Регулирование системы детско-юношеского туризма в целях устойчивого развития

В соответствии с законодательством Российской Федерации понятие детского или детско-юношеского туризма пока никак не определено. К сожалению, не определяются эти понятия и другими нормативными документами федерального масштаба. Для определения этого явления, чаще всего используется научно-педагогическое понимание специфики характерных черт туристов [3, с. 38–40, 4, с. 26–30]. Понятие «детско- юношеский туризм» в классификации туризма рассматривается через потребителя. Основной потребитель в возрасте от 7 до 17 лет находится в периоде детства и переживает интенсивное биологическое, социальное и психологическое развитие. В этом возрасте закладываются базовые основы понимания общественно-трудовой жизни взрослых и формируются базовые компетенции для адаптации в социуме [10, с. 2-4], а также обеспечивается подготовка молодого человека к зрелому восприятию мира, усвоение опыта человечества, формируется умение ценить достижения материальной и духовной культуры. Исходя из этого, под детским туризмом понимается вид туризма, потребителями услуг которого являются несовершеннолетние дети в возрасте 7–17 лет, перемещающиеся в необычной среде с туристскими целями в сопровождении обеспечивающего педагогическое влияние (контроль, обучение, воспитание) [9, с. 127– 134]. При этом важно понимать, что, несмотря на то, что потребитель – ребенок, основные потребительские решения принимают взрослые – законные представители ребенка [16].

С позиций глобальной концепции устойчивого развития детско-юношеский туризм предстает как универсальное средство формирования глобального мышления у молодого поколения, с его помощью может быть сформировано правильное отношение к окружающей среде и реализованы многое экологические проекты [2, 13, 15]. Детский туризм часто реализуется в рамках программ социального туризма и в этой роли выполняет важную миссию улучшения качества жизни населения [5]. Несомненно, детский туризм это еще и большой сегмент туристского рынка, приносящий доход как организаторам, так и дестинациям [1, 17].

Поддержание и развитие внутреннего рынка детско-юношеского туризма чрезвычайно важно в социальном и экономическом отношении. С одной стороны, детский туризм способствует сохранению и развитию традиций, патриотическому воспитанию подрастающего поколения [19]. С другой стороны, грамотное управление детским отдыхом может принести существенную прибыль [22]. Развитие внутреннего детско-юношеского туризма может сократить отток валюты из страны, способствовать перераспределению денежных потоков между донорскими промышленными регионами и дотационными регионами, обладающими значительными рекреационными ресурсами [13, 14]. Кроме того, поступление дополнительных денежных средств от детского туризма окажет благотворное воздействие на экономическое развитие как самих регионов, так и страны в целом [7].

Устойчивое развитие дестинации, делающее её привлекательной для внешних и внутренних инвесторов, обусловлено ориентацией на поддержку программ социального туризма [20]. Формирование туристской дестинации на принципах устойчивого развития позволит улучшить инфраструктуру туризма, включая и туризм для детей, а также повысить культурный уровень местного населения [6].

Привлечение инвесторов и получение существенных объемов государственной помощи позволит создать отсутствующие в настоящее время звенья туристской инфраструктуры [21, 18].

Для этого необходим комплексный подход к решению проблемы организации и регулирования детско-юношеского туризма в России.

Актуальность проблем организации детско-юношеского туризма на региональном уровне связана с последовательным осуществлением социальной политики государства, постоянной работой государственных и общественных органов по расширению возможностей социальной поддержки населения, а также с определением бюджетного финансирования социальных программ на федеральном и региональном уровнях [11].

Не имеют возможности уехать на каникулы из дома на 1 неделю в год или более 54 % детей, из них 24 % из-за финансовых трудностей. Однако ситуация в крупных городах и сельской местности различна. Так, в городах с численностью населения более 1 млн. человек таких детей 40,9%, а в сельской местности – 64,8 % [12].

Доля детей в возрасте 15–18 лет, совершивших за последний год одну или несколько туристских (экскурсионных) поездок в 2011 году, составила лишь 23,8 %. 7 При этом наблюдается сильный дисбаланс вовлеченности детей в туристскую деятельность в федеральных округах (рис. 1).

Рисунок 1 – Доля детей в возрасте 15–18 лет, совершивших за последний год одну или несколько туристских (экскурсионных) поездок в 2011 г., %

Численность детей, отдохнувших за лето в детских оздоровительных учреждениях (лагерях)8в последние годы постепенно уменьшается (рис. 2).

