Риски при управлении государственным долгом субъектов РФ

Целью данного исследования является совершенствование учета рисков как важнейшей компоненты при использовании долгового финансирования для обеспечения реализации ответственной бюджетной политики и устойчивого социально-экономического развития территорий. Разработка проблематики управления рисками государственного долга субъектов федерации в отечественной научной среде находится на начальном этапе. Среди российских исследователей данной проблемы можно выделить работы Е.Н. Бабенко, И.В. Балынина, В.В. Гамукина, А.И. Зотова, Л.Н. Ивановой, И.В. Подпориной, С.Н. Солдаткина, А.С. Чулкова и др. В зарубежной литературе тема учета рисков при управлении государственным долгом была затронута в исследованиях Т Маршалла, ГЛембе, Г Шпринкле и др. Научная новизна данной работы состоит в разработке группировки рисков, сопровождающих управление государственным долгом субъектов РФ, типизированных по стадиям бюджетного процесса, а также выделении рисков бюджетного процесса, влияющих на управление долгом. Разработаны и систематизированы по стадиям бюджетного процесса меры по минимизации рисков долгового финансирования субъектов РФ. Результаты исследования могут быть использованы органами власти в рамках организации бюджетного процесса, включены в материалы курсов для студентов и аспирантов, обучающихся по финансовому профилю. Перспективными направлениями дальнейшей разработки проблематики риск-ориентированного управления государственным долгом являются разработка методического инструментария оценки и определение стратегий долгового финансирования в условиях воздействия рискообразующих факторов. Информационной базой исследования выступили официальные данные Федерального казначейства РФ, научно-исследовательских учреждений, обзорные, справочные данные, нормативно-правовые документы, труды ведущих отечественных и зарубежных исследователей в области управления государственным долгом, бюджетного анализа, ресурсы справочно-правовой системы КонсультантПлюс. Методологическую основу составили общенаучные методы анализа и синтеза. Использованы элементы системного и функционального подходов, табличной и графической визуализации данных.

Региональный бюджет, государственный долг субъектов РФ, риски.

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики, которая, в свою очередь, включается в общую государственную социально-экономическую политику. Использование заимствований призвано оказывать как стабилизационное воздействие на экономику, так и стимулирование экономического развития. Однако в настоящее время управление государственным долгом субъектов РФ стало острой проблемой для реализации ответственной бюджетной политики [4; 10; 12; 16]. Более того, резкий рост заимствований субъектов РФ и расходов, необходимых на обслуживание и погашение долга в условиях ограниченности финансовых возможностей территорий, является одним из ключевых источников рисков бюджетной системы страны [3; 14]. В связи этим актуальным является совершенствование учета рисков при управлении государственным долгом субъектов РФ.

Бесспорным является то, что использование долгового финансирования го- сударственных расходов обусловлено существующими противоречиями между взятыми на себя государством обязательствами по предоставлению гражданам услуг (общественного товара), соответствующих потребностям общества, и возможностью государства эти потребности удовлетворять за счет средств, реально поступивших в бюджет. Так, количество субъектов РФ, бюджеты которых были исполнены с дефицитом в 2013–2014 гг., достигало 75. При этом дефицит превышал 600 млрд руб. (рис. 1).

Можно согласиться с мнением И.В. Под-пориной в том, что «привлечение заемных средств не только политически комфортно для органов власти и управления, но и экономически разумнее, чем повышение налогового давления» [13], замедляющего экономический рост и развитие доходного потенциала будущих периодов. Однако заметим, что это характерно только при наличии доступности привлечения заемного капитала [1; 19], адекватного текущей ситуации в стране

Профицит профицитных регионов РФ, млрд руб.

Дефицит дефицитных регионов РФ, млрд руб.

Количество дефицитных регионов, ед.

Рис. 1. Объемы профицита и дефицита региональных бюджетов РФ в 2007–2016 гг.

Источник: данные Федерального казначейства; расчеты автора.

^^н Государственный долг регионов РФ, млрд руб.

I • Государственный долг регионов РФ, % к налоговым и неналоговым доходам региональных бюджетов

Рис. 2. Объем государственного долга субъектов РФ в 2007–2016 гг. (данные на конец каждого года) Источник: данные Минфин России; расчеты автора.

(или конкретном субъекте федерации), стоимости обслуживания и длительности сроков погашения долга. В противном случае осуществление заимствований также формирует значительное негативное воздействие на социально-экономическое развитие территорий [9; 15], что мы можем наблюдать в настоящее время на примере многих субъектов РФ.

