Риски бюджетного процесса: от совершенствования понятийного аппарата к методологии минимизации

Российская государственная бюджетная политика в сегодняшних экономических реалиях призвана служить основным инструментом стратегического планирования, стимулировать развитие определенных отраслей экономики, способствовать прогрессу в различных сферах экономической жизни. Чем больший объем ресурсов в экономике аккумулируется и перераспределяется государством,

ГРНТИ 06.39.02

Светлана Сергеевна Алфименко — аспирант кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета, начальник аналитического отдела Комитета финансов Санкт-Петербурга.

Статья поступила в редакцию 14.11.2019.

тем выше роль бюджета в обеспечении финансовой безопасности и устойчивого экономического роста, ликвидации диспропорций в экономике, поддержании на должном уровне выполнения социальных обязательств.

Начиная с 2010 года финансовыми органами России осуществляется политика, направленная на повышение эффективности бюджетных расходов, регулярно пересматриваемая в соответствии со стоящими перед страной вызовами и приоритетами. В Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 г. № 117-р, основным результатом реформ системы управления общественными финансами за прошедшее десятилетие названо «обеспечение условий для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств и реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны».

Государственный бюджет может и должен играть стимулирующую роль в интенсификации экономического роста и повышении качества человеческого капитала. Система управления общественными финансами вращается вокруг бюджетного процесса, а значит в нем следует искать пути её модернизации. На всех этапах бюджетного процесса целесообразно выделить направления, по которым путем проведения активной бюджетной политики можно добиться снижения рисков для макроэкономической и финансовой стабильности. Как справедливо отмечает Аветисян И.А., «в ходе организации бюджетного процесса выявляются возможные пути совершенствования управления всей бюджетной системой страны с помощью новых подходов и методов, базирующихся на системе современных теоретических, методологических концепций развития государственных и муниципальных финансов» [2].

В условиях необходимости обеспечения качественного рывка во всех сферах научнотехнологического и социально-экономического развития Российской Федерации, возрастает актуальность разработки такой методологии управления бюджетным процессом, которая способна дать ощутимый результат при минимальных затратах в сжатые сроки. При этом, однако, не следует впадать в крайность, возлагая на организацию бюджетного процесса всю полноту ответственности за обеспечение устойчивости финансовой системы государства в условиях неопределенности внутренней и внешней среды. Признавая возможности, имеющиеся у непосредственных участников бюджетного процесса, для улучшения результата реализации бюджетной политики государства, необходимо помнить о том, что на этот результат будут в немалой степени влиять многочисленные сопутствующие благоприятные и неблагоприятные факторы и события – риски. Несмотря на разнообразие подходов к изучению рисков, существующих в бюджетной сфере, по-прежнему актуальным остается вопрос о том, в какой степени ими могут управлять участники бюджетных правоотношений.

Обзор исследований бюджетных рисков

Приступая к исследованию обозначенного вопроса, автор данной статьи для начала предлагает разграничить понятия «бюджетный риск» и «риск бюджетного процесса». Говоря о первом, исследователи в основном апеллируют к рискам, которые угрожают стабильности бюджетной системы. Например, такие признанные специалисты финансовой сферы, как Гурвич Е.Т., Зимарин К.А. причисляют к этому типу рисков замедление темпов роста экономики, потерю доходов, большой объем накопленного государственного долга, ухудшение демографических пропорций и т.п. В докладе Рабочей группы по оценке бюджетных рисков Общественного совета при Минфине России, представленном в 2015 году, под бюджетными рисками подразумеваются «факторы, которые могут при определенных обстоятельствах привести к отклонению параметров бюджетов бюджетной системы от запланированных или прогнозных значений» [7].

Кроме того, вышеуказанная Рабочая группа предлагает различать понятия «бюджетные риски» и «бюджетные вызовы», подразумевая под последними «растянутое во времени ухудшение бюджетных показателей», в целях предотвращения которых правительство должно заблаговременно принимать меры, нивелирующие негативный эффект. Бюджетные вызовы, на которые государство долгое время не находит адекватного ответа, отрицательно влияют на инвестиционную привлекательность страны. Рано или поздно бюджетные вызовы перерастают в масштабные бюджетные риски со всеми негативными последствиями для бюджета. Коллектив авторов во главе с Гурвичем Е.Т. предлагает делить бюджетные риски на экономические – обусловленные изменением экономических показателей, внешних по отношению к бюджетной политике (замедление роста ВВП, снижение обменного курса), технические риски, возникающие на этапе бюджетного планирования (например, ошибки прогнозирования) и, наконец, политические риски, связанные с политическими решениями, идущими вразрез с показателями бюджетной эффективности (например, отказ от увеличения платы за проезд в общественном транспорте, повышение уровня пособий и т.п.) [7].

