Роль бюджета в условиях развития правового государства

Идея правового государства, по утверждению профессора Н.И. Матузова, в некотором роде носит универсальный характер в том смысле, что она практически присуща политической и правовой идеологии цивилизаций всех народов, участвующих в мировом историческом процессе [1, с. 138]. По мере усложнения общественных процессов, углубления их противоречивости значение социальной политики неуклонно возрастает, наблюдается усиление ее регулирующего воздействия на жизнедеятельность людей. Государство оказывается своеобразным щитом, сдерживающим мощный натиск механизма рыночной конкуренции [2, с. 157]. Господство права и верховенство закона в своем конкретном содержании реализуют в правовом государстве принцип «вся власть закону», который становится основным императивом государственно организованного общества [3, с. 601].

В условиях развития правового государства одним из основополагающих нормативно-правовым актом выступает закон о бюджете, основная роль которого, по мнению видного теоретика финансового права профессора М.И. Пискотина, сводится к тому, чтобы путем распределения и перераспределения национального дохода создавать общегосударственный фонд денежных средств в целях реализации задач и функций государства [4, с. 127]. Несмотря на то, что система централизованного управления пуб- личными финансами имеет давнюю историю, сам термин «бюджет» вошел в экономический и юридический оборот сравнительно недавно – в начале ХIХ века под бюджетом стали понимать акт, содержащий предварительное одобрение государственных расходов и доходов [5, с. 17].

Интересен исторический факт, согласно которому официально термин «бюджет» в части государственных доходов и расходов не употреблялся до конца существования монархии в России. Авторы финансовой реформы 1862 г. предлагали в официальной документации использовать этот термин, как имевший широкое распространение во всех странах и ставший, по существу, международным. Однако на заключительной стадии законодательного оформления новых порядков возникло мнение, что данный термин «иноземный» и не будет понятен русскому народу. Было решено сохранить прежнюю терминологию, т.е. «роспись доходов и расходов». Фактически же он имел широкое распространение в научных работах, и даже в ведомственной переписке [6, с. 19].

Бюджет в современном понимании представляет собой централизованный денежный фонд, которым может воспользоваться государство, осуществляя те или иные направления своей деятельности; его принадлежность государству и его территориальному подразделению является необходимым атрибутом, отражающим их организованность в соответствую-

щую единицу – государство, автономию, муниципальное образование; а также определяет то центральное место, которое занимает бюджетное право как подотрасль финансового права. Использование бюджета в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие норм особого раздела (подотрасли) финансового права, а именно бюджетного права, регулирующих широкий круг общественных отношений. Бюджетная система занимает центральное место в финансовой системе. Как подчеркивает профессор Е.В. Покачалова, «анализ современного финансового и бюджетного законодательства свидетельствует о том, что большинство из традиционных финансово-правовых институтов, включаемых в структуру финансовой системы РФ, претерпели изменения и наполнились абсолютно новым содержанием» [7, с. 118]. В связи с этим, по утверждению ученого, «в рамках проблемы определения структуры финансовой системы РФ достаточно дискуссионными являются вопросы выявления соотношения таких финансово-правовых понятий, как «система финансов» и «финансовая система»; «фонды денежных средств» и «финансовые ресурсы» [8, с. 138].

В свою очередь, суверенитет Российской Федерации в области федерального бюджета проявляется не только в ее материальных бюджетных правах, но и в процессуальных, ибо, как пишет профессор М.В. Карасева, при реализации государственного суверенитета в области бюджета эти права неразрывны [9, с. 69]. Объективная, исторически сложившаяся взаимосвязь государства и бюджета общепризнана в финансовой научной литературе, в частности, отмечается необходимость централизации денежных ресурсов для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабе всей экономики и обеспечения социальной поддержки населения. Эту функцию в обществе, как известно, выполняет государство. С его возникновением и развитием связано существование и развитие бюджета [10, с. 105]. Бюджет, по справедливому утверждению профессора Г.Б. Поляка, – это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения [11, с. 3].

Таким образом, Российская Федерация, как единое целое, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, являясь субъектами финансового права, в частности бюджетного права, посредством своих бюджетов выступают взаимосвязанными и взаимозависимыми элементами бюджетной системы России, направленной на сохранение территориальной целостности государства, создание финансовой базы для выполнения государственных задач и функций в целом, а также регионов и муниципальных образований. При этом, в условиях осуществления бюджетной деятельности на федеративных основах коренное значение, по четкому определению профессора Ю.А. Крохиной, – имеют два начала: чем силь- нее связь между элементами системы, тем прочнее целостность самой системы; в то же время никакая часть не может превалировать за целым [12, с. 70].

