Роль акцизных чиновников в формировании системы губернского акцизного управления в России во второй половине XIX в. (на примере Курской губернии)

В современной России важен поиск путей эффективного государственного управления на местах, что требует учета практического опыта, исторически сложившегося в нашей стране. Анализ отечественной историографии показывает незначительный уровень интереса к теме взаимодействия общества и местной власти в дореволюционный период. Однако многие русские историки в своих трудах обосновывают влияние на развитие внутренней и внешней политики чиновников, которые выступают основной опорой народа и государства в целом. Организации государственного аппарата управления и роль чиновничества в трудах русских историков были весьма актуальными темами, однако положительные заслуги отдельных чиновников чаще недооценивались, а отрицательные – гиперболизировались [2–4].

Русский инженер, экономист К. А. Скаль-ковский в своем труде «Наши государственные и общественные деятели» отмечал: «Чиновники всегда останутся, будет ли для них дело или нет» [12, с. 490–491]. Деятельность чиновников в Российской империи может на первый взгляд показаться совокупностью должностей, которые несли государственную службу. Так, советский историк П. А. Зайончковский отмечал, что организация местного государственного управления «представлялась в виде мозаики или… пестрых фигур калейдоскопа, образующихся из случайного совокупления большего числа разноцветных камушек, без всякой основной идеи какой-либо системы… как результат постепенных, в течении долгого времени, преобразований и изменений, совершенных по разным ведомствам» [7, с. 133]. При этом история одного человека или история совокупности людей может оказывать колоссальное влияние на многие глобальные явления как в отдельно взятой стране, так и в мировой политике в целом. В монографиях П. А. Зайончковского [7; 8] представлен широкий исторический материал по организации работы органов государственного управления, в том числе местного уровня, где большое внимание отводится развитию российской бюрократии и роли личности в решении важнейших государственных задач, при этом указывая на имущественное положение чиновников, так как основным критерием их отбора было дворянское сословное происхождение.

По-разному подобранные люди осуществляли от имени государства публичную власть на основе функционирования целого государственного механизма, на что указывают в своих работах Н. П. Ерошкин, А. П. Погребинский. Чиновники в России относились к отдельной касте, поэтому в некоторых аналитических работах российских авторов советского периода делается попытка обосновать теории бюрократической системы. Так, Ю. Б. Соловьев отмечал мелкий чиновничий подход в решении неотложных задач в государстве, что формировало гипертрофированную бюрократию в России.

С. В. Юшков показал всесторонний подход в анализе жизни и деятельности чиновников XIX столетия. Советский и российский специалист в области экономической политики Российской империи Л. Е. Шепелев в работе «Чиновный мир России: XVIII – начало XX в.» показал иерархические особенности государственного чиновничества и его особое отношение к «мундиру» [10; 11, с. 25; 14].

Историк В. И. Быстренко указывает, что к середине XIX в. разграничение компетенций высшего государственного управления от местного характеризовалось строгой регламентацией, а на местах – системой государственного надзора [1].

Стоит отметить, что организация работы органов взимания прямых налогов освещается в отдельных работах, организация работы акцизных управлений на местах еще требует детального изучения [10].

Материалы и методы

Основой исследования являются неопубликованные документы, открытые в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА) и Государственного архива Курской области (ГАКО). Часть из них впервые вводится в оборот. Также были проанализированы монографии и мемуары. В работе использована совокупность структурно-функционального и формально-логического методов анализа, синтеза и обобщения в историческом познании. Комплексно представить проблему позволила опора на традиционные методы исследования: систематизация исторического опыта, в том числе через анализ первоисточников.

Результаты исследования

Начало 60-х гг. XIX в. в Российской империи ознаменовалось реформами государственного и общественного строя. Это время, когда определился рубеж между миром, в основе которого лежало крепостное право с жесткой дискриминацией прав и свобод человека и новым миром с опорой на гуманные идеалы гражданского общества с условиями равноправности и толерантности. Новые европейские ценности выдвинули в России и новых людей, которые имели убежденное желание послужить на пользу обновления Отечества в различных сферах жизнедеятельности общества. К середине XIX в. в России появилась настоящая потребность в коренных преобразованиях многих сфер государственного управления и началась торопливая череда реформ, которые соответствовали новым потребностям государства и общества.