Важно отметить, что политика по предотвращению бюджетных вызовов подразумевает целый комплекс мер, предпринимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в том числе проведение глубоких реформ в социальной сфере, внесение изменений в законодательные акты, создание инфраструктуры для цифровизации экономики, направление значительных объемов средств в такие сектора народного хозяйства, которые дадут эффект только в отдаленном будущем. Такого рода стратегические решения вырабатываются совместно законодательной и исполнительной властью на основе глубокого анализа текущего состояния всех сфер экономики, пересмотра ранее применявшихся подходов в проведении государственной политики и общего понимания долгосрочных приоритетов развития страны.

Финансовые органы страны, осуществляющие методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов, безусловно, вносят значительный вклад в успешность реализуемой долгосрочной политики государства, в связи с чем важно выявить непосредственные точки приложения их усилий при обеспечении стабильности бюджетной системы. Следует признать, что в России методологическая база для квалификации и оценки бюджетных рисков, как с точки зрения вероятности наступления, так и значимости последствий, на сегодняшний день недостаточно разработана. Практика выявления рисков представлена в основном результатами проведения проверок органами государственного финансового контроля, а инструменты риск-менеджмента ограничены деятельностью Федерального казначейства в рамках внутреннего аудита.

Нередко звучат рекомендации принимать в практику государственного управления, предварительно адаптировав, инструменты менеджмента, широко используемые в бизнесе. Действительно, анализ работ по идентификации и оценке бюджетных рисков показывает, что интерес к данной тематике был высок в 2008-2013 годах, когда риск-менеджмент активно внедрялся в корпоративное управление. Традиционно предлагалось деление рисков на внешние, или риски внешней среды, и внутренние, которые генерирует сама система. Применительно к бюджетному процессу среди внешних факторов называют такие риски как риск, сопутствующий традиционным финансовым и хозяйственным операциям, обосновывая эту позицию тем, что распорядитель бюджета при этом рискует так же, как и любой другой участник акта купли-продажи [5].

При этом, к числу внутренних рисков относится, например, риск структуры доходов бюджета, поскольку мононалоговая база делает бюджет зависимым от деятельности одной сферы экономики, где она формируется. Также в отдельную группу выделяются «риски, появление которых носит вероятностный характер», например, риски случайной ошибки, риски экономического кризиса или риски коррупции [5]. Данная классификация, позаимствованная многими исследователями из достаточно старого исследования Бакши Н.В., на взгляд автора, является произвольной с точки зрения критериев отнесения рисков к той или иной группе.

Наиболее полное исследование данной тематики было осуществлен Гороховой Д.В. в диссертации 2013 года «Управление бюджетными рисками субъектов Российской Федерации», в котором автор рекомендует рассматривать не риски как таковые, а рискообразующие факторы, подразделяя их на объективные (внешние) и субъективные (внутренние). Основным негативным последствием наступления факторов риска автор называет «отклонение исполнения бюджета по доходам и расходам от запланированных назначений в ситуации неопределенности и под воздействием непредвиденных факторов внутренней и внешней среды». [6]. Другая коллега, Цветова Г.В., повторяет тезис Гамуки-на В.В. о том, что «факт несовпадения плановых (утвержденных) и фактических показателей бюджета дает основание утверждать о наличии бюджетного риска, необходимости его оценки и учета в бюджетном процессе».

Приведенные определения сохраняют в своей основе традиционное представление о том, что главное негативное последствие бюджетного риска заключается в отклонении исполнения бюджета по доходам и расходам от запланированных назначений. Однако, подобные определения оставляют без внимания важную проблематику: иногда в полной мере исполняется предусмотренный в бюджете заведомо некорректный план по расходам. Кроме того, важное значение имеет то, какие именно плановые показатели берутся для расчета – первоначально утвержденный бюджет или со всеми внесенными в него корректировками.

