Реорганизация системы государственного управления высшей школой ФРГ в контексте реформ германского социального государства (1998-2005) статья вторая

Статья вторая

Данная статья представляет собой продолжение работы, начало которой было опубликовано в предыдущем выпуске «Вестника НГУ». См.: Беккер Я. А. Реорганизация системы государственного управления высшей школой ФРГ в контексте реформ германского социального государства (1998–2005). Статья первая // Вестн. Новосиб. гос. ун-та. Серия: История, филология. 2006. Том 5, вып. 1: История.

3. Реорганизация системы контроля качества высшего образования

На протяжении последнего десятилетия в большинстве европейских стран шло интенсивное развитие национальных систем контроля качества высшего образования. Суть этого процесса можно коротко описать так: ответственность за качество высшего образования, которую до недавнего времени несли высшие учебные заведения, возлагается на внешние структуры (финансирующие организации и службы контроля качества) и сторонних экспертов [1].

Прежняя модель обеспечения качества высшего образования, принятая как в Европе, так и за ее пределами, включала в себя, как правило, два основных элемента: общий контроль в рамках системы государственного управления высшей школой и контроль, осуществляемый самой высшей школой и научным сообществом в целом (он базировался на определенных нормах поведения и общих ценностных представлениях лиц, имеющих отношение к высшему образованию). Среди обстоятельств, сделавших эти формы обеспечения качества недостаточными, следует упомянуть:

– «экспансию» высшего образования: в условиях, когда высшая школа становится все более массовой, академические ценности, признанные в научном сообществе, перестают восприниматься как достаточная гарантия качества высшего образования в целом [2];

– дифференциацию в сфере высшей школы: рост числа вузов и направлений обучения может дезориентировать «потребителей», следовательно, возникает потребность в дополнительных механизмах контроля качества, которые помогали бы гражданам выбирать из множества предлагаемых вариантов обучения те, которые больше соответствуют их потребностям и возможностям 1 ;

– расширение автономии высшей школы: в условиях, когда вузы получают от государственных органов управления дополнительные полномочия в финансовой и организационной сферах, новые механизмы контроля качества выступают, отчасти, в роли «противовеса» независимым решениям вузов.

Общность этих тенденций для европейских систем высшей школы позволила сделать развитие современных форм контроля качества высшего образования одной из основных целей процесса создания «единого европейского пространства высшего образования». Болонский процесс – один из внешних контекстов проводимых в ФРГ реформ. Не являясь в полном смысле причиной преобразований, он оказывает координирующее и стимулирующее воздействие на развертывание современной германской системы контроля качества высшего образования.

• 3.1.    Традиционная модель контроля качества высшего образования

  Вплоть до конца 1990-х гг. понятие «контроля» или «оценки» качества отсутствовало в германском законодательстве о высшей школе. Практически не встречался и сам термин «качество». Два основных механизма, при помощи которых государство в лице земельных властей традиционно контролировало деятельность вузов – «надзор» и «утверждение» – касались:

ISSN 1818-7919. Вестник НГУ. Серия: История, филология. 2007. Том 6, выпуск 1: История © Я. А. Беккер, 2007

• 1)    «законности» («…не нарушает ли действие или бездействие вуза законы или прочие правовые нормы») и хозяйственной стороны деятельно сти вузов (использование бюджетных средств, управление персоналом и т. п.), а также

• 2)    содержательных параметров учебного процесса.

• 3.2.    Перспективная модель контроля качества высшего образования

  • 3.2.1.    Требования, предъявляемые

В ходе утверждения «уставы», которые принимал каждый германский вуз – основной устав и положения о проведении экзаменов – должны были пройти проверку в земельном министерстве, ответственном за высшую школу. В случае если вуз организовывал новое направления обучения, занятия на нем не могли начаться раньше, чем было проверено и утверждено соответствующее положение о проведении экзаменов.

Главным условием для утверждения такого документа было его соответствие общегерманскому «Рамочному положению о проведении экзаменов». «Рамочные положения…» разрабатывались Конференцией министров культуры земель (КМК) при участии Конференции ректоров высшей школы (КРВШ) для конкретных специальностей и представляли собой своеобразные «трафареты», под которые вузы должны были подгонять свои положения и уставы.

Единые для всех германских вузов положения нормировали порядок приема экзаменов на «одноуровневых» направлениях обучения, принципы организации учебного процесса (точное регулярное время обучения для данной специальности, конструкцию учебного курса, учебную нагрузку, продолжительность практики и пр.) и, в значительной мере, содержание учебного плана.

