Регулирование проведения собраний в Республике Польша

Автор: Мулин-стожек М.

Журнал: Теоретическая и прикладная юриспруденция.

Рубрика: Статьи

Статья в выпуске: 4 (10), 2021 года.

Бесплатный доступ

В главе книги автор описывает порядок нормативного регулирования организации и проведения собраний в Республике Польша, учитывая, что право на свободу собраний закреплено в Конституции Польши. Автор выделяет определенные признаки и виды собраний, в зависимости от которых то или иное собрание подпадает под нормативное регулирование или нет. В частности, не урегулированы вопросы проведения флешмобов. Также остаются вопросы, как определить границы, когда собственные моральные убеждения представителей органов власти становятся препятствием для реализации права на свободу собраний либо проведение собраний ограничивается со ссылкой на убеждения большей части общества; как провести границы между мирными собраниями и собраниями, угрожающими безопасности людей; как провести различия между спонтанными и запланированными собраниями. Некоторые из этих дилемм разрешаются на уровне судебного рассмотрения, но некоторые еще предстоит разрешить.

Еще

Свобода собраний, уведомительный порядок, ответственность организаторов, спонтанные собрания

Короткий адрес: https://sciup.org/14123543

IDR: 14123543

Текст научной статьи Регулирование проведения собраний в Республике Польша

Право на свободу собраний является основополагающим правом, гарантированным Конституцией Польши. Закон о собраниях 1990 г. регулирует вопросы, касающиеся проведения собраний в Польше, такие как процедуры

СТАТ Ь И

согласования, защита права на собрания и ограничения свободы проведения собраний. Органы власти Польши обладают весьма ограниченными дискреционными полномочиями по запрещению собраний, и роль государственных должностных лиц или административных судов не заключается в анализе идей и концепций, выраженных на собрании, через призму их собственных убеждений или убеждений большей части общества. В то же время в Польше отсутствует определенное правовое регулирование стихийных собраний, собраний, проводимых одновременно с другими мероприятиями, флешмобов и собраний, организованных с помощью новых технологий. В целом польские правила проведения собраний соответствуют требованиям Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).

Правовые основы

В Польше свобода собраний гарантирована ст. 57 Конституции: «Свобода мирных собраний и участия в таких собраниях обеспечивается каждому. Ограничение таких свобод может быть установлено законом»3.

Согласно Закону о собраниях, собрание — это совместное присутствие в определенном месте не менее пятнадцати человек с целью обсуждения каких-либо вопросов выражения своего мнения. Право на организацию собраний предоставляется только лицам, обладающим полной дееспособностью в части совершения юридически значимых действий, юридическим лицам и другим организациям, а также группам лиц. Участвовать в собрании может любой человек, за исключением лиц, имеющих при себе оружие, взрывчатые вещества, пиротехнические материалы, опасные легковоспламеняющиеся материалы или любые другие опасные предметы4.

Объем гарантии

Польские административные суды, как правило, придерживаются позиции, что свобода собраний имеет такую фундаментальную конституционную ценность, что органы власти должны быть существенно ограничены в своих возможностях запрещать собрания. Аналогичным образом Верховный суд Польши5 постановил, что решение о запрещении собраний должно основываться на положениях, гарантирующих свободу собраний, а не только на правах и свободах других лиц6.

Конституционный суд Польши постановил, что «организация собраний означает, в частности, обеспечение свободы выбора времени и места проведения собрания, формы выражения мнений и свободы в определении повестки дня собрания. Свобода участия в собраниях включает также свободу отказываться от участия в собраниях»7.

В июне 2005 г. в Варшаве было запрещено проведение гей-парада (Парад равенства), и дело впоследствии было передано на рассмотрение в ЕСПЧ (дело Bączkowski and Others v. Poland) 8 . Планировалось проведение марша и нескольких собраний, чтобы привлечь внимание общества к положению различных групп лиц, столкнувшихся с дискриминацией, особенно членов сообщества геев и лесбиянок. Первоначально собрания были запрещены мэром Варшавы, который потребовал представить «маршрут проведения шествия». Собрания проводились, несмотря на запрет, и охранялись полицией. Заявители обжаловали отказ в согласовании проведения собраний, ссылаясь на то, что требование представить маршрут проведения шествия не имеет под собой никаких правовых оснований и что решение мэра было идеологически мотивированным. Губернатор отменил решение мэра. ЕСПЧ установил, что «собрания проводились без учета презумпции законности, такая презумпция представляет собой жизненно важный аспект эффективного и беспрепятственного осуществления свободы собраний и свободы выражения мнений. Суд отмечает, что отказ в выдаче разрешения на проведение собрания мог оказать сдерживающее воздействие на заявителей и других участников собраний».