Наиболее близкой автору представляется позиция, выраженная в работе Соломко И.М., Солом-ко М.Н. «Оценка рисков бюджетного процесса: теоретический аспект», написанной еще в 2011 году, о том, что от рисков, обусловленных внешними факторами (макроэкономическими, социальнодемографическими, политическими и т.п.), следует отделять риски, источником возникновения которых является организация бюджетного процесса. [12] Авторы приводят следующее определение рисков бюджетного процесса: «Риски бюджетного процесса … представляют вероятность количественного и/или качественного несоответствия параметров бюджетных потоков плановым показателям, задачам и целям бюджетной политики либо объективным потребностям экономики, обусловленную несовершенством методологии, методики, технологии организации и осуществления бюджетного процесса, неэффективного или некорректного выполнения участниками бюджетного процесса их полномочий».

Главное достоинство вышеприведенной работы нам видится в том, что авторы предлагают системный подход к управлению рисками бюджетного процесса на основе выбора единого критерия классификации рисков, который обеспечивает их сопоставимость. В качестве примера классификационного признака исследователями взят такой критерий, как вид управленческой деятельности, в ходе осуществления которой возникает риск. Далее Соломко И.М. и Соломко М.Н. показывают фрагмент классификатора рисков управленческой деятельности на этапах бюджетного прогнозирования, бюджетного планирования, исполнения бюджета, учета и контроля и выдвигают предположение, что можно количественно оценить риски на основе аппарата математической статистики. При этом авторы признают, что на сопоставимость данных за различные периоды в большой степени повлияют изменения бюджетного законодательства, практика бюджетирования, а также социальноэкономическая ситуация в России в выбранный отрезок времени [12].

Для получения более точных результатов исследователи рекомендуют использовать данную методику в сочетании с другими инструментами, например, оценкой качества финансового менеджмента, однако, подробно на этом не останавливаются. В связи с большим разнообразием и разнородностью рисков, генерируемых деятельностью участников бюджетного процесса, целесообразно предварительно определить наиболее первоочередные задачи, стоящие перед публично-правовым образованием. Среди них могут быть, например, увеличение доходной базы, реалистичность бюджетного планирования, своевременность освоения бюджетных средств, эффективность их использования.

Институциональный подход к минимизации рисков бюджетного процесса

Согласно Бюджетному кодексу РФ (далее – БК РФ), ответственными за составление и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. В частности, статья 154 БК РФ говорит о том, что обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его на утверждение в законодательные органы, обеспечивают исполнение бюджета исполнительные органы государственной власти. При этом финансовые органы составляют проект бюджета, представляют его в законодательные органы и организуют исполнение бюджета [1].

Отметим, что выбор глаголов сам по себе взывает у автора вопросы. Что значит «обеспечивают составление», и как это соотносится с «составляют»? Чем отличается «внесение» проекта бюджета от его «представления» на рассмотрение законодательных органов? У кого главенствующая роль на всех этапах? Статья 171 БК РФ, перечисляющая органы, осуществляющие составление проектов бюджетов, также оставляет вопросы, поскольку про составление проектов бюджетов сказано, что это исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований» и то, что составлением проекта бюджета непосредственно занимаются Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что финансовому органу любого уровня власти отводится скорее роль технического исполнителя, организатора в процессе составления бюджета.

Учитывая, что бюджетный процесс – это прежде всего процесс, а значит ему должны быть присущи характерные ключевые элементы, определяем, что высший орган власти публично-правового образования – это владелец бюджетного процесса, исполнительные органы государственной власти – это участники процесса, а финансовый орган – это координатор процесса. Такое разделение ролей позволяет переосмыслить бюджетный процесс в понятиях, присущих процессному подходу в управлении бизнесом: распределения ответственности, межведомственного взаимодействия, обеспечения ресурсов и информации для принятия управленческих решений [10].

Возвращаясь к определению бюджетных рисков, предложенному экспертной группой во главе с Гурвичем Е.Т., отметим, что меры по предотвращению таковых предпринимают совместно владелец и участники бюджетного процесса, тогда как координатор, отвечающий за согласованную работу участников процесса и обеспечивающий сохранность и своевременное представление всей потенциально полезной информации, играет ключевую роль в предупреждении и минимизации рисков бюджетного процесса. Реализация бюджетных рисков, в отличие от реализации рисков бюджетного процесса, может непосредственно привести к недостижению целей социально-экономического развития публично-правового образования. В частности, от структуры бюджетных расходов напрямую зависит, будет ли бюджет играть стимулирующую роль в развитии приоритетных отраслей экономики. Согласно Федеральному закону от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» условия достижения долгосрочных и среднесрочных целей описываются в прогнозах социально-экономического развития публично-правовых образований, разрабатываемых на вариативной основе.