Опираясь на тексты Рамочного закона о высшей школе (РЗВШ) в трех редакциях до 1998 г., можно предположить, что качество в условиях содержательной стандартизации ассоциировалось, прежде всего, с эквивалентностью дипломов, выдаваемых вузами разных земель, и с возможностями для беспрепятственной смены вуза, т. е. для мобильности германских студентов внутри страны 2 . Определенное «единообразие» высшего образования признавалось необходимым для обеспечения «равноценности условий жизни на всей территории федерации» (§ 72 Основного закона), одного из базовых принципов германского «социального государства».

К слабым сторонам этой системы можно отнести то, что, устанавливая продолжительность обучения с точностью до семестра, жестко фиксируя основы организации учебного процесса и указывая списки обязательных для изучения дисциплин, «Рамочные положения…» препятствовали своевременному обновлению существующих специальностей и созданию новых междисциплинарных направлений обучения.

к перспективной модели контроля качества

С усилением дифференциации задач и запросов со стороны общества и рынка труда, в процессе развития знаний расширяется и содержание понятия «качество». Система контроля должна учитывать «многогранность» качества.

Поскольку качество неоднозначно, его нельзя гарантировать при помощи одного инструмента. Новая модель должна быть «мультиинструментальной».

В системе высшей школы, финансируемой за счет государственных средств, контроль качества имеет как минимум две стороны: во-первых, речь идет об институциональной ответственности вуза за качество учебных программ, исследовательских проектов и хозяйственных процессов; во-вторых, о необходимости отчитываться перед общественностью и доказывать, что высшая школа выполняет возложенные на нее обязательства.

Этим двум функциям соответствуют внутренний (оценка) и внешний (аккредитация) контроль качества. Оценка (нем. Evaluation) является по большей части вспомогательным средством для принятия управленческих решений внутри вуза, генерирующим информацию о сильных и слабых сторонах деятельности вуза. Аккредитация нацелена на то, чтобы исходя из «пороговых стандартов» проверять соответствие учебного курса основным требованиям «рынка».

Оценка как задача вузов и аккредитация как инструмент внешнего регулирования должны быть четко отделены друг от друга – концептуально, институционально и процедурно.

• 3.2.2.    Аккредитация как часть перспективной модели контроля качества

Аккредитация – признак смены парадигм в германской системе управления высшей школой. Она возникает как альтернатива предписаниям и указам.

Аккредитация – механизм негосударственного контроля качества. Значительную долю ответственности за ее проведение должны взять на себя вузы и научное сообщество.

Аккредитация уравновешивает автономию и самоуправление вузов. Основополагающее решение об организации новых учебных курсов принимает сам вуз. По отношению к этим сво- бодным решениям аккредитация выступает как элемент внешнего контроля качества. Она вносит критические коррективы в автономные решения вузов. Ее цель – обеспечение минимальных стандартов качества, прозрачности и сопоставимости учебных курсов.

Аккредитация осуществляется преимущественно в рамках экспертных оценок (« peer reviews »). В число экспертов, помимо представителей научного сообщества, должны входить представители рынка труда и, по необходимости, государства. Аккредитация должна проводиться не «технократами», а специалистами. Благодаря этому аккредитация становится формой признания и легитимации новых учебных курсов.

Аккредитация должна повторяться с определенными интервалами (каждые 5–10 лет). В случае повторного успеха легитимация будет подтверждена, а в случае ухудшения качества в ней может быть отказано.

Минимальные стандарты, от которых отталкивается аккредитация, должны содержать достаточно общие цели и критерии. Критерии аккредитации не могут быть слишком подробными и детализованными.

Оптимальный вариант аккредитации – институциональная аккредитация, в ходе которой проверяется способность вузов к активному внутреннему контролю качества (оценке).

• 3.2.3.    Ожидаемый позитивный эффект аккредитации

• 3.3.    Становление германской системы контроля качества

  Развитие современной германской системы контроля качества и двух ее ключевых составляющих – оценки и аккредитации – стало возможным после выхода в августе 1998 г. четвертой редакции РЗВШ.

Аккредитация подрывает догму о действительном или желательном равенстве всех вузов. Вместо этого она подчеркивает дифференциацию и конкуренцию, а тем самым и качество.

Место рамочных уставов займут минимальные стандарты качества обучения. «Рамочные положения…» ограничивали возможность «роста» и свободную инициативу, они нормировали индивидуальность и нивелировали профили вузов. Минимальные стандарты просто нужно соблюдать – так будет обеспечен необходимый «нижний» уровень качества. Но они позволят вузам развиваться, становиться лучше, чем другие, и свободно заявлять об этом (что само по себе – новшество для германской системы высшей школы) [2; 3].

Правовой базой для формирования системы оценки стал новый § 6: «Работа высших школ в сфере исследований и обучения, в области содействия молодым научным кадрам и в осуществлении равноправия полов должна регулярно оцениваться. Учащиеся должны принимать участие в оценке качества преподавания. Результаты оценок должны публиковаться» 3 . В законе не указаны детали – кто должен выступать в роли основного оценщика (помимо студентов), по каким принципам должна производиться оценка, какие последствия она может иметь для вузов и т. п. Решение подобных вопросов федеральный законодатель предоставил землям.