В 2006 г. Конституционный суд Польши также рассматривал вопрос о запрете Парада равенства9. Дело было возбуждено Уполномоченным по правам граждан, который оспорил требование о получении разрешения на прове- дение собрания, препятствующего дорожному движению или требующего использования дорог10. Уполномоченный утверждал, что местные органы власти отказались предоставить разрешение на проведение собраний из-за невыполнения требований (например, в случае Парада равенства). При этом мероприятия религиозного характера не требуют получения таких разрешений. Суд установил, что рассматриваемое положение закона не устанавливает оснований для дифференциации мероприятий и ставит их все на один уровень, даже если они не имеют одного и того же конституционного характера. Свобода собраний является фундаментальной политической свободой и, следовательно, не может регулироваться такими же правилами, что и политически нейтральные мероприятия, такие как организация спортивных соревнований и гонок. Законодатель справедливо установил различие между такими нейтральными политически мероприятиями и мероприятиями религиозного характера (такими как процессии, паломничества, похоронные процессии)11. Однако законодатель не учел конституционный характер свободы собраний. Нет оснований проводить различие между законодательным регулированием осуществления конституционной свободы совести и религии (п. 1 и 2 ст. 53 Конституции) и осуществлением конституционной свободы организации мирных собраний (ст. 57 Конституции). Ограничения свободы собраний, налагаемые Законом о дорожном движении, нарушают требование соразмерности и несовместимы с Конституцией в той мере, в какой ее положения применяются к собраниям.

СТАТ Ь И

Конституционный суд уточнил, что «моральные убеждения государственных должностных лиц не являются синонимом “общественной морали” как основание для ограничения свободы собраний»12. Аналогичным образом Верховный административный суд, вынося решение по делу о Параде равенства, пришел к выводу, что «в контексте свободы организации мирных собраний органы государственной власти или административные суды не могут проводить анализ лозунгов, идей и концепций, выражаемых на собраниях, проведение которых соответствует законам, сквозь призму собственных моральных убеждений соответствующих государственных должностных лиц, принимающих решение, или судей, выносящих решения по делу, или убеждений большей части общества. Проведение такого анализа нарушило бы конституционную свободу собраний и Закон о собраниях»13.

Из-за потенциальной угрозы приобретения собранием насильственного характера существует тенденция к ограничению свободы мирных собраний. Эти ограничения включают примеры запрета собраний из страха перед насилием, а также предложения об ограничении анонимного участия в собраниях14 и сбора денежных депозитов с организаторов собраний для обеспечения гарантии мирного характера собраний15. Конституционный суд в 2004 г. не одобрил ограничения на анонимное участие в собраниях16. Дело было инициировано Президентом Республики

СТАТ Ь И

Польша, который обратился с просьбой о первичном пересмотре Закона о внесении поправок в Закон о собраниях и дорожном движении 2004 г., запрещающий организацию собраний, на которых появление участников делает невозможным их идентификацию17. Президент утверждал, что эти положения не соответствуют праву на свободу собраний, гарантированному ст. 57 Конституции, в совокупности с принципом соразмерности (п. 3 ст. 31) и принципом верховенства права (ст. 2). Суд установил, что право демонстранта оставаться анонимным представляет собой существенный элемент содержания конституционной свободы собраний. Суд отметил, что запрет также касается лиц, которые не нарушают мирный характер собрания, но могут не хотеть быть идентифицированными по другим причинам. Кроме того, Закон о полиции предоставляет полиции возможность устанавливать личность лиц, участвующих в собрании, если возникает угроза его мирному характеру.

Опыт работы с флешмобами

В Польше участники флешмоба не наделены теми же правами, что и участники собрания, поскольку в рамках флешмобов не предполагается проведение публичных обсуждений (например, флешмоб в Кракове 30 января 2011 г. заключался в том, что участники «замерли» после звука трубного сигнала с двух башен Святой Марии)18.

Ограничения

Муниципальные органы власти запрещают проведение публичного собрания, если его цель или сам факт его проведения нарушают Закон о собраниях, если собрание нарушает положения уголовного законодательства или если его проведение создает существенную угрозу жизни или здоровью людей или имуществу, имеющему значительную ценность.

Ст. 233 Конституции допускает ограничение свободы собраний во время военного и чрезвычайного положения, а также во время стихийных бедствий. Ограничения, как часть ряда чрезвычайных мер, могут быть введены только постановлением, изданным на основе закона, который регулирует принципы деятельности органов публичной власти, а также с учетом степени, в которой свободы и права лиц и граждан могут подлежать ограничениям в течение периода, требующего каких-либо чрезвычайных мер. Кроме того, такие меры должны быть обнародованы (ст. 228 Конституции). Пропаганда нацистских, фашистских или коммунистических взглядов запрещена Конституцией (ст. 13 Конституции)19.