Реализация базового (консервативного, энергосырьевого) либо инновационного (целевого) сценария при этом зависит в том числе от интенсивности инновационного обновления обрабатывающих производств, динамики производительности труда, развития институтов, определяющих предпринимательскую и инвестиционную активность, повышения качества человеческого капитала и формирования среднего класса [3]. Для осуществления инновационного сценария бюджет должен характеризоваться, в частности, повышением доли расходов на образование, здравоохранение, науку и развитие транспортной инфраструктуры. Следовательно, органы государственной власти, проводящие государственную политику в соответствующих отраслях, как главные распорядители бюджетных средств, несут ответственность за адекватность принятых управленческих решений об объеме средств, направляемых в те или иные отрасли экономики, и за эффективность их использования.

При этом за минимизацию рисков бюджетного процесса отвечают в первую очередь именно его координаторы – финансовые органы, поскольку они отвечают за качество процедур, являющихся составными частями бюджетного процесса на всех его этапах. Способы и степень влияния финансового органа на бюджетный процесс в разных странах являются предметом изучения многих исследователей государственного сектора. В западной научной литературе, посвященной данной тематике, распространен термин budgeting institutions, то есть «институты, ответственные за бюджетирование». В это понятие, помимо собственно ведомства, отвечающего за организацию бюджетного процесса, включаются также формализованные в той или иной степени правила, принципы и методы управления бюджетным процессом, из которых во многом складывается бюджетная политика публичноправового образования.

Немецкий экономист, лауреат премии Госсена, Юрген фон Хаген в своей работе «Бюджетные институты на пути к бюджетной эффективности» («Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance»), изданной при поддержке Всемирного Банка, выделяет два основных вопроса, вытекающих из особенности публичных финансов – системы, при которой небольшой части населения делегировано право решать, как потратить деньги, собранные усилиями большей части населения. Первый вопрос – выстраивание рамок отношений типа «принципал-агент» между населением и ведомствами, формирующими и расходующими бюджет. Второй вопрос – это проблема «общего котла», подразумевающая, что средства, собранные в виде налогов со всего населения, перераспределяются по определенным приоритетным направлениям, от чего всё население в равной степени выиграть не может [13].

В указанной статье фон Хаген показывает, ссылаясь на многочисленные примеры из разных стран, как бюджетные институты могут активной бюджетной политикой минимизировать негативный эффект, порождаемый проблемами «принципала-агента» и «общего котла». В частности, автор призывает бороться с различного рода резервными фондами, непрограммными расходами, поправками и кор- ректировками, индексацией части расходов в зависимости от макроэкономических показателей. Из правил формирования бюджета не должно быть никаких исключений, только тогда бюджетный процесс сможет играть системообразующую роль инструмента, при котором все участники бюджетного процесса конкурируют друг с другом на равных условиях.

Второе важнейшее требование современной бюджетной политики – требование прозрачности. Бюджет не должен позволять распорядителям «спрятать» расходы или использовать их на цели не по тому назначению, которое обозначено в бюджете и утверждено законом [13]. Среди факторов, снижающих бюджетную прозрачность, фон Хаген называет оптимистические бюджетные прогнозы, а также программно-ориентированное бюджетирование, показывающее расходы бюджета в разрезе программ и проектов. Последнее хотя и полезно для того, чтобы граждане смогли сравнить объем средств, направляемых на развитие различных отраслей, но не должно подменять собой бюджетирование в соответствии с полномочиями органов власти, поскольку программно-ориентированное бюджетирование может, по мнению автора, привести к размыванию политической ответственности. Еще больше может усугубить непрозрачность бюджета использование необычной терминологии.

Немаловажным фон Хаген считает и достижение разумного баланса между законодательным и управленческим аспектами бюджета. Следует отметить, что во многих западных странах, например, во Франции, бюджет фактически является управленческим документом, говорящим о том, как правительство намеревается достичь своих целей в заданных экономических условиях, в течение определенного финансового года. Бюджет, хотя и разрабатывается в форме закона, может быть введен в действие правительственным декретом, если парламент в определенный срок не утвердит его в виде закона [11]. В России же статья 2 БК РФ относит закон о бюджете к бюджетному законодательству, тем самым наделяя его приоритетом над актами иных органов власти.

Норма о том, что бюджет не просто утверждается законом, а сам является таковым, традиционная для российского бюджетного права, на практике приводит к тому, что принятый бюджет, являясь сводом общеобязательных, формально определенных правил поведения участников бюджетных отношений, будучи строго исполненным, уводит в сторону от ответа на вопрос, помогает ли исполнение добиваться социально-экономических целей. Фон Хаген утверждает, что в процессе исполнения бюджета важность исполнить закон не должна ставиться выше эффективности. И на стадии планирования чрезмерно зарегулированный бюджетный процесс не всегда оставляет возможность оценить, адекватны ли финансовые запросы целям государственной политики [13].