Так, по итогам 2016 года объем государственного долга субъектов РФ достиг 2,4 трлн руб. Несмотря на наметившийся в 2016 году тренд снижения относительного размера долговой нагрузки субъектов федерации, ее значение с 2013 года держится выше уровня 33% собственных доходов¹ регионов (2,7% ВВП; рис. 2 ). Для сравнения, уровень долговой нагрузки регионов стран ОЭСР за 2007–2015 гг. вырос с 10 до 22% ВВП: в Германии до 27%, в Испании – 21%, в Канаде – 52%.

При этом в структуре государственного долга субъектов РФ, даже несмотря на беспрецедентное увеличение бюджетных кредитов, предоставляемых из федерального бюджета, в 2014–2016 гг. продолжает преобладать рыночная составляющая – доля ценных бумаг и коммерческих кредитов в объеме заимствований в 2016

году составила 53,8% (рис. 3) . Подчеркнем, что разница в стоимости обслуживания банковских и бюджетных кредитов превышает 100 раз².

Вместе с тем, даже несмотря на замедление темпов роста государственного долга (101,5% в 2016 году против 111% в 2015 году) на фоне незначительного увеличения собственных доходов регионов (109,6% в 2016 году против 107,4% в 2015 году), в 7 субъектах федерации объем заимствований продолжает превышать объем налоговых и неналоговых доходов (рис. 4) .

Необходимо заметить, что положительная динамика снижения долговой нагрузки была отмечена почти по всем субъектам РФ, которые по итогам 2016 года вошли в группу с критическим уровнем долга (от 8,3 п. п. в Республике Марий Эл до 27,7 п. п. в Республике Мордовия). Исключение составила только Астраханская область, ситуация в которой за год не только не стабилизировалась, но даже ухудшилась – увеличение отношения объема государственного долга к собственным доходам региона составило почти 10 п. п. (табл. 1) .

Ценные бумаги, млрд руб.

Коммерческие кредиты, млрд руб.

—•— Удельный вес рыночного долга в общем объеме государственного долга субъектов РФ, %

Рис. 3. Динамика рыночного долга субъектов РФ в 2007–2016 гг.

* Рыночный долг – совокупность кредитов кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций и государственных ценных бумаг.

Источник: данные Минфин России; расчеты автора.

Количество субъектов РФ с критическим уровнем долговой нагрузки, ед.

Темпы роста налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов РФ, % к предыдущему году

Темпы роста государственного долга субъектов РФ, % к предыдущему году

Рис. 4. Темпы роста налоговых и неналоговых доходов и государственного долга регионов, количество субъектов РФ с критическим уровнем долговой нагрузки*

* Критический уровень – превышение 100% объема государственного долга субъекта РФ к его собственным доходам (в соответствии со ст. 107 БК РФ «предельный объем государственного долга субъекта РФ не может превышать объем доходов за вычетом безвозмездных поступлений»).

Источник: данные Федерального казначейства и Минфина России; расчеты автора.

Таблица 1. Динамика государственного долга субъектов РФ с критическим уровнем долговой нагрузки*, % к налоговым и неналоговым доходам региональных бюджетов

Субъект РФ	2007 г.	2008 г.	2011 г.	2015 г.	2016 г.	2007–2016 гг., п. п.
Республика Мордовия	24,9	37,9	175,2	203,7	176,0	151,1
Костромская область	65,1	39,7	96,9	164,8	143,3	78,2
Астраханская область	47,7	51,4	98,7	125,9	135,4	87,7
Республика Карелия	31,8	32,1	43,8	127,0	115,1	83,3
Смоленская область	5,5	16,4	70,3	131,7	113,0	107,5
Республика Марий Эл	27,4	30,4	69,2	109,2	100,9	73,5
Еврейская АО	1,6	0,2	31,7	120,4	100,6	99,0

* По итогам 2016 года.

Источник: рассчитано по данным Минфина России и Федерального казначейства; расчеты автора.

36,0

31,0

26,0

21,0

16,0

11,0

6,0

1,0

-4,0

^^М Расходы на погашение государственного долга субъекта РФ, млрд руб.

^^М Расходы на обслуживание государственного долга субъекта РФ, млрд руб.

• Расходы на обслуживание и погашение государственногодолга субъектов РФ, % к налоговым и неналоговымдоходам региональных бюджетов РФ

Рис. 5. Расходы на обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ в 2007–2016 гг.

Источник: данные Федерального казначейства; расчеты автора.

