Рейтинг как инструмент региональной политики Российской Федерации

История института рейтинга к настоящему времени насчитывает более 100 лет. Появившись в начале ХХ в. в США, затем в Канаде, Европе, Австралии и Латинской Америке, международные рейтинговые агентства, а затем и другие финансовые, общественные организации сформировали транснациональную сеть рейтинговой деятельности, в орбиту которой вовлечены национальные и субнациональные социальные системы. Рейтинг, таким образом, является общепринятым средством международной деловой коммуникации, и это обстоятельство объясняет факт его обязательного присутствия в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Так, регламентируя фондовый рынок, государство предусматривает наличие у эмитентов кредитного рейтинга. Это условие распространяется на любой хозяйствующий субъект, в том числе и на российские регионы. Ряд актов Правительства России, Министерства финансов РФ максимально конкретизирует данное правило, называя рейтинговые агентства, чьи оценки могут быть учтены, и устанавливая пороговые значения этих оценок. К оценке кредитных рисков региональных займов или ценных бумаг международные рейтинговые агентства приступили во второй половине 1990-х гг. В настоящее время лидер на рынке региональных рейтинговых услуг агентство Fitch Ratings присвоило кредитный рейтинг 40 региональным и местным администрациям России.

Рейтинг как средство оценки, принятия решения и управления дает возможность типологизировать и идентифицировать множество, в том числе сложных, объектов, что делает его особенно ресурсным инструментом региональной политики Российской Федерации с ее значительными региональными различиями. Эти свойства рейтинга были приняты во внимание, и во второй половине 2000-х гг. он получает новое применение в государственном управлении Российской Федерации как способ оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Рейтинг, таким образом, активно используется в практической политике, его же научное, теоретико-методологическое обоснование несколько «запаздывает»: в отечественной науке лишь кредитные рейтинги хозяйствующих субъектов являются объектом научного, в основном экономического, анализа. Настоящая статья призвана обозначить вектор и контуры исследовательского поля, объектом которого является региональный рейтинг как инструмент региональной политики России.

Начало комплексной оценке российских регионов с целью минимизации разрыва в экономических показателях положено федеральной целевой программой «Сокращение раз- личий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» (20022010 годы и до 2015 года)» [3]. Цель программы – уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 г. в 1,5 раза, а к 2015 г. – в 2 раза. Средство достижения цели – государственная поддержка регионов. Принцип отбора регионов характерен для российского бюджетного федерализма того времени: поддерживались регионы, в которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости населения, демографического и экологического развития, предоставления социальных услуг были ниже (!) общероссийских показателей.

Однако к 2005 г. постепенно созрело несколько иное мнение. В наиболее четком виде, – пишет И.И. Ройзман, – этот новый подход отражен в Программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (20062008 годы), в которой указывается, что «в целях развития российских регионов необходимо перейти от малоэффективного выравнивания их экономического развития к созданию условий, стимулирующих субъекты федерации к использованию имеющихся ресурсов экономического роста» [15, с. 3]. Отсюда, пожалуй, можно начать отсчет оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, так распространившейся в настоящий момент в практике федерального центра и нашедшей выражение в форме санкционированных региональных рейтингов. Под санкционированными региональными рейтингами мы понимаем рейтинговую оценку, которая соответствует следующим признакам:

рейтинговая оценка инициируется органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в целях реализации государственной политики в различных сферах;

решение о рейтинговой оценке обеспечивается правовыми актами, в том числе: 1) нормативно-правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов; 2) соглашениями и договорами, заключенными между субъектами и потребителями рейтинговой оценки;

в силу двух названных обстоятельств является, как правило, обязательной для объектов рейтингования.

Наряду с санкционированными существуют и несанкционированные рейтинги, которые формируются вне воли оцениваемого объекта. К санкционированным нами отнесены рейтинги федеральных органов исполнительной власти и рейтинги независимых экспертных сообществ. Инициатором процесса регионального рейтингования выступило Министерство регионального развития Российской Федерации, с 2008 г. внедрившее региональный рейтинг в практическую политику как инструмент оценки эффективности исполнительной власти регионов. Эффективность региональной власти становится, таким образом, основным принципом взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

«Жизненный цикл» данного рейтинга включает в себя два этапа: 1) 2007–первое полугодие 2012 г.; 2) 2012 г.–настоящее время. Деятельность оценщика – Минрегиона России – на первом этапе регламентировалась Указом Президента России № 825 от 28.06.2007 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и другими документами по его реализации [1]. На втором этапе новый, но сохранивший свое название документ – Указ Президента России от 21.08.2012 № 1199 – ввел иные правила оценки эффективности органов исполнительной власти российских регионов [2].