Бюджетные институты, по мнению фон Хагена, могут внести вклад в дело повышения конкурентности политической системы. Политики, находящиеся у власти, имеют заведомое конкурентное преимущество ввиду того, что у них больше возможностей для создания и развития своей электоральной платформы. В то же время, партии, бросающие им вызов, могут надавать много обещаний, базируясь на неполноте информации о настоящем положении государственных финансов. В обоих случаях населению будет сложно разобраться. Для этого практикуются независимые оценки исполнения годового бюджета.

Например, в Нидерландах существует независимый исследовательский институт – Центральное бюро планирования Нидерландов, представляющее оценку ежегодного проекта бюджета. В отличие от России, где внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета осуществляют органы внешнего государственного финансового контроля, в Нидерландах одновременно оппозиционные партии представляют вышеуказанному институту свои проекты ежегодного бюджета. Произведя независимый анализ всех представленных проектов, Центральное бюро планирования публикует в открытом доступе оценку экономических и фискальных последствий изученных программ [13].

Уточнение понятия операционных рисков бюджетного процесса как предпосылка для их минимизации

Предлагаемые Юргеном фон Хагеном меры повышения эффективности бюджетного процесса характерны для институционального подхода управления бюджетными рисками, основным субъектом которого выступают органы государственной власти, осуществляющие нормативное регулирование бюджетного процесса, выработку и реализацию бюджетной политики. При этом существует и другой концептуальный подход – операционный, при котором основное внимание сконцентрировано на рисках технических ошибок, обусловленных недостатками и пробелами в деятельности финансовых ор- ганов, и предусматривается применение инструментов и процедур, способствующих повышению качества финансового планирования и прогнозирования, эффективности и результативности использования бюджетных средств, действенности внутреннего контроля, достоверности бухгалтерской и бюджетной отчетности и т.д. При операционном подходе управление бюджетными рисками осуществляется преимущественно в рамках внутреннего контроля и аудита. Немаловажная роль в преодолении рисков в рамках данного подхода принадлежит организационной культуре государственных органов, наличию стандартов и формализованных процедур риск-менеджмента, внутреннему контролю и мониторингу [4].

Поэтому, соглашаясь с определением рисков бюджетного процесса, предложенным Соломко И.М. и Соломко М.Н., автор данной статьи полагает целесообразным уточнить его для рассмотрения только операционных рисков бюджетного процесса, что, с одной стороны, носит более прикладной характер для участников бюджетного процесса, с другой стороны – имеет больше перспектив для контроля осуществления и оценки со стороны координаторов – финансовых органов. При операционном подходе представляется оправданным исходить их предположения о заведомой правильности принятых стратегических решений, следовательно, операционным риском бюджетного процесса можно считать вероятность количественного и/или качественного несоответствия параметров бюджета плановым показателям, обусловленную несовершенством методологии, методики, технологии организации, осуществления и оценки качества выполнения участниками бюджетного процесса их полномочий, в заданных условиях бюджетной политики.

При этом операционные риски бюджетного процесса не противопоставляются бюджетным рискам, но скорее являются составными частями последних. По нашему мнению, бюджетные риски включают в себя риски внешней среды и риски бюджетного процесса, а последние – операционные и институциональные риски. Смещение фокуса с бюджетных рисков вообще на операционные риски бюджетного процесса позволяет отсечь глобальные экономические и политические риски, на которые финансовый орган может влиять лишь как один из многочисленных участников бюджетного процесса, и сосредоточить усилия на доступных финансовому органу инструментах предупреждения и минимизации операционных рисков.

Методологию и набор инструментов работы с операционными рисками бюджетного процесса следует искать в повышении внутренней операционной эффективности деятельности участников бюджетного процесса. В качестве примеров таких инструментов можно привести внутренний финансовый контроль и внутренний аудит, получившие наиболее полную реализацию в Федеральном казначействе. С момента выделения в 2005 году из структуры Минфина России в самостоятельную федеральную службу, Федеральное казначейство утвердило Концепцию развития системы внутреннего контроля и аудита в 2006-2011 годах, которая подразумевала реализацию ряда мероприятий по совершенствованию внутреннего контроля и внутреннего аудита, в том числе правовое регулирование данных вопросов.