Иерархия компетенций Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления проявляется в процессе реализации публично-правовых отношений. Одновременно проявляется неполная, в указанном выше смысле, самостоятельность уровней власти, она осуществляется лишь в пределах закрепленной за каждым уровнем компетенции [13, с. 23]. Бюджетная система Российской Федерации, по мнению большинства представителей науки финансового права [14, 15], основана на принципе бюджетного федерализма, реализация которого обеспечивает субъектам Федерации необходимый и достаточный объем полномочий в бюджетной и налоговой сферах для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их ведению Конституцией государства.

В целом проблематика межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также разграничений бюджетных полномочий, обозначена в свое время профессором Н.И. Химичевой [16, 17]. Обширность круга и разнообразие субъектов бюджетного права, важность их задач – все это обусловливает актуальность вопроса о разграничении полномочий между ними и является весьма важной. Следует отметить, что в настоящее время в рамках системы субъектов бюджетного права появились новые субъекты права, в том числе со специальной бюджетной (финансовой) правосубъектностью – государственные казенные и автономные учреждения. Государственные учреждения являются субъектами бюджетных правоотношений в области финансирования их расходов в различных правовых формах: для казенных учреждений действует порядок сметно-бюджетного финансирования; в случае автономных и бюджетных учреждений – порядок финансового обеспечения деятельности учреждения по выполнению государственного задания субсидиями из бюджетов бюджетной системы РФ.

Казенное учреждение, как новый тип государственного учреждения, определено в законодательстве как государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Финансовое обеспечение

его деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы.

Казенные учреждения имеют право на осуществление деятельности, приносящей доходы, при условии, если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. По своей финансово-правовой природе названные доходы казенных учреждений являются неналоговыми доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

В свою очередь финансовыми источниками обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений могут быть как бюджетные средства в форме субсидий, так и доходы автономного и бюджетного учреждения от осуществления внебюджетной деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг. Таким образом, бюджетные и автономные учреждения имеют особенность финансово-правового статуса, которая состоит в финансировании их расходов из бюджетов в форме субсидий, что определяется характеристикой их финансово-правового статуса в целом.

Следует подчеркнуть, что именно бюджетное финансирование расходов государственных учреждений определяет то общее в содержании юридических прав и обязанностей, присущее учреждениям как участникам бюджетно-правовых отношений, и в целом финансовых правоотношений. Подчиняясь праву, государственные органы не могут нарушать его предписания и несут ответственность за нарушения или невыполнение этих обязанностей.

В связи с этим, в Бюджетном кодексе Российской Федерации получили свое закрепление полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер финансово-правового принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, в число которых входит нецелевое использование бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями. По утверждению профессора М.Б. Разгильдиевой, «обращение к проблемам бюджетно-правовой ответственности обусловлено очевидной неэффективностью института ответственности за нарушение бюджетного законодательства, закрепленного Бюджетным кодексом РФ» [18, с. 114].

В рамках науки финансового права профессор Н.А. Саттарова определяет финансово-правовое принуждение как «воздействие уполномоченными на то органами государства и должностными лицами на сознание и поведение субъектов финансовых правоотношений путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, предусмотренных финансово-правовыми нормами» [19, с. 6]. В то же время, баланс частных и публичных интересов обусловливает необходимость повышения эффективности деятельности государственного аппарата по предупреждению нарушений, а не привлечению к ответственности и применению восстановительных мер – как реальных источников доходов государства [20, с. 58].

Кроме того, «в условиях проводимой российской бюджетной реформы, суть которой сводится к хорошо известной в экономической практике концепции (модели) «бюджетирования», ориентированного на результаты актуализировался вопрос о целевом использовании средств» [21, с. 429].

Таким образом, право государства и его территориальных подразделений на самостоятельный бюджет дает возможность обладать необходимым объемом прав на получение определенных бюджетных доходов, в результате чего создаются условия для реализации социально-экономических программ развития соответствующих территорий, осуществление широкого круга общезначимых задач, что, безусловно, способствует становлению правового государства в Российской Федерации.