На первый план управления государственным долгом вышла проблема погашения ранее привлеченных заимствований. Так, доля расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств в 2015–2016 гг. в общем объеме расходов составила 34% (рис. 5) . При этом если в 2016 году на обслуживание заимствований расходы сократились на 0,1 млрд руб., то на погашение долга они продолжили рост, увеличившись за год на 211,4 млрд руб. (+10,4%).

При этом управление государственным долгом субъектов РФ имеет ряд особенностей, среди которых:

– ограничение в части предоставления законотворческой инициативы на уровне субъектов РФ. Все субъекты РФ обязаны соблюдать ограничения по управлению государственным долгом, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ (ст. 1063, 1114 БК РФ);

– необходимость обеспечения последовательности и согласованности проведения долговой политики регионов с федеральным и муниципальным уровнями власти;

– необходимость регулярной корректировки программ заимствований исходя из состояния и выстраивания расходных обязательств бюджета в соответствии с планируемыми доходными источниками его финансирования;

– слабое развитие рынка субфедеральных заимствований (не все регионы могут использовать такой вид долговых обязательств, как государственные ценные бумаги).

В Германии верхняя граница субфедерального долга законодательно не ограничена при условии обеспечения сбалансированного бюджета. Однако она может быть превышена в кризисные годы в случае принятия территориальным органом власти соответствующего решения о дополнительном объеме заимствований. Также в этой стране существует конституционное ограничение величины краткосрочных за- доходов, за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций.

имствований, которые варьируются по регионам от 8 до 12% доходов бюджета [18].

В Испании объем долга территорий возможно увеличивать при согласовании с министерством финансов страны до тех пор, пока расходы на его обслуживание и погашение не достигнут 25% текущих доходов региона. При этом объем краткосрочных заимствований ограничен величиной 30% доходов бюджета.

В Италии по привлечению заимствований на регионы налагаются аналогичные испанским ограничения. Кроме того, местным органам власти разрешено использование процентных свопов5 при перезаключении имеющихся соглашений.

Национальное законодательство Франции требует формирования «действительно сбалансированных» территориальных бюджетов, при этом не предполагается верхняя граница заимствований, если это не повлияет на долгосрочную финансовую дееспособность [18].

Цели использования средне- и долгосрочных заимствований во многих странах мира ограничиваются только капитальными расходами и при рефинансировании имеющейся задолженности. Например, это характерно для таких государств, как Германия, Франция, Испания, Италия. Кроме того, в первых трех из названных стран регионам разрешено использовать краткосрочные заимствования на покрытие временного дефицита ликвидности.

В отечественном федеральном законодательстве отсутствуют как конкретизация целей использования заимствований, так и определение управления государственным долгом. Однако ряд субъектов РФ использует понятие, основанное на Руководстве по проведению аудита государственного долга, принятое комитетом государственного долга ИН-ТОСАИ. Согласно ему под управлением го- сударственным долгом понимается «процесс разработки и реализации стратегии регулирования государственного долга в целях привлечения необходимого объема финансовых ресурсов при выбранном уровне риска и стоимости» [13].

По мнению И.В. Подпориной, цель управления государственным долгом заключается в «достижении поставленных задач по финансированию нужд государства при сохранении требуемых показателей стоимости и рисков долговых обязательств…» [11].

Похожая точка зрения еще у одного исследователя проблем государственного долга – Л.Н. Ивановой. Она главной целью долгового управления считает «баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долговых обязательств» [7].

Можно заметить, что учет рисков является одним из ключевых компонентов в управлении государственным долгом. Более того, минимизация рисков рассматривается И.В. Балыниным [2] в числе основных принципов реализации государственной долговой политики, а сами риски находят отражение в бюджетном законодательстве.

Так, в принятых в конце 2015 года Министерством финансов РФ «Рекомендациях по проведению субъектами РФ ответственной заемной/долговой политики» в качестве основных рисков отмечены процентный, валютный, операционный риски и риск рефинансирования (табл. 2) .