Рисунок 2 – Численность детей, отдохнувших за лето в детских оздоровительных учреждениях (лагерях), млн. чел.

Однако ситуация по округам отличается достаточно значимо (табл.).

Таблица – Численность детей, отдохнувших за лето в детских оздоровительных учреждениях (лагерях) в федеральных округах РФ, тыс. чел.

Название федеральный округа / год	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Численность обучающихся в общеобразовательных организациях в РФ	14727	14103	13752	13619	13569	13654
Центральный	908	874	856	881	919	879
Северо-Западный	356	331	328	338	338	337
Южный	466	482	501	477	488	490
Северо-Кавказский	244	250	264	231	212	202
Приволжский	1402	1316	1300	1239	1246	1228
Уральский	508	496	492	548	537	519
Сибирский	880	839	867	876	908	900
Дальневосточный	274	273	281	300	305	305

В целях выполнения Указа Президента 9Российской Федерации и по поручениям Президента Российской Федерации В.В. Путина в стране были предприняты серьезные шаги по развитию детского туризма. Большие надежды специалисты возлагают на Координационный совет по детскому туризму, который был создан в 2014 году при Правительстве Российской Федерации.

В большинстве регионов Российской Федерации тоже созданы координационные советы по развитию детского туризма, в которые вошли представители от всех министерств, ведомств, общественных организаций и образовательных и научных учреждений, вовлеченных в систему организации детско-юношеского туризма.

Сегодня в Российской Федерации в системе детского туризма одновременно функционируют как предпринимательские структуры (туроператорские компании, частные образовательные учреждения дополнительного образования, специализированные средства размещения), так и государственные и муниципальные структуры. Традиционно большое внимание уделяется развитию детско-юношеского спортивного туризма как вида спорта и отдыха. Этот вид детско-юношеского туризма в России имеет традиционно сложившуюся систему специализированных учреждений дополнительного образования: центры детско-юношеского туризма, станции юных туристов, секции спортивного туризма при детско-юношеских спортивных школах [3, 4]. Эти учреждения могут формироваться на базе общеобразовательных школ, входить в образовательные комплексы, а также быть независимыми муниципальными учреждениями. В большинстве случаев эти учреждения дополнительного образования, кроме программ туристской направленности, реализуют и важные задачи по развитию краеведения, патриотическому и экологическому воспитанию.

За последние годы в России кардинально изменилось соотношение загородных лагерей и лагерей дневного содержания в пользу последних (рис. 3, 4).

Кроме того, в наше время изменилось как число оздоровительных учреждений для детей, так и сама структура потребления детско-юношеского отдыха. Постепенно увеличивается число детей, отдыхающих в городских школьных лагерях с дневным пребыванием, профильных лагерях и лагерях санаторного типа, и при этом сокращается число детей, отдыхающих в лагерях труда и отдыха, а также загородных оздоровительных лагерях.

Рисунок 3 – Количество и соотношение учреждений детского отдыха в 2013 г.

Рисунок 4 – Количество и соотношение детей в учреждениях детского туризма в 2013 г.

Большую роль в системе детско-юношеского туризма играют общественные организации, активно развивающие детский туризм. Это, прежде всего, специализированные общественные организации (туристские клубы), а также различные военно-патриотические организации, Союзы молодежи, экологические организации и другие, использующие туризм как инструмент достижения своих основных целей. Присутствуют на рынке и организации, именующие себя «турклубами», имеющие статус общественного объединения, но по сути работающие как туроператорские предприятия, выполняющие их классические функции, но при этом не подпадающие под действие требований по регистрации в реестре туроператоров.

Сложность формирования системы управления детско-юношеским туризмом заключается в большом количестве субъектов деятельности с различным подчинением. Так, например, в Московской области система регулирования детско-юношеского туризма является многокомпонентной и многоуровневой. Модель системы управления устойчивым детско-юношеским туризмом в регионе РФ представлена на рисунке 5. Общая координация деятельности в сфере детско-юношеского туризма осуществляется Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма Московской областной думы, в задачи которого входит формирование законодательной базы.

В организацию детско-юношеского туризма на региональном уровне вовлечены следующие структуры.

• 1.    Министерство образования, в подчинении которого находится система дополнительного образования школьников. Таким образом, станции юных туристов, детские оздоровительно-экологические центры «Турист», дома детского и юношеского туризма и экскурсий, центры внешкольной работы, детско-юношеские центры, центры развития творчества детей и юношества подчинены, прежде всего, законодательству в сфере образования¹⁰ и нормативным актам Министерства образования.