Действующее земельное законодательство позволяет вузам самостоятельно формировать «конструкцию» оценки. К числу обязательных для вузов компонентов оценки относится составление отчета о развитии вуза на основе данных о числе учащихся, абитуриентов, первокурсников, лиц, прервавших обучение, выпускников, о количестве успешно сданных/ не-сданных выпускных и промежуточных экзаменов, а также о сроках и условиях обучения, с привлечением результатов оценки учебной деятельности, осуществленной при участии студентов.

На практике оценка, помимо учета количественных показателей, часто включает в себя и качественный контроль, который осуществляется внешними экспертами («peer reviews»). В роли « peers » (оценщиков) в зависимости от методики и целей проверки могут выступать представители академического сообщества (ученые и преподаватели), студенты и выпускники, представители рынка труда, пресса. Считается, что для максимально полного анализа деятельности вуза должны применяться обе методики – и количественная оценка, и качественная.

Организацию оценки берут на себя оценочные сети и объединения, создаваемые в большинстве случаев самими вузами. В 2005 г. в ФРГ действовали 9 оценочных структур.

Для формирования германской системы аккредитации первостепенное значение имел § 19 РЗВШ, вводивший новые для ФРГ академические степени бакалавра и магистра. По решению КМК, оценка качества направлений обучения, ведущих к получению таких степеней, должна была проводиться в рамках особой, специально для этого созданной системы аккредитации. Тем самым новые бакалаврские и магистерские направления обучения были вы- ведены за рамки прежней системы контроля через «Рамочные положения о проведении экзаменов».

С правовой точки зрения в развитии системы аккредитации прослеживаются три этапа. На первом (1998–2002) эта система действовала в экспериментальном порядке, так же как и новые ученые степени, которые в 1998 г. были введены «для испытания». В 2002 г. очередная редакция РЗВШ закрепила ученые степени бакалавра и магистра в качестве постоянных. Аккредитационная система тоже приобрела постоянный характер, а для регламентации ее работы КМК выпустила первый Аккредитационный статут. Так начался второй этап (2002–2004), на котором ее ключевое звено – Аккредитационный совет (АС) – оставалось юридически неправоспособным и функционировало как подразделение КМК. В начале 2005 г. был принят закон об учреждении публично-правового «Фонда аккредитации учебных курсов в Германии», в структуру которого вошел прежний АС. Появление фонда означало превращение главной аккредитационной структуры в правоспособную организацию, что и определило начало третьего этапа истории германской системы аккредитации.

На этом последнем этапе аккредитационная система ФРГ принимает более или менее устойчивые очертания. Она представляет собой «двухэтажную» конструкцию: на верхнем «этаже» действует Фонд аккредитации, на нижнем – аккредитационные агентства (АА). Согласно учредительному закону, между Фондом и отдельными агентствами должны заключаться соглашения, устанавливающие обязательства сторон и санкции при несоблюдении условий договора.

Наряду с АС в структуру Фонда аккредитации входят правление и совет Фонда, при этом АС остается главным органом Фонда, принимающим все основные решения в сфере аккредитации. В состав АС входят: 4 представителя земель, 4 представителя вузов, 5 представителей рынка труда (из них один – представитель земельного министерства, ответственного за должностное и тарифное право), 2 студента, 2 зарубежных эксперта и один представитель АА с совещательным голосом. Правление, состоящее из председателя и заместителя председателя АС, а также руководителя канцелярии, ведает текущей деятельностью Фонда. Совет Фонда наблюдает за правомерностью и эффективностью работы Фонда. В него входят 6 представителей земель и 5 представителей КРВШ 4. Структура Фонда аккредитации и со- став его органов позволяют, с одной стороны, вовлечь в процесс принятия решений представителей основных «заинтересованных сторон», а с другой, сохранить за землями, ответственными за высшую школу и финансирующими сам Фонд, контроль над организационной стороной деятельности главного аккредитационного учреждения ФРГ.

В число задач, решаемых Фондом, входят: аккредитация и реаккредитация АА (в случае успешного исхода агентство получает ограниченное по времени право использовать знак качества АС); наблюдение за тем, как агентства выполняют свои обязанности, и обеспечение добросовестной конкуренции между агентствами; определение минимальных требований к аккредитационной процедуре; сотрудничество со схожими структурами других стран и работа в международных сетях контроля качества.