Указом Президента Российской Федерации № 825 был утвержден перечень в количестве 48 показателей. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322 ввело дополнительные показатели в сферах: 1) экономического развития; 2) здравоохранения и здоровья населения; 3) общего образования; 4) начального и среднего профессионального образования; 5) жилищного строительства и обеспечения граждан жильем; 6) жилищно-коммунального хозяйства; 7) дорожного хозяйства; 8) обеспечения безопасности граждан; 9) организации государственного и муниципального управления [5]. С учетом последних изменений, внесенных в текст постановления, количество отчетных для региона показателей достигло в 2012 г. 319-ти. Практическое назначение рейтинга устанавливалось п. 4 названного выше Указа Президента России № 825, который предусматривал выделение грантов «в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с Правилами выделения грантов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.2008 № 608, субъекты Российской Федерации распределялись на категории: региону, имеющему наибольшее значение сводного показателя эффективности, присваивалась категория «1». Гранты выделялись субъектам Российской Федерации, которым были присвоены категории с 1 по 20 [4].

Противоречивость оценки Минрегиона России заложена уже на этапе правовой регламентации. Основное противоречие заключается в присутствии двух комплектов оценочных показателей и методик их анализа (Постановление Правительства России № 322 от 15.04.2009 и Постановление Правительства Российской Федерации № 608 от 14.08.2008), взаимодействие между которыми сложно обнаружить. На селекторном совещании Правительства России под председательством В.В. Путина, состоявшемся 10.01.2012, глава Минрегиона в 2008-2012 гг. В.Ф. Басаргин признает: «… мы ведем сегодня мониторинг социально-экономического развития субъектов Российской Федерации по 329 показателям. Но я хотел бы отметить, что подведение итогов и определение рейтинга мы проводим только по 63 показателям – это с точки зрения определения рейтинга» [11]. Присутствие двух, а не одной, моделей оценки нецелесообразно с позиций «двойного труда» и к тому же вводит в заблуждение потребителей рейтинга.

Следующее существенное замечание может быть направлено уже в адрес самой оценочной модели, разработанной аналитиками Минрегиона. В методике рейтинга Минрегиона используются термины «эффективность» и «результативность», а также «уровень эффективности» и «динамика эффективности», «уровень результативности» и «динамика результативности». К сожалению, и для исследователей, и для самих федеральной и региональных администраций эти понятия остаются без внятного определения, что снижает качество рейтинговой оценки в целом. С одной стороны, под эффективностью понимается рост показателей, отражающих позитивные тенденции социально-экономического развития регионов. С другой вводится принцип эффективного расходования бюджетных средств. Согласование заявленных критериев Минрегион не ставит себе в задачу, как и не разъясняет, что он подразумевает под эффективностью регионального бюджетирования. Между тем оценка результативности и эффективности, пишет В.Н. Лексин, ставит «три фундаментальных вопроса: что, как и зачем?» и требует определенной квалификации, особых знаний и умений, немалых средств и трудовых усилий [14, с. 5]. Трудно не согласиться с автором по поводу фундаментальности этих вопросов, российскому законодателю в связи с этим стоило бы ответить на первый из них, прописав, что он имеет в виду под «эффективностью» и «результативностью» государственного управления? В.Н. Лексин под результативностью понимает «степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) властно-управленческой деятельности» [14, с. 8]. В отличие от результативности эффективность деятельности органов исполнительной власти следовало бы определять, по мнению В.Н. Лексина, исходя из количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и результатов государственного управления [14, с. 10].

Серьезная критика в сторону Минрегиона выражена в словах В.В. Путина: «…несоответствие между реалиями бумажными и тем, как относятся к этим квазидостижениям граждане, проживающие на той или другой территории, заставляет нас задуматься об объективности этих оценок» [11].

Критические замечания, высказанные в адрес Минрегиона России, стали причиной изменения как самих параметров оценки, так и ее методики. Указ Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» отменил корпус нормативных документов, ранее регламентировавших рейтингование российских регионов, и установил перечень в количестве 11 показателей (ср., Указ № 825 от 2007 г. – 48). Примечательно, что среди пока- зателей обнаруживаем «оценку населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2012 г. № 1142 утвердило: 1) правила предоставления грантов регионам, достигшим наилучших показателей; 2) методику оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти; 3) перечень индивидуальных показателей в количестве 36 позиций в восьми разделах: 1) экономика, 2) доходы населения, 4) труд и занятость, 5) демография и здравоохранение, 6) образование, обеспечение граждан жильем, 7) жилищнокоммунальное хозяйство, 8) создание благоприятной и безопасной среды проживания [6].

По убеждению автора, внедренные изменения остались далеки от цели совершенствования механизма оценки эффективности региональных администраций. Если на первом этапе, даже в отсутствие внятного определения эффективности, просматривалась попытка выделить ее критерий (эффективность/неэффективность бюджетных расходов), то на втором – предмет оценки «исчез» как таковой, а показатели, его формирующие, не обладают, на наш взгляд, свойствами необходимости и достаточности. Рейтинг Минрегиона по-прежнему остается объектом для критики. Один из ведущих российских исследователей региональных процессов Н.В. Зубаревич считает, «что методика измерения эффективности сделана непрофессионально. Получается, что эффективность зависит от ресурсной обеспеченности регионов, а не от эффективности органов исполнительной власти» [13].

