Реконструкция государственного имущественного комплекса как возможность восстановления, улучшения и сохранения в надлежащем состоянии объектов государственной собственности

В Российской Федерации удельный вес государственной собственности в структуре недвижимого имущества страны достаточно высок. Лидирующую позицию (а в некоторых случаях позицию монополиста) государство сохраняет за собой, например, в таких сферах, как атомная энергетика, транспорт и связь, военно-промышленный комплекс, жилищно-коммунальное хозяйство и т. д.

По данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее – Росимущество), по состоянию на 1 января 2009 года в реестре федерального имущества содержатся сведения о 33 955 земельных участках и 320 130 объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Российской Федерации1.

По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), в течение 2009 года право собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации зарегистрировано на 800 тысяч объектов недвижимости2.

В настоящее время перед государством как собственником и управленцем масштабным имущественным комплексом стоит серьезная задача улучшения его технических характеристик, в том числе приведения государственного недвижимого имущества в надлежащее состояние в соответствии с нормативными требованиями к размещению в нем граждан и юридических лиц, а также задача повышения уровня конкурентоспособности государственного имущества, находящегося в хозяйственном обороте, и его рыночной привлекательности.

Следует заметить, что финансовый кризис 2008–2009 годов серьезно сказался на государственных планах, связанных с реализацией крупных социально-экономических и политически важных проектов. Учитывая все трудности, связанные с наличием свободных оборотных или кредитных средств для строительства новых объектов недвижимости, на государственном уровне все чаще стали задумываться о реконструкции и модернизации государственного имущественного комплекса как о наиболее ща- дящем и менее дорогом способе создания надлежащего качества государственной имущественной базы. Реконструкция государственных объектов недвижимости может осуществляться как за счет бюджетных средств различных уровней, так и за счет привлеченных инвестиций. Однако в силу ограниченности бюджетных ассигнований серьезное внимание уделяется возможности проводить работы по реконструкции за счет средств частных инвесторов.

Возможность осуществления реконструкции государственного имущественного сектора затрагивается в рамках реализации тех или иных федеральных целевых программ (далее – ФЦП), принятие и утверждение которых отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации. В 2010 году в России действуют 53 ФЦП, 49 из них предусмотрена реконструкция государственного недвижимого имущества. Можно сказать, что претворение в жизнь большинства запланированных проектов не обходится без улучшения государственной имущественной базы, на которой осуществляется реализация таких проектов. По данным Счетной палаты Российской Федерации, общий объем бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию всех ФЦП, определен в размере 730,9 миллиарда рублей. В 2010 году в среднем на одну ФЦП предусмотрено 13,8 миллиарда рублей. В 22 случаях бюджетом финансируется не более 60 процентов от общего объема требуемых вложений для реализации проектов3. Однако в 2010 году только в 9 случаях Правительством Российской Федерации предусмотрена возможность привлечения частных инвестиций в реконструкцию государственного недвижимого имущества (см. табл.).

В качестве примера можно привести реконструкцию крупнейших птицефабрик России «Роскар», «Синявская», «Заря» (работы осуществлялись в рамках национального проекта «Развитие аграрнопромышленного комплекса»). Были исполь- зованы привлеченные денежные средства в размере 118 миллионов рублей, более 3 миллиардов рублей и около 1,5 миллиарда рублей соответственно.

Помимо решения о реконструкции указанных объектов, еще одним знаковым решением стало внесение изменений в Программу строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации запланированы реконструкция и капитальный ремонт 13 объектов санаторно-курортного комплекса. В список вошли санатории «Сочи», «Русь», «Золотой колос», «Солнечный луч», «СССР», оздоровительный комплекс «Дагомыс», гостиницы «Приморская», «Металлург», «Жемчужина», «Москва», «Зеленая роща», гостиничный комплекс «Лоо», пансионат «Изумруд». Реконструкция объектов будет вестись за счет средств как инвесторов, так и собственников имущества4.

Однако оценить объем необходимых инвестиционных вложений в целом достаточно сложно из-за отсутствия полного перечня предполагаемых строек и требуемого финансирования на их реализацию.

Как собственник государство стремится повысить эффективность управления объектами государственной недвижимости, а также экономическую привлекательность таких объектов. Достижение этой цели возможно в том числе посредством проведения реконструкции объектов государственного недвижимого имущества, которые находятся в ветхом, морально устаревшем либо аварийном состоянии, являются незавершенными строительными объектами или памятниками культурного наследия.