Не существует никаких ограничений (кроме процедурных) в отношении видов собраний или мест, где могут проводиться собрания. Свобода собраний может быть ограничена только в том случае, если эти ограничения предусмотрены законом и необходимы для защиты государственной безопасности, общественного порядка, здоровья населения, нравственности или прав и свобод других людей. Кроме того, согласно Закону об охране территорий бывших нацистских концентрационных лагерей20, собрания возле памятника погибшим в лагерях требуют предварительного согласия — посредством административного решения — ответственного губернатора. Губернатор отказывает в согласии проведения такого собрания, если собрание нарушает Закон об охране территорий бывших нацистских концентрационных лагерей, Закон о собраниях или положения уголовного законодательства, если проведение этого собрания создает угрозу жизни или здоровью отдельных лиц или имуществу, имеющему значительную ценность, или если цель или факт проведения этого собрания может причинить ущерб памяти жертв или не совместим с характером памятника жертвам. Если собрание должно проводиться в непосредственной близи от посольства, консульского учреждения или международной организации, пользующихся дипломатическим иммунитетом, муниципальный орган власти обязан уведомить об этом ответственного начальника полиции и министерство иностранных дел. Если собрание организуется вблизи зданий, которые находятся под охраной Бюро защиты правительства, соответствующий муниципалитет информирует начальника Бюро защиты правительства о месте, дате и предполагаемом количестве участников.

СТАТ Ь И

Порядок проведения собраний

Уведомление

Организатор собрания обязан уведомить соответствующий муниципальный совет («Рада Гмины») о планируемом собрании не ранее чем за тридцать и не позднее чем за три дня до запланированной даты проведения собрания. Уведомление должно содержать: имя, дату рождения и адрес организатора (организаторов); имя, дату рождения, адрес и фотографию лидера (лидеров)21; наименование и адрес юридического лица (если собрание организовано от имени другой организации, то название и адрес этой организации); цель и повестку дня собрания, а также язык, на котором участники собрания, вероятно, будут общаться; дату и место, точное время начала, ожидаемую продолжительность и количество участников, запланированный маршрут, описание мер, которые должны быть приняты для обеспечения мирного проведения собрания, и те меры, которые требуются от муниципальных властей организатором (организаторами).

В соответствии с Законом о высшем образовании22, собрания, проводимые в зданиях университетов, требуют предварительного согласия ректора университета. Организаторы должны уведомить об этом ректора не позднее чем за 24 часа до запланированного начала собрания.

Принятие решений

Муниципальный совет может принять решение о том, что в отношении собраний в рамках определенной сферы не требуется осуществление предварительного уведомления о проведении собрания.

Пересмотр и обжалование

Решение муниципалитета о запрете собрания может быть обжаловано губернатору (wojewoda), а жалобы на решения о собраниях подаются непосредственно в административный суд.

Отдельные виды собраний

Спонтанные собрания

Закон о высшем образовании является единственным польским законом, в котором упоминается «срочное» собрание: в экстренных случаях ректор университета может принять более позднее уведомление о проведении собрания, чем это обычно допустимо. По общему правилу в Польше проведение собрания без предварительного уведомления является правонарушением (п. 1 (2) ст. 52 Кодекса об административных правонарушениях)23. Установление ответственности за указанное правонарушение было оспорено в Конституционном суде24, однако суд установил, что такое наказание соответствует конституционной свободе собраний. В то же время суд отметил, что «собрание, которое не было зарегистрировано (проведено без уведомления), не может считаться незаконным»25, и поэтому спонтанные собрания имеют такую же конституционную защиту, как и те, которые были запланированы и организованы после уведомления. Суд обязан определить, существовала ли в конкретных обстоятельствах возможность уведомления. Аналогичным образом ЕСПЧ установил по делу Скиба против Польши (Skiba v. Poland) 26, что «обязательство [уведомления] заявителем

СТАТ Ь И

в соответствии с внутренним законодательством не может рассматриваться как чрезмерное или необоснованное требование, способное существенно ограничить его право на свободу мирных собраний» и что «осуждение заявителя по уголовному делу не выглядело несоразмерным преследуемым законом целям»27.

Собрания, организуемые с помощью новых технологий

В Польше недавно обсуждались встречи, организованные с помощью новых технологий после проведения собрания развлекательного характера, организованного (через Facebook) 27 апреля 2013 г. в Закшувеке (Zakrzówek), собравшего около 22 тыс. чел. в одном месте. В результате собрания несколько участников получили ранения. Организатору, Анне К., было предъявлено обвинение в организации массового собрания без получения разрешения и наложен штраф28.