В Концепции реформирования системы управления государственным долгом и условными обязательствами6 в рамках реализации Программы реформирования

Таблица 2. Риски при управлении долгом субъектов РФ

Вид риска Характеристика Рефинансирование Вероятность того, что заемщик не сможет провести рефинансирование накопленных долговых обязательств по приемлемым процентным ставкам (на текущем уровне или ниже его) или невозможность рефинансировать текущие обязательства вовсе Процентный Риск увеличения объема расходов на обслуживание долга вследствие изменения процентных ставок Валютный Риск повышения стоимости обслуживания долга вследствие изменения курса рубля к валютам других стран. Долговые обязательства в иностранной валюте повышают волатильность стоимости обслуживания долга в валюте РФ вследствие изменения обменных курсов Операционный Риск возникновения потерь и дополнительных затрат в результате несоответствия законодательству установленных порядков и процедур совершения операций и других сделок или их нарушения сотрудниками, некомпетентности или ошибок персонала, отказа используемых учетно-расчетных, информационных и других систем Источник: Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики [Электронный ресурс] : утв. Министерством финансов РФ от 18.12.2015. – Режим доступа : Справочно-правовая система КонсультантПлюс. региональных финансов7 представлены понятие, классификация рисков в сфере долговой политики и основные подходы к их минимизации (табл. 3), но о направлениях модернизации данного элемента системы управления государственным долгом речи не идет. Кроме того, классификация рисков долговой политики не затрагивает риски, связанные с сезонной несбалансированностью бюджета.

Как справедливо замечено в исследованиях ИСЭРТ РАН [16], вследствие неравномерного поступления доходов и осуществления финансирования расходных обязательств риск несбалансированности ухудшает условия привлечения заимствований в результате снижения интереса инвесторов к рынку заемного капитала субъекта РФ. Это дает основание говорить о комплексном характере рисков управления государственным долгом.

Необходимо отметить, что управление государственным долгом также сопряжено и с общими рисками бюджетного процесса [5; 6; 7]. Нами была предпринята попытка их группировки по стадиям бюджетного процесса (табл. 4) .

Существенным недостатком и источником рисков управления государственным долгом является также отсутствие в законодательстве критериев оценки эффективности долговой политики и системы ответственности за принимаемые решения при ее реализации, что не позволяет в полной мере реализовывать контрольную функцию процесса управления, а также препятствует разработке необходимых корректирующих мероприятий.

Важнейшее место в рамках управления государственным долгом занимает разработка мероприятий по минимизации рисков. Систематизировав их массив [3; 5; 6; 8; 9; 13; 20], можно представить по стадиям бюджетного процесса (табл. 5) .

Кроме того, необходимыми являются:

– принятие специальных нормативных актов (поскольку принятые в большинстве регионов РФ законы «О государственном долге» определяют только правовые основы планирования долговых обязательств и не затрагивают вопросов управления ими), детально регламентирующих процессы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;

– аккумулирование средств, поступающих от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет займов, и от использования собственности, созданной в ходе данных проектов, для последующих расчетов по выплате долга;

Таблица 3. Риски управления государственным долгом и основные подходы к их минимизации

Риск	Основной подход к минимизации риска
Риск рефинансирования – риск потерь областного бюджета вследствие невыгодных условий привлечения заимствований на вынужденное рефинансирование уже имеющихся обязательств	Исключение из практики управления обязательствами случаев вынужденного рефинансирования
Риск процентной ставки – риск, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований	Отказ от использования заимствований, которым присущ высокий риск процентной ставки
Риск пролонгации – риск, связанный с тем, что условия пролонгации обязательства окажутся невыгодными или пролонгация будет невозможна	Полный отказ от практики привлечения заимствований на условиях, не оговоренных в договоре
Риск цены выкупа – риск того, что цена, по которой возможно выкупить свои обязательства на рынке, окажется существенно выше запланированной	Полный отказ от привлечения заимствований, условия размещения которых отличаются от фактических планов
Риск платежа – риск, связанный с тем, что уполномоченный агент по осуществлению платежей по обслуживанию и погашению обязательств области не произвел расчета по обязательствам	– тщательный выбор надежных обслуживающих банков на основе анализа их финансовой устойчивости; – постоянный мониторинг финансового состояния обслуживающих банков и агентов для принятия превентивных действий при ухудшении их устойчивости
Риск соинвестора – риск, связанный с отказом соинве-сторов от осуществления финансирования проекта	– анализ финансовой устойчивости соинвесторов на стадии разработки и принятия инвестиционного проекта; – недопущение ситуации, когда имеется единственный соинвестор по всей инвестиционной программе; – ужесточение соглашений о совместном финансировании инвестиционных проектов, направленное на увеличение для сторон цены выхода из соглашения
Риск ликвидности – риск, связанный с отсутствием у областного бюджета средств для полного исполнения своих обязательств в срок	Повышение точности бюджетных прогнозов путем оценки долговой емкости бюджета на основе консервативных или пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового состояния области
Кредитный риск – риск невыплаты организацией по обязательствам, которые были гарантированы правительством области	– требование залога при выдаче государственной гарантии или бюджетного кредита; – анализ кредитоспособности получателя кредита или гарантии; – постоянный контроль кредитоспособности организации на протяжении всего срока кредита или гарантии; – недопущение чрезмерной концентрации кредитных ресурсов и предоставления гарантий одной организации или в одной отрасли экономики
Источник: О концепции реформирования системы управления государственным долгом и условными обязательствами Вологодской области [Электронный ресурс] : Постановление Правительства Вологодской области от 4 октября 2004 года № 927. – Режим доступа : Справочно-правовая система КонсультантПлюс.