Согласно данным Росимущества5, по состоянию на 20 ноября 2008 года, на территории Российской Федерации выявлено 5 324 незавершенных строительных объекта, из них строительство 1 477 объектов не планируется завершить в ближайшее время, и только в отношении 2 570 объектов приняты

Таблица

Федеральные целевые программы, предусматривающие работы по реконструкции государственного недвижимого имущества

№ п/п Название Планируемые работы по реконструкции объектов недвижимости 1 ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» Комплексная реконструкция некоторых железнодорожных узлов, железнодорожного тоннеля, железнодорожных подходов к потам Финского залива 2 ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научнотехнологического комплекса России на 2007–2012 годы» Реконструкция и техническое перевооружение ведущих научных организаций 3 ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» Подпрограмма «Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» Реконструкция очистных сооружений, канализации, отопления, водоснабжения, объектов энергоснабжения и распределительных сетей Реконструкция аэродромного комплекса Реконструкция объектов, обеспечивающих возможность проведения крупных международных мероприятий 4 ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009– 2013 годах» Реконструкция и техническое перевооружение рыбоперерабатывающих организаций 5 ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)» Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006–2012 годы)» Реконструкция и техническая модернизация объектов недвижимости, закрепленных за Росреестром 6 ФЦП «Юг России (2008–2012 годы)» Реконструкция объектов здравоохранения и образования 7 ФЦП «Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы» Комплексная реконструкция научно-экспериментальной и проектной базы организаций гражданского судостроения 8 ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы Реконструкция и техническое перевооружение действующих объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры села Реконструкция крупных водохозяйственных объектов, имеющих межрегиональное значение, межхозяйственных мелиоративных систем и противоэрозионных гидротехнических сооружений и т. п. 9 ФЦП развития Калининградской области на период до 2014 года Частичная реконструкция осушительной сети и иных объектов водоотведения и утилизации твердых отходов поселков Гурьевского района Реконструкция осушительной насосной станции № 39 Славского района различного рода решения. Достраиваться за счет бюджетных средств будет всего 360 объектов недвижимости, что составляет 7 процентов от общего количества «незавершенки». И только в отношение 45 случаев по результатам совещаний Росимущества и отраслевых ведомств и министерств согласованы и приняты решения о достраивании объектов недвижимости с участием частных инвесторов, что составляет менее 1 процента от незавершенных строительных объектов.

Отношения, возникающие при реконструкции государственного имущества за счет средств частных инвесторов, складываются в рамках инвестиционных контрактов, концессионных соглашений, договоров о развитии застроенной территории и других форм правоотношений. Участниками в таких отношениях выступают, с одной стороны, государство с другой – частные инвесторы. В модернизации, улучшении и создании нового качества государственного имущественного фонда заинтересованы как государство, так и само общество, поэтому привлечение частных средств в указанных целях имеет четкую публичную направленность. Использование инвестиционных средств для реконструкции государственного имущества возможно при наличии определенной выгоды для частных инвесторов, которая может заключаться в передаче в последующем инвестору отдельных объектов или долей в праве собственности на реконструированный объект или в долгосрочном использовании такого объекта по сниженным арендным ставкам. Однозначно такое сотрудничество должно быть эффективным и взаимовыгодным для всех участников.

Вместе с тем на практике такое сотрудничество сопряжено с существенными трудностями для обеих сторон, поскольку осуществляется в отсутствие надлежащей правовой базы. Лишь некоторые формы инвестиционной деятельности по реконструкции государственного имущества, а также «достраиванию» принадлежащих государству незавершенных строительных объектов за счет средств частных инвесторов урегулированы в отдельных законодательных актах Российской Федерации.

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

Государство с осторожностью относится к привлечению частных инвестиций в модернизацию имущественной базы России, что обусловлено рядом экономических и правовых сдерживающих факторов.

Во-первых, невозможность повсеместного применения реконструкции как способа восстановления, обновления и модернизации государственного имущественного комплекса в некоторых случаях связана с отсутствием экономической целесообразности и неокупаемостью понесенных затрат.

Во-вторых, отсутствует полный перечень объектов государственного недвижимого имущества, которые могут подвергаться реконструкции. В настоящее время в отдельных нормативных правовых актах упоминаются объекты, отнесенные к инфраструктуре и имеющие особое значение для государства (Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»), приостановленные и законсервированные государственные стройки (Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений») и не более. Какое-либо регулирование отношений, связанных с модернизацией и реконструкцией остальных объектов государственной собственности, отсутствует.

В-третьих, отсутствует четкое определение правовых форм для привлечения частных инвестиций, в том числе законодательство не дает сопоставления объектов недвижимости и возможной правовой формы договорных отношений, применяемой для конкретного вида таких объектов. В настоящее время концессионные соглашения могут заключаться в отношении объектов инфраструктуры с возможностью дальнейшего их использования и получения дохода. В 2006–2007 годах Правительством Российской Федерации утверждены 13 форм таких соглашений в различных сферах деятельности.

Объекты капитальных вложений, в отношение которых заключаются инвестиционные контракты, определены в законодательстве Российской Федерации в общих чертах. Форма инвестиционного контракта в отношении федерального имущества утверждена приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития России) от 6 марта 2008 года № 61. В отношении имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации заключают инвестиционные контакты в соответствии с положениями регионального инвестиционного законодательства каждого субъекта, не позволяющими сформировать единство прав и обязанностей участников инвестиционной деятельности. Кроме того, в отношении одного и того же объекта недвижимости может применяться, по сути, любая форма инвестирования, что не позволяет выработать единый подход к реализации государственных проектов, связанных с модернизацией и реконструкцией государственного имущественного комплекса.

