища по территории страны.

Однако в настоящее время большинство мигрантов находятся в двух кантонах Федерации Боснии и Герцеговины – Уна-Сана и Сараево, где расположены крупнейшие центры временного размещения [14; 24; 25], в то время как Республика Сербская выступает против размещения беженцев на своей территории39. Руководство Республики Сербской также крайне негативно относится к идее размещения войск на боснийско-сербской границе, проводимого в рамках мероприятий по ужесточению контроля на государственных границах40, и выступает против заключения соглашения с Frontex о размещении его сотрудников на границе с Сербией, опасаясь, что оно поставит под контроль федерального центра связи Республики Сербской с соседним государством41. Тем самым миграционная повестка становится еще одним фактором роста внутренней напряженности [26], которая может привести к выходу Республики Сербской из состава государства.

Обсуждение и заключение. Европейский миграционный кризис существенным образом изменил миграционные процессы в странах Западных Балкан. В результате регион, который на протяжении большей части своей истории формировал миграционные потоки, теперь сам приобрел функции приема и транзита мигрантов. ЕС все более активно использует страны региона для временного размещения и фильтрации потоков нелегальных мигрантов, стремящихся проникнуть на его территорию. Страны региона, которые сами теряют свое население в результате его эмиграции в Евросоюз, прекрасно осознают, что беженцев не привлекает перспектива оказаться в числе их граждан, однако они вынуждены менять свое законодательство, создавать и поддерживать дорогостоящую инфраструктуру по приему переселенцев в рабочем состоянии, чтобы соответствовать критериям вступления в ЕС. Перспектива превращения Западных Балкан в своеобразный «щит», которым Европа закрывается от мигрантов, не находит широкой поддержки в странах региона, приводя к социальной и политической напряженности и антимигрантским настроениям в обществе.

Длительное сотрудничество БиГ с ЕС в области управления миграцией принесло определенные позитивные результаты, связанные с облегчением процедур миграции ее граждан в ЕС и их быстрой интеграцией на рынках труда, а также с увеличением вклада диаспоры в экономику страны за счет денежных переводов. Однако несмотря на это стране так и не удалось решить проблему наличия около 100 тыс. временно перемещенных лиц. В период европейского миграционного кризиса к старым проблемам добавились и новые, вызванные превращением боснийской территории в зону транзитной миграции и использованием со стороны ЕС ее в качестве буферной зоны по сдерживанию и фильтрации потоков переселенцев. Сложившаяся ситуация

RUSSIAN JOURNAL OF REGIONAL STUDIES. Vol. 31, no. 4. 2023 ^^ усугубляется отсутствием внутренней координации и противоречиями между центральными и региональными властями Боснии и Герцеговины в принципиальных вопросах миграционной политики. Усиление этих противоречий на фоне увеличивающегося миграционного потока в страну грозит обострением гуманитарных проблем и дезинтеграцией государства. От того, как Босния и Герцеговина справится с миграционным кризисом, в значительной степени зависит дальнейшее совершенствование миграционной политики не только в странах Западных Балкан, но и во всей Европе.

Данная публикация и разработанные нами научные подходы послужат толчком к более детальной характеристике причин формирования и особенностей протекания миграционного кризиса. На наш взгляд, особая актуальность дальнейших исследований в этой области связана с анализом взаимосвязи миграционной политики стран, аккумулирующих миграционные потоки и транзитных государств, через территорию которых эти потоки проходят. В этой связи предложенный исследовательский алгоритм, а также выводы и количественные характеристики могут быть успешно использованы для выработки практико-ориентированных рекомендаций для общественных и государственных организаций России, занимающихся вопросами формирования основ политики в области национальных отношений и миграционных процессов.