Финансовые органы государственного управления обладали определенной спецификой, так как на них лежала основная задача – организация налоговой системы, способной осуществлять сбор, хранение и выдачу средств на развитие экономического фундамента общества в рамках существующего государственного строя. В 1863 г. разница между окладными и неокладными сборами привела к разделению Департамента разных податей и сборов на два центральных ведомства Министерства финансов: Департамент окладных сборов и Департамент неокладных сборов.

Департамент неокладных сборов (ДНС) взимал косвенные налоги, которые централизовались под руководство данного ведомства постепенно. Так, только два года спустя, в 1865 г., из Департамента торговли и мануфактур было предано управление сборами с табака и сахарного производства со штатным составом чиновников, которые имели опыт в данном деле.

Ориентирование налоговой системы Российской империи к середине XIX в. на приоритетное косвенное налогообложение привело к формированию акцизной системы и учреждению губернских акцизных управлений, на которые было возложено взимание всех косвенных налогов. Акцизные сборы стали главным источником доходов в государстве, поэтому во второй половине XIX в. начала отчетливо формироваться вертикальная система администрирования акцизных сборов и на местах «основное заведование косвенными налогами перешло в губернские и окружные акцизные управления» [5, с. 166]. Стоит отметить, что уже в 1866 г. доходы ДНС в 15 раз превысили разницу над расходами, а содержание чиновников обходилось всего в 0,008 % от общей суммы доходов департамента1.

Таким образом, деятельность ДНС изначально носила эффективный характер, но не без трудностей, которые были связаны с укреплением акцизной системы против привычной откупной, особенно на местах.

Недооценить роль личности Константина Карловича Грота в организации новой акцизной системы не представляется возможным. Действительный тайный советник с 1879 г., он был ярым приверженцем акцизной системы и полного отказа от откупной. Ответственно неся государственную службу (в 1861–1863 гг. возглавлял Департамент разных податей и сборов, с 1863 г. – статс-секретарь императора, а в 1864–1869 гг. – директор Департамента неокладных сборов), К. К. Грот старался сформировать акцизную систему так, чтобы она способствовала усилению государства в решении сложных социально-экономических проблем. Отличаясь грамотностью подбора управляющих акцизными управлениями на местах, он настаивал на том, что за умелое руководство акцизными сборами необходимо назначать высокое содержание. Действительно, К. К. Грот сумел подобрать и воодушевить новых акцизных деятелей, не подготовленных и даже не имеющих понятия о таком роде деятельности, но «здравый смысл и нравственная дисциплина помогали уразуметь и толково исполнять свои новые обязанности» [9, с. 179], поэтому новых акцизных чиновников отбирали из различных сфер государственной деятельности. Забота о деле позволила К. К. Гроту сформировать целую плеяду грамотных акцизных служащих для эффективного администрирования акцизной системы.

Стоит рассказать о Брониславе Казимировиче Кукеле. Из истории следует, что он – представитель виленских дворян, герба Лелива, получивший хорошее образование в России. Уже к 1853 г. окончил Главное (Николаевское) инженерное училище Русской императорской армии и Военно-ин- женерную академию, а в 1857 г. поступил на службу чиновником особых поручений в штаб заслуженного генерал-губернатора Восточной Сибири Николая Николаевича Муравьева-Амурского в Иркутске. Стоит отметить, что начальником штаба был его старший брат Болеслав Казимирович Ку-кель. Братья успешно сопутствовали службе друг друга. Так, Бронислав Казимирович достиг значительных результатов в инженерных проектах, получив заслуженное уважение в военно-инженерных кругах. После смерти Н. Н. Муравьева-Амурского с 1862 по 1881 г. Бронислав Казимирович занимал пост управляющего акцизными сборами Курской губернии. Он получил колоссальный опыт работы в укреплении и развитии акцизной системы вплоть до 1901 г., в том числе на посту управляющего акцизными сборами Тульской, Костромской и Ярославской губерний, за что и получил чин советника министра финансов с 1901 по 1914 г.

Стоит отметить, что Б. К. Кукель был одним из пионеров в формировании губернского акцизного дела. Он вступил в должность управляющего акцизными сборами в 30 лет. Совершенно незнакомый с провинциальной жизнью, подготовленный к другой специальности, он организовал новое важное для государства дело в «одной из самых трудных губерний» [9, с. 179] – Курской, где в свое время откупами занимались несколько богатейших и влиятельных лиц: Василий Александрович Кокорев, А. Матвеев, М. Бухтеев и др.