• 2.    Министерство культуры в современной структуре регионального управления осуществляет функции исполнительной власти в области туризма и, кроме того, в его ведении находятся многочисленные музейные комплексы, которые являются главным элементом инфраструктуры познавательного детско-юношеского туризма. Министерство занимается реализацией положений Закона Московской области «О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области»¹¹ и Государственной программы «Культура Подмосковья»¹². Однако Министерство культуры не имеет полноценной возможности регулировать отношения в сфере детского туризма, поскольку туроператорские предприятия работают независимо от него, проходя регистрацию в реестре туроператоров в Федеральном агентстве по туризму, а турагентские предприятия вообще подчиняются только гражданскому законодательству.

• 3.    Министерство спорта и молодежной политики участвует в регулировании системы спортивного детско-юношеского туризма. Туризм является официальным

• 4.    Министерство здравоохранения и социальной защиты имеет в своем подчинении детские санаторно-оздоровительные учреждения, которые реализуют программы лечебного туризма.

неолимпийским видом спорта, поэтому имеет полноценную систему секций, возглавляемых тренерами, регулярно проводятся соревнования, сборы и т.п.

На рисунке 5 представлена модель, отражающая структуру соподчинения элементов системы детско-юношеского туризма в большинстве регионов РФ. Могут различаться названия ведомств, но принципы взаимодействия общие.

Рисунок 5 - Модель системы управления устойчивым детско-юношеским туризмом в регионе РФ (на примере Московской области)

Для решения выявленных проблем и эффективного регулирования системы детско-юношеского туризма на региональном уровне (на примере Московской области (МО)) в целях устойчивого развития необходимо провести следующие мероприятия.

Рассмотреть возможность дополнения закона МО «О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области» в части понятий «туризм детско-юношеский», «организатор детско-юношеского туризма» и других терминов сферы детско-юношеского туризма, а также раздела, посвященного особенностям детско-юношеского и социального туризма.

Рассмотреть возможность дополнения перечня задач государственной политики в ст. 4 закона Московской области задачей «Развитие детско-юношеского и молодежного туризма».

Ввести дополнение в методику определения туристско-рекреационных кластеров в рамках государственной программы «Культура Подмосковья» и ее подпрограммы VII «Развитие туризма в Московской области» и отдавать предпочтение инвестиционным проектам, предполагающим создание инфраструктуры детско-юношеского туризма.

Рассмотреть возможность согласования внесения изменений в Закон Московской области «Об образовании» в части развития системы дополнительного туристско-краеведческого образования детей. Для этого надо принять развитие детско-юношеского туризма как стратегическое направление деятельности по патриотическому воспитанию, образованию и оздоровлению детей, юношества и молодежи.

Организовать работу по созданию Концепции развития детско-юношеского туризма в Московской области, которая позволит скоординировать усилия исполнительных органов власти Московской области по всем направлениям детско-юношеского туризма.

Рассмотреть вопрос включения в перечень целевых показателей целевой программы «Образование Подмосковья» показателей, характеризующих состояние детско-юношеского туризма, в т.ч.:

• -    «количество обучающихся общеобразовательных организаций, участвующих в туристских походах»;

• -    «количество организованных летних детских оздоровительных лагерей и лагерей палаточного типа»;

• -    «количество обучающихся, отдохнувших в детских оздоровительных лагерях и в лагерях палаточного типа»;

• -    «количество обучающихся, совершивших экскурсии».

Рассмотреть вопрос включения в число показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти муниципальных образований Московской области показателя, характеризующего состояние детско-юношеского туризма в регионе.

Проработать вопрос создания механизма налоговых преференций для организаций, оказывающих услуги в сфере детского отдыха и туризма. Рассмотреть возможность разработки механизма субсидирования процентных ставок по кредитам для инвесторов, реализующих инфраструктурные проекты в сфере детского отдыха и туризма.

Определить комплекс мер, в т.ч. в виде различных льгот, грантов и субсидий по поддержке туроператорских компаний, формирующих и реализующих туристские программы внутреннего туризма по приоритетным направлениям.

Реализация разработанной системы позволит скоординировать усилия региональной и муниципальной законодательной и исполнительной ветвей власти по выполнению поручений Президента РФ и решений Правительства РФ и будет способствовать устойчивому социально-экономическому развитию Московской области.