Таблица 4. Группировка рисков, сопровождающих управление государственным долгом регионов, по стадиям бюджетного процесса

Стадия бюджетного процесса	Риск	Орган власти, осуществляющий стадию бюджетного процесса
Составление и утверждение бюджета	Риск несоблюдения сроков; риск искажения плановых показателей; риск конфликта интересов	Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, Департамент финансов Вологодской области)
Утверждение проекта бюджета	Риск несоблюдения сроков; риск несоблюдения регламента бюджетного процесса	Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (например, Законодательное Собрание Вологодской области)
Исполнение бюджета	Риск недостижения планируемых показателей; риск неисполнения бюджета по доходам; риск увеличения расходов; риск упущенной выгоды; риск предъявления штрафных санкций	Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, Департамент финансов Вологодской области), главные администраторы (структурные подразделения органов власти)
Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности	Риск искажения учетных данных; риск нарушения порядка прове дения кассовых операций; риск искажения отчетности (недостоверности); риск несвоевременного составления отчетности; риск недобросовестных действий; квалификационный риск.	Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, Департамент финансов Вологодской области) и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (например, Законодательное Собрание Вологодской области)
Источник: составлено автором.

Таблица 5. Меры по снижению рисков при управлении государственным долгом регионов

Стадия бюджетного процесса	Меры по снижению рисков при управлении г осударственным долгом регионов	Орган власти, осуществляющий стадию бюджетного процесса
Составление проекта бюджета	1.    Устранение практики нецелевого заимствования региональными бюджетами. 2.    Определение набора целей, для достижения которых возможно формирование государственного долга. 3.    Оценка и анализ влияния долговой нагрузки на социально-экономическое развитие территорий.	Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, Департамент финансов Вологодской области)
Рассмотрение и утверждение бюджета	Обеспечение последовательности и согласованности в проведении долговой политики	Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (например, Законодательное Собрание Вологодской области)
Исполнение бюджета	1.    Мониторинг состояния кредитного и фондового рынков с целью выявления наиболее благоприятных условий расширения, рефинансирования, пролонгации или сокращения государственного долга. 2.    Оптимизация структуры государственного долга и сглаживание пиков платежей. 3.    Оценка «стоимости» обслуживания заимствований и поиск возможностей ее минимизации. 4.    Повышение кредитных рейтингов и инвестиционной привлекательности регионов с целью обеспечения имиджа территории, благоприятного для ведения бизнеса.	Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, Департамент финансов Вологодской области), главные администраторы (структурные подразделения органов власти)
Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности	1.    Мониторинг финансового состояния принципалов, которым предоставлены государственные гарантии субъектами РФ. 2.    Формирование информационной системы предоставления информации о государственном долге по видам, срокам и стоимости долговых обязательств. 3.    Корректировка программ заимствований исходя из состояния и выстраивания расходных обязательств бюджета в соответствии с планируемыми доходными источниками его финансирования.	Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, Департамент финансов Вологодской области) и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (например, Законодательное Собрание Вологодской области)
Источник: составлено автором.

• 2 ) снижению дефицита бюджета за счет:

• –    своевременной адаптации объема расходов уровню доходов;

• –    использования резервов получения дополнительных налоговых и неналоговых поступлений;

• –    непринятия новых длящихся расходных обязательств;

• –    повышения качества бюджетного планирования и прогнозирования;

• –    составления проектов бюджетов, исходя из консервативной оценки;

– введения моратория на передачу на субфедеральный уровень новых расходных обязательств;

– обеспечение полного финансирования ранее переданных полномочий.

Решение проблемы минимизации рисков при управлении государственным долгом субъектов РФ будет способствовать, в конечном итоге, обеспечению общей стабилизации государственных финансов регионов как одного из основных источников устойчивого социально-экономического развития.