Имея первый административный опыт в утверждении и развитии акцизной системы «в одной из наших черноземных губерний» [9, с. 179] в середине XIX в., Б. К. Кукель в своих воспоминаниях дал некоторые понятия «о приемах и обычаях дореформенной администрации» [9, с. 179] спустя почти 30 лет, оставаясь единственным в России на своем посту управляющего акцизными сборами первого набора К. К. Грота.

Давая высокую оценку акцизной системе в Российской империи, Б. К. Кукель отмечал тяжелую борьбу с бывшей откупной, указывая на то, что долгое время до акциз- ной системы и после ее введения «финансовые потребности отодвинули на второй план нравственные запросы, и народ попал в кабалу откупщиков» [9, с. 178]. Откупщики создали все условия для того, чтобы чиновники, действовавшие по закону, оказывались чуть ли не государственными преступниками. При этом государственная казна пустела на фоне колоссальных откупных состояний в руках откупщиков и их наследников. Постепенно на смену откупной системе к середине XIX в. пришла акцизная, заложенная еще в планах министра финансов (1823–1844 гг.) Егора Францевича Канкрина и создаваемая начальником ДНС К. К. Гротом, которого Б. К. Кукель в своих воспоминаниях называет «творцом акцизной реформы» [9, с. 178].

Однако акцизная система против откупной практически сразу имела значительные сложности на пути укрепления. Так, даже почтовые чиновники создавали намеренные трудности в приеме и выдаче почтовой корреспонденции, «приняв акцизных деятелей за агентов как бы нового откупного хозяина» [6, с. 59], и даже требовали месячное жалованье за свои услуги, несмотря на разъяснения почтового ведомства по требованию Министерства финансов о работе нового органа правительственной власти на местах – губернского акцизного управления. Б. К. Кукель в подобных случаях почтовое ведомство рассматривал в роли «Моськи» из известной басни [9, с. 185]. В дальнейшем губернское почтовое ведомство сообщило о быстрой доставке казенной корреспонденции в Курское губернское акцизное управление по железной дороге ежедневно.

Будучи проводником новых акцизных порядков в Курской губернии, Б. К. Кукель прошел тяжелый путь борьбы со сторонниками откупной системы, что тянуло за собой массу сплетен, доносов. Однако молодость и хороший опыт на окраинах России не удержали бы Б. К. Кукеля, если бы не помощь в лице местного губернатора Владимира Ивановича Дена (1861–1863 гг.), которого и он сам относил к исчезающему типу «самодуров» – «бешенный, деспотичный, не знающий отпора своим капри- зам, он однако обладал большим здравым смыслом, и честно, хотя и на свой образец, служил государству» [9, с. 180]. В. И. Ден застал Курскую губернию в состоянии полной анархии в управлении и старался, будучи военным человеком, навести законность, но в отдельных случаях сам переходил законные границы в борьбе с беззаконием (взяточничеством, казнокрадством и т. д.), несмотря на министерские напоминания и сенатские указы. Естественное противостояние откупной системе в деятельности В. И. Дена определилось уважением к деятельности управляющего акцизными сборами Б. К. Кукеля, который надолго оставил в памяти благодарные воспоминания о нем.

Стоит отметить, что губернские акцизные управления получили самостоятельность на местах, подчиняясь непосредственно ДНС, но для организации управления на местах необходимо было выстроить взаимодействия с губернаторами и губернскими ведомствами. Губернатор, по своему положению, должен был следить за исполнением законов, в том числе акцизных уставов. Уже в октябре 1863 г. в ДНС появилась инструкция «О порядке ревизий губернаторами губернских и уездных, установленных ведомств Министерства финансов»2, которая давала право губернаторам проводить ревизию и лично докладывать министру финансов о своих сомнениях в работе ведомств. Так, губернатор Курской губернии Александр Николаевич Жедринский (1866–1881 гг.) обращался к Б. К. Кукелю с требованием вовремя собрать сведения по винокурению и сахароварению в губернии за 1873 г. для «всеподданнейшего отчета до 10 февраля 1874 г.»3, что указывало на его полномочия. В частности, в 1864 г. из Министерства внутренних дел губернатору Курской губернии поступило распоряжение установить контроль за исполнением правил нового Устава об акцизе с сахара туземного приготовления 1863 г., с обязательствами беспрепятственно содействовать организа-

• ²    ГАКО. Ф. 184. Оп. 1. Д. 2958. Л. 3.