«Нижний этаж» системы аккредитации формируют 6 агентств, зарегистрированных как некоммерческие объединения. Из них одна половина организована по региональному принципу (агентства не имеют специального аккредитационного профиля, а в качестве учредителей выступают конкретные земли), а другая – по предметному (агентства работают только с определенными специальностями – как, например, Агентство аккредитации учебных курсов в области инженерных наук, информатики, естественных наук и математики – и не «привязаны» к каким-либо регионам).

Основная функция АА – аккредитация отдельных вузовских направлений обучения, в первую очередь, «двухступенчатых».

Процедура аккредитации во всех АА проходит по одной схеме. Вуз подает заявку на аккредитацию в то или иное агентство (по выбору самого вуза). Затем по выданному агентством плану ответственные лица вуза или факультета составляют своего рода резюме о конкретном направлении обучения (в случае раздельной аккредитации) или нескольких направлениях (в случае связанной аккредитации). После этого в работу включаются приглашенные агентством сторонние эксперты, оценивающие «предметно-содержательную» сторону направления. Готовый отчет о результатах оценки эксперты предоставляют как самому вузу, так и руководству агентства, которое в итоге принимает решение об аккредитации или отказе в ней.

• 3.4.    Современная система контроля качества высшего образования: между традиционной и перспективной моделями

К концу рассматриваемого периода германская система контроля качества разительно отличалась не только от прежней (традиционной)

модели, но и от того, какой эта новая система была на ранних стадиях своего развития. Причины многих проблем, отмечавшихся критиками в последние годы, были полностью или частично устранены, благодаря чему система по целому ряду параметров приблизилась к перспективной модели.

Новая модель контроля качества, включающая в себя аккредитацию, как внешнюю экспертизу качества новых направлений обучения, и оценку, как форму вузовского «самоконтроля», вполне может быть признана если не «мульти-», то, по крайней мере, «биинструментальной».

В соответствии с перспективной моделью, к оценке качества, особенно в системе аккредитации, привлекаются сторонние эксперты, представляющие не только академическое сообщество, но и германский рынок труда.

Знак качества АС присваивается только на определенный срок, по истечении которого аккредитованное направление должно пройти реаккредитацию.

Место «Рамочных положений…» в системе аккредитации заняли «Структурные параметры для аккредитации учебных курсов бакалавра и магистра», каждые два года публикуемые землями (КМК) и представляющие собой государственные стандарты организации новых направлений обучения. «Структурные параметры…» предписывают вузам соблюдение определенных минимальных требований (регулярное время обучения; нормы перехода от одной «ступени» к другой; общую содержательную направленность учебных курсов – «исследова-тельски-ориентированные» / «практически-ориентированные»; нормы обозначения академических степеней и пр.) и тем самым обеспечивают некоторый уровень эквивалентности дипломов разных вузов, но заданный ими диапазон возможностей несравнимо шире, чем рамки, предусмотренные «Рамочными положениями…». Главное отличие «параметров» от «положений» заключается в том, что первые – недифференцированные, т. е. общие для всех специальностей. В сочетании с такими же универсальными (хотя и более подробными) критериями аккредитации направлений обучения, «Структурные параметры…» позволяют вузам своевременно развивать инновационные специальности или менять конфигурацию уже существующих.

В то же время новая система контроля качества соответствует не всем параметрам, заданным перспективной моделью. Не было реализовано главное требование – создание негосударственного механизма обеспечения качества. Наряду с «частично-государственной» аккредитацией (земли контролируют три агентства и сохраняют все основные рычаги воздействия на Фонд) продолжает работать традиционная государственная система контроля через «Рамочные положения…», в сфере действия которой находятся старые «одноуровневые» направления обучения. При этом если распространение системы аккредитации на все направления – вопрос времени, то полная независимость структур, входящих в систему аккредитации в кратко- и среднесрочной перспективе, представляется маловероятной.

Еще одно существенное расхождение между перспективной моделью и сложившейся системой контроля качества затрагивает соотношение между аккредитацией и оценкой. Несмотря на многочисленные доводы в пользу институциональной аккредитации, предпочтение было отдано программной аккредитации, предполагающей экспертизу учебной программы каждого отдельного вузовского направления. Во многом именно по этой причине процедура аккредитации стала медленной (несколько месяцев) и достаточно дорогой (в среднем 15 000 евро за одно направление). В последние годы германские эксперты все чаще говорят об «аккредитационной пробке», вызванной тем, что бакалавриатов и магистратур становится все больше (полный переход к двухступенчатой структуре высшего образования планируется в 2010 г.), многие аккредитованные ранее направления скоро потребуют реаккредитации, а система аккредитации все хуже справляется с растущим объемом работ. В этой ситуации земли были вынуждены пересмотреть свое отношение к программной аккредитации: в 2005 г. КМК поручила АС разработать упрощенную процедуру аккредитации для вузов, которые смогут доказать наличие надежной системы внутренней оценки качества 5 .

Материал поступил в редколлегию 24.10.2006