Рейтинг Министерства регионального развития РФ: практические результаты и перспективы применения в государственном управлении

Несмотря на критику, аналитическая деятельность Минрегиона России, по оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 20082012 гг., стала важнейшей составляющей региональной политики, одним из инструментов мотивации ускорения проводимых в регионах преобразований. Сам оценщик подчеркивает стимулирующее воздействие рейтинга на ситуацию в регионах: так, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. свои неэффективные расходы снизили 13 регионов, в 2009 г. – 37, в 2010 г. – 65. В 2010 г. 35 субъектов Федерации улучшили свой рейтинг [11]. За четыре года сложился корпус регионов-лидеров, три и более раз занимавших места в первой десятке: Тюменская область, Краснодарский, Пермский края, республики Татарстан, Чувашия, г. Санкт-Петербург. Из федерального бюджета выделено 4 млрд. руб. для поощрения регионов, показавших наилучшие результаты. В 2008 г. общая сумма дотаций составила 2 млрд. руб., 315 млн. руб. из которых получила Тюменская область (1 категория), 204 млн. руб. – Республика Чувашия, 198 млн. – Краснодарский край [7]. В 2011 г. количество получателей грантов сократилось с 20 до 10, из общего фонда в 1 млрд. руб. Республика Татарстан получила 115 млн. руб., Тюменская область – 114 млн. руб., Белгородская – 112 млн. руб. [8]. В 2012 г. на гранты регионам первой десятки был вновь выделен 1 млрд. руб., в том числе 159 млн. руб. – Республике Татарстан, 130 млн. руб. – г. Санкт-Петербургу, 127 млн. руб. – Тюменской области [9].

Одновременно сформировалась группа регионов-аутсайдеров, три и более раз занимавших места в последней десятке регионов: Сахалинская область, Калмыкия, Тыва, Саха (Якутия). В 2010 г. 43 региона опустились в рейтинге, из них 22 – более чем на 10 пунктов [11].

Республика Бурятия по итогам 2009-2011 гг. демонстрирует стабильные результаты, высокий уровень и высокую динамику эффективности. Среди регионов Сибирского федерального округа, по данным Минрегиона России, в 2011 г. к группе «с высоким уровнем и высокой динамикой эффективности» исполнительной власти отнесены всего лишь три региона – Омская область, Алтайский край и Республика Бурятия (!). К регионам «с низким уровнем и низкой динамикой» – Красноярский край, Хакасия и Тыва. Республика Бурятия по значению оценки эффективности своей исполнительной власти в 2011 г. находилась на 5-м месте (0,633) среди регионов Сибирского округа, всего лишь 0,002 «уступая» Томской области (0,635), оставив позади себя Новосибирскую, Иркутскую области, Алтайский, Красноярский, Забайкальский края и республики Хакасия и Тыва [12].

Следует отметить, что в результате анализа состояния и динамики развития каждого отдельно взятого российского региона в итоге синтезируется общая картина регионального развития России в целом. В этом особенность региональных рейтингов, рейтингов федеральных министерств, в первую очередь. Аналитические доклады Минрегиона, составленные по итогам рейтинговой оценки, описывают тенденции регионального развития федерации, иллюстрируя их среднероссийскими либо пороговыми (max и min) значениями в их региональных проявлениях. Надо отметить, что столь обширная база данных, представленная Минрегионом, позволяет формировать разнообразные конструкции, которые могут нивелировать частный или даже общий негативный результат. Например, «соседи» Республики Бурятия – Иркутская область и Забайкальский край – в 2011 г. значительно отстают от нее, находясь в ранжированных списках на 59-м и 58-м местах соответственно. Вместе с тем оба региона «обгоняют» Республику Бурятия по динамике эффективности: здесь Иркутская область занимает 25-е, Забайкальский край – 31-е, а Бурятия – 35-е место [12].

Возможности использования рейтинга в региональной политике Российской Федерации обусловлены его социальной ролью как совокупностью социально значимых функций. Собственно рейтинг мы определяем как количественную или качественную характеристику состояния объекта в сравнении с аналогичными ему объектами либо с моделью-эталоном. Базовой функцией рейтинга является обеспечение информацией для принятия решений в ситуации выбора среди множества объектов на основе их оценки. Как производные от базовой рассматриваются функции: 1) измерения социальных изменений; 2) идентификации социальных объектов и формирования социально-пространственной идентичности; 3) регулирования, прогнозирования, в целом управления социальными процессами. Такое функциональное назначение рейтинга соответствует особенностям региональной структуры Российской Федерации с многочисленностью ее субъектов и высокой степенью региональных различий.

Государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения» закрепила оценку регионов как приоритетное направление региональной политики Российской Федерации, в ней достигаемые результаты прописаны в виде конкретных показателей, облеченных в математические формулы. Предусмотренные программой мероприятия должны «вырабатывать предпосылки для развития экономического потенциала территорий, формирования положительного инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, привлекательного социального имиджа» [10]. В этом заключается аксиологическое обоснование рейтинговой оценки российских регионов. Анализ существующей в настоящее время практики регионального рейтингования показывает, что оно обладает значительным ресурсом инструмента региональной политики только при условии соблюдения обозначенной области целеполагания в любом рейтинговом действии.