• ³    Там же. Ф. 37. Оп. 1. Д. 80. Л. 1.

• ⁴    Там же. Л. 27 об.

• ⁵    РГИА. Ф. 575. Оп. 6. Д. 71. Л. 4.

ции акцизной службы. Так, в феврале 1874 г. Курское губернское акцизное управление предоставило губернатору необходимые сведения по акцизным сборам с 14 свеклосахарных заводов губернии за несколько лет (1872–1873, 1871–1872, 1871–1870 гг.).

Тесное взаимодействие губернских ведомств давало возможность исправно охранять казенный интерес по акцизным сборам в вопросах благонадежности должностных лиц в акцизном управлении, за что нес личную ответственность управляющий. Б. К. Кукель ответственно относился к подбору кадров и часто прибегал к их проверке со стороны губернатора. Так, в 1881 г. Б. К. Кукель запросил у губернатора сведения о С. С. Кригитофовиче, написавшем прошение на штатную должность в сахароакцизный округ Курского губернского акцизного управления. Несмотря на отсутствие опыта государственной службы, был принят с пометкой «ввиду технической подготовки просителя»4. Такой порядок взаимоотношений губернатора с управляющим акцизными сборами в Курской губернии Б. К. Кукелем приобрел строгую регулярность, в том числе в вопросах повышения или понижения по службе. В дальнейшем губернаторские отчеты по губерниям содержали «замечания по ведению дел в губернии»5 в ДНС.

Средняя численность штанных работников акцизного управления в 70-х гг. XIX в. составляла 30–40 чел., а к концу 90-х гг. XIX в. произошло увеличение в среднем до 120 чел., так как под управление попадали 15 уездов Курской губернии и три волости Сумского уезда Харьковской губернии: Во-рожбянская, Прорубская, Белопольская, Так, Б. К. Кукель настаивал на необходимости иметь двух помощников надзирателя сахаро-акцизного надзора при окружном надзирателе для достойной работы, но директор ДНС Г. О. Розин установил четыре должности помощников надзирателя с учетом «значительного числа сахарных заводов, а также сложности самого надзора»6. Стоить указать, что жалованья в акцизном управлении были вполне достойными по тем временам: окружной надзиратель 2-го разряда имел оклад 1 100 руб. + 600 руб. разъездные; помощник надзирателя – 800 руб. + 400 руб. разъездные; письмоводитель 2-го разряда – 500 руб.7 Однако, по мнению Б. К. Кукеля, многие специалисты-техники предпочитали служить на государственной акцизной службе, нежели на частной у сахарозаводчиков, которая давала возможность получить жалованье значительно больше, и заводчики дорожили такими специалистами. Например, помощники директора сахарных заводов получали «2 000 руб. при готовой квартире с отоплением и освещением»8. Однако соискатели акцизной службы чаще оказывались «малоспособными, небрежными и строптивого характера»9, поэтому они могли довольствоваться жалованьем значительно меньше жалованья частной службы. Обращение Б. К. Кукеля к директору ДНС Г. О. Розину с предложением выбора на должность окружного надзирателя старшего помощника надзирателя Курского губернского акцизного управления Н. Н. Савина – «личность, обладающую высокими нравственными качествами» [9, с. 187], указывает на его ценностные, нравственные ориентиры в работе.

Однако представители губернского общества часто обращались к Б. К. Кукелю с просьбой устроить на службу родственников или знакомых, но чаще получали отказ по объективным обстоятельствам, тогда «масса некрасивых корреспонденций летела в столичные газеты» [9, с. 188]. Б. К. Кукель воспринимал Курскую губернию трудной по людским порокам и безнравственности. Так, в 1866 г., прибыв в Петербург для отчета по акцизным сборам в Курской губернии и заручившись советом К. К. Грота, он решил представиться министру финансов Михаилу Христофоровичу Рейтерну (1862–1878 гг.) и с «полной откровенностью» [9, с. 188] доложить, до чего доходит «злоба недоброжелателей» [9, с. 188] на службе в Курской губернии. Однако мудрые слова М. Х. Рейтерна о важности служебного дела и равнодушии ко всем нападкам позволили заручиться полной поддержкой лично министра финансов. В дальнейшем Б. К. Кукель с глубочайшей благодарностью упоминал М. Х. Рейтерна и К. К. Грота, отмечая, что «благодаря им, я уцелел в борьбе нового порядка со старым» [9, с. 188]. Стоит отметить, что М. Х. Рейтерн, заступив на министерский пост, подметил важнейшие отрасли государственного управления в руках «бесцветных и даже бездарных личностей» [12, с. 490], за исключением К. К. Грота и Евгения Ивановича Ламанского. Над отдельными из них М. Х. Рейтерн посмеивался, но не любил менять людей на службе.