В-четвертых, в российское законодательство постоянно вносятся изменения. Например, возможность вовлечения государственного имущества в инвестиционную деятельность, в том числе возможность реконструкции объектов государственной собственности, предусмотренная Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», была ограничена постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 года № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» в виде запрета на согласование федеральными органами исполнительной власти любых сделок в отношении федерального имущества. Реализация инвестиционных проектов в отношении федеральных объектов недвижимости, которая могла бы осуществляться непосредственно в рамках инвестиционных контрактов, была закреплена за Фондом содействия развитию жилищного строительства. По истечении двух лет постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 года № 435 «О согласовании сделок, связанных с распоряжением недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности и закрепленным на праве хозяйственного ведения за отдельными федеральными государственными унитарными предприятиями» были приняты исключения: теперь инвестиционная деятельность возможна в отношении объектов недвижимости, закрепленных за четырьмя федеральными государственными унитарными предприятиями: ФТ-Центр, Ресурс, Фирма «Мелодия», Береста.

По этим причинам актуальной проблемой остается возникновение различных правовых и финансовых рисков для каждого из участников инвестиционной деятельности. Для государства, например, это риск перехода в частные руки государственного имущества непредусмотренным законодательством о приватизации способом. Для обеих сторон возможен риск утраты капитальных вложений и недостижения планируемых результатов в случае нереализации инвестиционного проекта и отсутствия страхования финансовых рисков, связанных с исполнением инвестиционного контакта.

Под инвестиционным риском следует понимать вероятность или возможность недостижения результата инвестирования, потерю инвестиционного ресурса или средства и обесценивания капитальных вложений.

Кроме того, учитывая, что при реализации инвестиционных проектов неизбежны значительные денежные вложения, потеря которых может существенно отразиться на финансовом положении участников таких проектов, на региональном уровне необходимо уделять больше внимания страхованию инвестиционных рисков.

По нашему мнению, наиболее целесообразными во всех правовых формах по инвестированию являются меры, предусматривающие способы обеспечения исполнения обязательств в виде страхования как рисков, связанных с деятельностью частного инвестора, так и страхование са- мого имущества, подлежащего реконструкции. Такая мера существенно сократит возможные финансовые потери участников и повысит привлекательность сотрудничества государства и бизнеса в области реконструкции и модернизации государственного имущественного комплекса.

Чтобы повысить инвестиционную привлекательность государственного имущества для российских частных инвесторов, необходимо решить следующие приоритетные задачи:

• 1)    в Федеральном законе от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» установить перечень объектов недвижимости, которые могут быть подвержены реконструкции в рамках инвестиционных контрактов;

• 2)    утвердить типовые формы привлечения инвестиций в отношении определенных законом видов недвижимого имущества.

Необходимо учитывать, что в нашем государстве для реконструкции недвижимого имущества могут привлекаться средства не только российских организаций, но и западных частных инвесторов, при этом оценка имиджа России в качестве инвестиционного партнера имеет особое значение.

По оценке Минэкономразвития России6, инвестиционная активность частных инвесторов недостаточно высокая. Сегодня в России текущий уровень инвестиций к валовому внутреннему продукту (ВВП) составляет около 20 процентов, тогда как по подсчетам Минэкономразвития России такой уровень должен быть не менее 30 процентов от ВВП.

Первыми лицами государства неоднократно поднимался вопрос об улучшении инвестиционного климата в России. И одним из остро наболевших является вопрос взаимоотношений между государством и частными инвесторами при оформлении разрешительной документации на строительные работы, в том числе работы по реконструкции объ- ектов недвижимости. Частным инвесторам, по разным оценкам, требуется пройти от 80 до 300 согласований. Минэкономразвития России в качестве метода борьбы с административными барьерами, в первую очередь для иностранных инвесторов, предлагается ввести в законодательство России институт омбудсменов по иностранным инвестициям. Это позволит иностранным инвесторам при наличии сложностей с согласованием документации оперативно устранять их, также станет возможным отменять подзаконные, ведомственные акты и т. д. Однако такое нововведение не нашло однозначной должной поддержки на государственном уровне.

Наряду с этим Минэкономразвития России были сделаны некоторые предложения по совершенствованию инвестиционных отношений, складывающихся между государством и частными инвесторами7:

• 1)    в отношении доступа к земельным участкам предлагается распространить опыт Фонда содействия развитию жилищного строительства на уровень субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, создать такого же рода автономные учреждения либо фонды, которые были бы заинтересованы в обороте земельных участков на легальных основаниях;

• 2)    сократить сроки государственной экспертизы разрешительной документации, в том числе за счет допуска в этот сектор деятельности негосударственных частных экспертов в качестве альтернативных организаций;

• 3)    устранить противоречия между законодательными и подзаконными актами, в том числе по вопросу признания проектной документации в качестве типовой и не требующей прохождения государственной экспертизы;

• 4)    установить ответственность государственных лиц за необоснованный отказ частным инвесторам в выдаче разрешительной документации и вводе объекта недвижимости в эксплуатацию на ключевых стадиях их работы;

• 5)    принять технические регламенты, в том числе русифицировать соответствующие стандарты Европейского союза.