В Федеральном казначействе 16.12.2016 г. приказом № 475 утвержден Стандарт внутреннего контроля, направленный на соблюдение законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых и правовых актов Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства, а также иных документов, регламентирующих деятельность органов Федерального казначейства и подведомственного ему учреждения. Нормативная база осуществления внутреннего контроля в Федеральном казначействе отличается широким терминологическим аппаратом. Методика проведения мероприятий в сфере внутреннего контроля и аудита унифицирована с помощью такого документа, как Классификатор внутренних (операционных) казначейских рисков, и опирается на Стандарт управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе, разработанный с учетом требований национальных стандартов менеджмента риска [9].

В силу тех или иных причин по истечении пяти лет после принятия порядка осуществления главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового контроля, попытки адаптации которого наблюдались и на субрегиональном уровне, Минфин России так и не увидел во внутреннем финансовом контроле действенного инструмента повышения операционной эффективности региональных органов власти. До июля 2019 года статья 160.2-1. БК РФ описывала цели осуществления внутреннего финансового контроля как бюджетного полномочия главного распорядителя

(распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета. В настоящее время указанной статьей закреплено осуществление только внутреннего финансового аудита как бюджетное полномочие участников бюджетного процесса, направленное на повышение качества финансового менеджмента.

С 01.01.2020 г. начнет действовать новая редакция БК РФ, согласно которой внутренний финансовый аудит осуществляется в соответствии с разрабатываемыми Минфином России федеральными стандартами внутреннего финансового аудита. В то же время, пункт 6 этой же статьи БК РФ закрепляет с 01.09.2019 г. проведение финансовым органом в отношении главных администраторов средств соответствующего бюджета в установленном им порядке мониторинга качества финансового менеджмента, включающего мониторинг качества исполнения бюджетных полномочий, а также качества управления активами, осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Минфин России и ранее был обязан проводить мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета в соответствии с приказом от 29.12.2017 г. № 264н «О формировании отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета)». Приложениями к данному приказу закреплялась методика расчета показателей качества финансового менеджмента, их целевые значения [14].

Что касается проведения оценки качества финансового менеджмента на субфедеральном уровне, то она до сих пор рассматривалась лишь как один из индикаторов высокого качества управления региональными финансами, перечень которых приведен в приказе Минфина России от 03.12.2010 г. № 552 [15]. Высшие исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяли порядок, правила расчета и анализа значений показателей качества финансового менеджмента. Как правило, оценка качества финансового менеджмента проводилась региональными финансовыми органами по следующим основным направлениям: планирование проекта бюджета, исполнение бюджета, отчетность об исполнении бюджета.

В некоторых регионах, например, в Санкт-Петербурге, к данному списку добавляется качество управления сетью подведомственных учреждений, что с учетом их огромного количества представляется вполне оправданным. При этом подавляющее большинство индикаторов по данному направлению связано с публикацией информации о деятельности учреждений в Интернете. В каких-то регионах в перечень показателей качества финансового менеджмента входят результаты ведомственного контроля, в других – результаты анализа осуществления внутреннего финансового контроля, что с принятием новой редакции БК РФ должно исчезнуть. Помимо сильно разнящегося состава показателей оценки отличаются частота проведения мониторинга, источники получения информации для оценки и т.д.

Причиной такого разброса подходов является факультативность проведения оценки качества финансового менеджмента главных администраторов средств регионального бюджета, поскольку приказ № 552 всего лишь предусматривал дополнительный балл для субъекта РФ за факт наличия результатов такой оценки, рассматривая её как признак высокого качества управления региональными финансами. При этом не ставилась цель установления взаимовлияния степени качества финансового менеджмента администраторов средств бюджета и качества управления региональными финансами. После закрепления данного направления деятельности в БК РФ, с особой актуальностью встает вопрос, станет ли оценка качества финансового менеджмента действенным инструментом повышения эффективности бюджетного процесса или остановится на формальной констатации его соответствия регламентам, предусматривающим однозначность выполнения процедур.

Заключение

Хочется надеяться, что оценку качества финансового менеджмента не ожидает судьба внутреннего финансового контроля, по осуществлению которого так и не было установлено единых требований и не сформировалось понимания перспектив применения его результатов, единого для всех публично- правовых образований. С закреплением за финансовыми органами обязанности проведения оценки качества финансового менеджмента в БК РФ, наступает подходящий момент, чтобы начать широко использовать финансовый менеджмент в качестве инструмента предупреждения и минимизации операционных рисков бюджетного процесса.