Проведение разных собраний единовременно

Муниципалитет может предложить организатору собрания изменить время и место проведения собрания или пешеходного маршрута участников, если он совпадает с другими собраниями, уведомление о которых уже поступи-ло29. Если организатор не соблюдает установленные требования, муниципалитет запрещает проведение собрания. Конституционный суд Польши в 2006 г. указал, что риск единовременного проведения собраний не должен приводить к запрету мирных собраний, даже если существует серьезная угроза общественному порядку30.

Правоприменение законодательства о свободе собраний

Планирование проведения собрания

Уведомление о собрании включает информацию о мерах, которые организатор запрашивает у муниципальных властей.

Издержки

Плата за организацию проведения собраний в Польше не взимается.

Отсутствие строгой ответственности организаторов

В 2004 г. Конституционный суд не одобрил применение строгих мер ответственности к организаторам собраний31. Суд установил, что положение, гласящее, что «организатор собрания и лицо, причинившее ущерб, несут солидарную ответственность за любой ущерб, причиненный участником в ходе собрания или непосредственно после его прекращения», не имеет конкретности и правовой определенности. Суд отметил, что в рамках такой формулировки даже максимально возможные меры, принятые со стороны организаторов собрания, не освобождают их от ответственности и что такое положение может препятствовать организации собраний потенциальными организаторами собрания.

Применение силы полицией

Актуальной проблемой для Польши являются случаи применения насилия во время проведения собраний и единовременных мероприятий32. Несмотря на то, что основная ответственность за безопасность лежит на органи- заторе мероприятия, полиция может обеспечить порядок во время проведения собрания в общественных местах. В соответствии с Законом о полиции33, полиция может применить меры для восстановления общественного порядка, если собрание является незаконным, если собрание было прекращено его руководителем или муниципалитетом, в ситуации, когда его продолжение представляет угрозу жизни или здоровья людей или имущества, когда собрание нарушает положения, изложенные в Законе о собраниях, или нормы уголовного законодательства либо когда участники собрания отказываются разойтись.

СТАТ Ь И

Обеспечение подотчетности исполнительных органов власти

Ответственность и подотчетность сотрудников правоохранительных органов

Сотрудник полиции, который превышает установленные полномочия, несет дисциплинарную и уголовную от-ветственность34. Например, в мае 2013 г. полицейский Анджей С. был признан виновным и осужден за нападение на Даниэля К., участника собрания в честь Дня независимости Польши 11 февраля 2011 г.35

Контроль

Хельсинкский фонд прав человека является неправительственной организацией, которая следит за соблюдением права на свободу собраний в Польше с помощью программы под названием «Наблюдение за публичными собраниями в Польше»36.

Доступ к СМИ

В Польше публичные собрания в основном освещаются средствами массовой информации, и отсутствует специальное нормативное регулирование об освещении публичных собраний в средствах массовой информации.

Выводы и перспективы

В настоящее время Польша сталкивается с рядом проблем, связанных со свободой собраний. Первая касается того, как правильно сбалансировать конституционную свободу собраний с необходимостью адекватно реагировать на проведение собраний, которые могут утратить свой мирный характер. В настоящее время наблюдается тенденция ограничивать применение гарантии прав на свободу собраний только в отношении собраний, которые с наименьшей вероятностью перерастут в беспорядки37.

Вторая проблема связана с реакцией польских местных властей на собрания, которые не соответствуют их идеологическим убеждениям (как в случае с Парадом равенства)38, хотя в соответствии с польским законодательством

СТАТ Ь И

организация собраний осуществляется в уведомительном порядке, что не требует предварительного разрешения. Суды поддерживают позицию, что запрет на собрания не может основываться на моральных убеждениях государственных должностных лиц или судей39.

Спонтанные собрания в Польше специально не регулируются40. Право на проведение таких собраний защищено конституционной гарантией свободы собраний до тех пор, пока они действительно являются спонтанными и предполагаемая спонтанность не является обходом требования об уведомлении. В случае если собрание, о котором не было подано уведомление, в результате оказывается не соответствующим признакам спонтанности, то организаторам грозит наказание в виде лишения свободы на срок до четырнадцати дней41. Однако если собрание действительно формируется спонтанно, например как спонтанный протест против внезапного текущего события, и, если его отложить, характер собрания изменился бы или такое собрание не состоялось бы вообще, суды посчитали бы такие собрания спонтанными и не применяли бы меры наказания за неуведомление. Для устранения неясности в части классификации собрания как спонтанного или неспонтанного следовало бы включить положение о более коротком периоде уведомления для спонтанных собраний (в настоящее время за три дня до собрания) и возможности использования неформальных средств связи, таких как телефон, факс или электронная почта.

Статья научная