Регулятивные механизмы общественных финансов

Ф инансовое регулирование – один из наиболее мобильных элементов управления общественными финансами. Согласно теории управления, регулирование представляет собой детальную разработку способа реализации плановых заданий, а также выработку регулирующих воздействий, направленных на их исполнение.

Вмешательство государства является атрибутом любой развитой экономической системы. Таковы, например, англосаксонская, романская, скандинавская, восточноазиатская модели рынка. Масштабы государственного регулирования предпринимательства, его конкретные формы и методы в различных странах, безусловно, различны, но сферы имущественного оборота, в которые обычно вмешивается государство, достаточно традиционны.

КОЗЕЛЬСКИЙ Виктор

В силу ограниченности возможности применения административных методов наиболее часто используемым экономическим инструментом становятся финансы. Основоположником теории и практики регулирования экономики путем использования общественных финансов в нынешнем столетии является английский экономист Дж. Кейнс. Свой вклад в разработку кейнсианства внесли А. Хансен, П. Самуэльсон, А. Лернер, Р. Масгрейв, Г. Эккли, У. Хеллер, Дж. Пекман, Дж. Хикс. Кейнсианская теория государственных финансов отвергала догмат сбалансированного бюджета, легализуя бюджетный дефицит для стимулирования экономики. В условиях кризиса или депрессии государство должно сокращать налоги и увеличивать расходы государственного бюджета, допуская бюджетный дефицит, таким образом усиливая дополнительный спрос в «вялой» экономике. При высокой конъюнктуре финансовая политика должна сдерживать спрос путем повышения налогов и ограничения расходов. Бюджетный дефицит мог сохраняться и при растущем производстве для стимулирования экономики и достижения наибольших темпов роста.

Кризис государственного регулирования рыночной экономики на основе кейнсианских рецептов проявился в 70-х гг. прошлого века и привел к активным поискам новых методов оздоровления экономики. Партии, находившиеся у власти в США и Великобритании в 80-е гг., взяли на вооружение экономические теории, отражающие, главным образом, монетаристские взгляды и неоклассические подходы.

В рамках неоклассической теории в сфере общественных финансов предлагается проведение жесткой линии на достижение безде- фицитного бюджета, сокращение социальных программ и снижение общей доли ВВП, перераспределяемой через бюджет. В неоклассической теории широкое развитие получили два направления – теория «экономики предложения» и монетаризм.

Рождение теории «экономики предложения» происходило не на голом месте. Ее возникновение было бы невозможно без исследований М. Фридмана в области жизненного цикла и концепции о постоянном доходе Э. Пелпса, анализировавшего связь инфляции и безработицы. Отдельные аспекты теории «экономики предложения» базируются на идеях американских монетаристов, таких как Р. Бар, Р. Лукас, М. Бозкин, Т. Сарджент, а также на исследованиях М. Фелдстайна в области социального обеспечения, экономики труда и проблем здравоохранения.

Авторы теории «экономики предложения» пытались доказать, что главной целью их научных изысканий является создание некоей «новой экономики», за что и получили название «новых экономистов» (Р. Хол, Г. Талок, Й. Броузон, М. Ротбот, А. Лаффер). Они выступали за уменьшение вмешательства государства в экономические процессы и стимулирование частной инициативы и предпринимательства с помощью государственных финансов по трем направлениям: сокращение налогов, сокращение государственных расходов, уменьшение количества денег в обращении с помощью соответствующей политики в области государственного кредита.

Монетаризм отстаивает саморегули-руемость экономической системы. Для скорейшего достижения экономического роста необходимо минимизировать налоги, заменить государственные инвестиции частными, осуществить переход большей части непроизводственной сферы с бюджетного финансирования на самоокупаемость, а государству отвести лишь косвенную роль в регулировании экономических процессов, главным образом, посредством изменения денежной массы и процента банковских кредитов.

В целом государственное экономическое регулирование выступает не как непосредственная необходимость удовлетворения общественных и индивидуальных потребностей, а как совокупность экономических условий, определяющих возможность их удовлетворения. Финансовое регулирование является связующим зве- ном между планированием и контролем и представляет собой организованную государством деятельность по использованию всех аспектов финансовых отношений в целях корректировки параметров воспроизводства. Его субъектами выступают государственные структуры, объектами – доходы и расходы участников общественного воспроизводства.

Цель финансового регулирования – установление пропорций распределения, накопления, обеспечивающих удовлетворение потребностей на микро- и макроуровне. Можно выделить три основные функции финансового регулирования:

– обеспечение органической взаимосвязи удовлетворения потребностей с сочетанием показателей экономического роста;

– обеспечение качества жизни;

– активное воздействие на экономические интересы с точки зрения увязки в единую систему личных, коллективных и общественных интересов.

Финансовое регулирование происходит одновременно в двух направлениях: через стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и через сдерживание других сегментов экономической системы на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.

Основными объектами регулирования выступают отраслевая структура экономики, территориальные пропорции и социальная структура общества. Финансовое регулирование отраслевой структуры экономики должно происходить путем увеличения доли перерабатывающих отраслей промышленности по сравнению с добывающими, повышения значимости сектора малого бизнеса и т.д.

Необходимость финансового регулирования территориальных пропорций чрезвычайно важна для таких стран, как Россия, где существуют резкие диспропорции в экономическом потенциале отдельных регионов.

Важным условием социальной стабильности выступает широкий слой так называемого среднего класса, поскольку излишняя поляризация общества ведет к политической и социальной нестабильности. В сегодняшней России дифференциация доходов населения превысила все разумные пределы: по различным оцен- кам, разрыв в уровне доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных граждан (децильный коэффициент) в достигает 14–17 раз, а по данным Мирового банка – 20 раз, в то время как в 1991 г. этот разрыв составлял 4,5 раза1. В Москве этот разрыв составляет 39 раз, а в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО – 27–28 раз.