Накопив колоссальный опыт, управляющий Курским губернским акцизным управлением Б. К. Кукель должен был сформировать личный состав сахаро-акцизного округа в своем ведомстве до 1 июля 1881 г., несмотря на список лиц, подавших заявления на должностную службу по сахаро-акцизному надзору от ДНС. Б. К. Кукель в свою очередь представил министру финансов критерии отбора кандидатов на открытые вакансии, считая, что на службу необходимо брать не по способностям, а по нравственным качествам, так как образованный человек может освоить техническую специальность, а нравственные установки позволят качественно выполнять служебные обязанности и «поставить себя в правильное отношение к заводской администрации». Важный критерий, выдвинутый Б. К. Кукелем, – отсутствие материальной заинтересованности, т. е. не брать на службу претендентов, имеющих личные отношения с сахарозаводчиками или ранее работавших в администрации сахарных заводов.

Управляющий Курским губернским акцизным управлением брал на себя решение всех хозяйственных вопросов и, главное, аренду частных зданий у купцов или дворян под учреждения акцизного управления. Так, в 1879 г. в Курске акцизное управление использовало здание площадью в «20,7 кв. сажен»10 с пятью комнатами и арендной платой в 500 руб. в год у купца Б. Дрыжакова. На его содержание требовалось: 100 руб. – на отопление; 150 руб. – на прочие расходы, в том числе плату рассыльному. К зданию был пристроен сарай для склада топлива. На участках управления арендная плата устанавливалась в зависимости от удаленности округов и площадей зданий, иные же хозяйственные расходы доходили до 250 руб. в год. По указанию Б. К. Кукеля все хозяйственные заботы по обеспечению деятельности Курского губернского акцизного управления чаще несли служащие сахаро-акцизного округа.

Четкость и организованность в работе управляющих акцизными управлениями позволяла решать сложнейшие вопросы по формированию штата должностных лиц и определять «чистоту» их служебной деятельности, в полном смысле этого слова. Тесное взаимодействие управляющих акцизными управлениями с губернаторами выявило эффективность работы в вопросах организации акцизного надзора; проверки лиц, претендующих на службу в составе управления; хозяйственного обеспечения деятельности акцизного ведомства и т. д.

Стоит отметить, что Б. К. Кукель был внесен в Список высшим чинам государственного, губернского и епархиального управления на 1908 г. [13, с. 25].

Обсуждение и заключение

Проблемы дальнейшего развития российской экономики, требующие совершенствования налоговой системы как экономического регулятора, должны решаться с учетом обоснованной рентабельности налоговых отношений на основе отечественного и зарубежного опыта управления налогами. Фискальная значимость акцизов признана ведущими экономистами лучшей по простоте и рациональности, но требующей постоянного анализа изменчивости приоритетных функций акцизов и формирования человеческого капитала в условиях эффективного администрирования налоговой системой.

Таким образом, управляющие акцизными управлениями с полной ответственностью занимались организацией акцизного надзора, исправно охраняя казенный интерес по уплате косвенных налогов в условиях постоянной модернизации. Организация управления сахарным акцизом в Российской империи проделала довольно сложный путь к стройной вертикальной централизованной финансовой системе, позволяющей четко реагировать на запросы государства, в то же время играя огромную роль в эффективности системы налогообложения. Так, в России XIX в. произошли глобальные социально-экономические сдвиги, на которые в действительности оказывали влияние талантливые люди, порой даже малоизвестные. Именно поэтому, вновь и вновь обращаясь к страницам истории, стоит подчеркнуть роль личности, так как это и есть результат человеческой деятельности в государственном масштабе.