Финансовыми регуляторами в рамках управления государственными финансами выступают налоги и неналоговые платежи в бюджет, финансовые льготы и санкции, расходы бюджетных организаций, общие и целевые субсидии для государственных заказов, доходы и расходы внебюджетных фондов, доходы и расходы государственных предприятий, средства государственных финансовых резервов.

Финансовое регулирование может осуществляться в прямой форме (через непосредственное финансирование отдельных направлений, как правило через расходы бюджета) и в косвенной форме (используя в основном доходы бюджета, через систему льгот, санкций, пониженных налоговых ставок и т.д.).

Каждому объекту финансового регулирования соответствуют определенные методы. Методами государственного финансового регулирования отраслевых пропорций являются:

– налоговое регулирование (изменение состава налогов, налоговых ставок, налоговой базы, состава плательщиков, системы льгот);

– амортизационная политика;

– различные формы государственной поддержки организаций и индивидуальных предпринимателей (субсидии, бюджетные кредиты, инвестиции, государ-ственный/муниципальный заказ, гарантии и т.д.);

– бюджетное субсидирование льготных процентных ставок по кредитам.

Финансовое регулирование территориальных пропорций осуществляется главным образом через механизм межбюджетного регулирования (распределение доходов по уровням бюджетной системы, дотации, субсидии, субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы), финансирование целевых программ под- держки и развития отдельных регионов и муниципальных образований.

Финансовое воздействие на территориальную структуру происходит также в связи с изменением состава налогов. Основными методами финансового регулирования социальной структуры общества являются: использование прогрессивной ставки подоходного налога, высокий уровень ставок по имущественным налогам, льготы по налогам, уплачиваемым физическими лицами, а также различные социальные выплаты и льготы2. Финансовыми методами воздействия на социальные процессы являются:

– финансирование гарантированных государством прямых денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, стипендии, компенсации, субсидии, денежная материальная помощь);

– финансирование льгот отдельным категориям граждан при оплате или получении товаров и услуг;

– государственная финансовая поддержка жизненно важных отраслей экономики, ориентированных на производство потребительских товаров и услуг первой необходимости;

– налоговое регулирование доходов граждан и юридических лиц (дифференциация налоговых ставок, налоговые льготы, в т.ч. направленные на стимулирование благотворительной деятельности);

– бюджетное финансирование учреждений социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание), а также государственная поддержка других некоммерческих организаций, действующих на рынке подобных услуг для обеспечения их доступности населению;

– финансовое стимулирование создания новых рабочих мест, а также начала индивидуальной предпринимательской деятельности, финансирование общественных работ;

– государственное финансовое регулирование рынка жилья;

– содействие развитию финансового рынка, участники которого ориентированы на мелких (исходя из размеров накоплений) вкладчиков, инвесторов, страхователей, создание специального меха низма защи ты их интересов.

Сегодня необходимо окончательно решить, в чем должна заключаться основная регулирующая роль государства. Ошибочен подход к оценке роли государства с позиций его удельного веса в производстве и в собственности на средства производства, поскольку в таком случае не учитывается значение государства в денежно-кредитной системе и эффективное использование государственных финансов. Экономическая роль государства не адекватна напрямую уровню огосударствления собственности на средства производства, главное – это уровень огосударствления национального дохода в форме государственных финансов.

Доля государственных расходов в ВВП в ведущих странах мира не только не снижается, но и имеет тенденцию к росту: в США она возросла с 10–12% в начале ХХ в. до 30% к началу XXI в., а в ведущих странах ЕС достигла 50%. В некоторых странах, ориентированных на так называемое мягкое управление и стимулирование частного предпринимательства, общественный сектор за прошедшие 100 лет вырос в 25 раз¹ .

Существует мнение, что доля государственных расходов в 18–21% ВВП является оптимальным уровнем, при котором Россия может достигнуть наибольших экономических успехов2. Вряд ли есть основания считать государственные расходы завышенными. На наш взгляд, нужно активно наращивать расходы до среднемирового уровня и при этом особое внимание уделять вопросам их эффективности.

Необходимо отметить, что участие государства в экономике не сводится к бюджетным расходам. Согласно классификации, составленной Е. Ясиным, «бремя государства» состоит из трех основных частей3:

– совокупные государственные расходы, включающие федеральный (центральный) и региональные бюджеты, а также социальные и прочие государственные фонды;

– государственный сектор экономики, с одной стороны, компенсирующий провалы рынка, с другой – часто коррумпированный и малоэффективный;

– немонетарные и/или неформальные воздействия на бизнес: регулирование рынка, административные барьеры, злоупотребление властью («белая зона»), нелегальные принудительные поборы с бизнеса на благие цели, как то: постройка мостов, школ, закупка оборудования («серая зона»), коррупция, взятки чиновникам («черная зона»).

Другая классификация государственного вмешательства в экономику предложена разработчиками индекса экономической свободы и включает 50 показателей, собранных в 10 основных индексов: величина импортных пошлин; фискальная политика (налоги на корпорации и изменение доли государственных расходов в ВВП); прямое вмешательство в экономику (пункты 1 и 2 в классификации Е. Ясина); валютная политика и инфляция; ограничения для иностранных инвестиций; открытость банковской и финансовой систем; государственное регулирование цен и зарплат; уровень защищенности частной собственности; бюрократическое регулирование рынка и простота открытия нового бизнеса; уровень коррупции4. Однако на практике государственное вмешательство по представленным направлениям (за исключением бюджетных расходов) достаточно сложно просчитать.