Роль государственно-частного партнерства в реализации стратегий развития юга России

DOI:

Цитирование. Никитаева А. Ю., Маслюкова Е. В., Подгайнов Д. В., 2019. Роль государственно-частного партнерства в реализации стратегий развития Юга России // Региональная экономика. Юг России. Т. 7, № 3. С. 94–106. DOI:

Постановка проблемы

В последние годы в российской экономике достаточно явно проявляется противоречие между амбициозными целевыми установками в сфере социально-экономического и научно-технологического развития отечественной хозяйственной системы, с одной стороны, и недостаточными темпами экономического роста и инновационнотехнологической модернизации, ограничивающими возможность достижения запланированных индикаторов результативности, с другой. При этом и уровень, и темпы социально-экономического развития существенно варьируются в разных регионах страны, что обусловлено как базовым уровнем потенциала территорий, на основе которого строились долгосрочные плановые разработки, так и качеством регионального страте-гирования, управленческих решений региональных органов власти [Ильина и др., 2015], эффективностью задействованных для выполнения стратегий механизмов. В этой связи целесообразно локализовать рассмотрение вопросов, связанных с формированием действенных механиз- мов стратегического развития, на мезоуровне. В данной работе в качестве такого уровня предлагается рассматривать южно-российский макрорегион.

Как показывают исследования, несмотря на наличие комплекса стратегических документов, задающих целевые векторы и индикаторы социально-экономического развития регионов Юга России (включая Стратегию социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г. [Стратегия социально-экономического развития ... , 2011], Стратегию социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г. [Стратегия социально-экономического развития ... , 2010] и аналогичные стратегии субъектов РФ, входящих в указанные округа), на практике реализацию получил инерционный, а не инновационный сценарий в Южном федеральном округе [Сущий, 2019]; не достигается ряд показателей оптимального сценария в Северо-Кавказском федеральном округе [Тарасов, 2016]. Это связано как с возникновением целого комплекса внешних факторов (антироссийская санкционная полити- ка, умeньшение цен на углеводороды и т. д.), так и с недостаточной реализацией потенциала и стратегических конкурентных преимуществ регионов Юга России. В условиях сокращения доступного ресурсного обеспечения стратегического развития, которое является определяющим фактором практической реализации заложенных в стратегии мероприятий, требуется сконцентрировать внимание на тех механизмах, которые позволяют, во-первых, аккумулировать необходимые ресурсы с использованием потенциала государства и частного сектора, во-вторых, эффективно использовать привлеченные ресурсы для стратегического развития регионов Юга России. В данном случае одним из ключевых является механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), что актуализирует изучение роли ГЧП в стратегическом развитии исследуемого макрорегиона.

Теоретико-концептуальная платформа и прикладные аспекты использования потенциала ГЧП в региональном развитии

ГЧП в современных условиях является одним из приоритетных механизмов, позволяющих развивать региональную инфраструктуру, модернизировать промышленность, в частности, территориально-локализованные теплоэнергетические системы, эффективно формировать цифровую среду, улучшать социальные объекты и жилищно-коммунальное хозяйство. Высокие возможности ГЧП определяются интеграцией активов государства с потенциалом частного сектора, что позволяет добиться синергетического эффекта за счет эффективного управления активами при соблюдении интересов всех заинтересованных сторон [Матвеева, Никитаева, Рощина, 2008].

Современные исследования в области развития государственно-частного партнерства базируются на постулате о целесообразности использования преимуществ различных секторов для решения приоритетных социально-экономических задач и идее, согласно которой в современном взаимосвязанном мире ни один субъект не может обеспечить максимальную социальную выгоду в одиночку [Creating New Models ... , 2014]. В настоящее время теоретическая платформа ГЧП предполагает переосмысление традиционной роли государства в разработке, финансировании и осуществлении политик, программ и проектов. При этом речь идет не об устранении с поля действий государства как актора при активизации ГЧП, а об укреплении, совершенствовании и модернизации потенциала государственных партнеров. ГЧП определяется в этом случае как инициативы, в рамках которых государство не только сохраняет за собой ключевые роли по надзору, обеспечению стимулов и формированию нормативно-правовой базы для предоставления качественных товаров и услуг, но и определяет новые возможности и механизмы совместного управления с частным сектором в целях оптимизации результатов, воздействия и устойчивости. Также меняется и роль частных партнеров, в первую очередь с точки зрения понимания и признания важности потенциального вклада бизнеса в решение социальных проблем и вопросов устойчивого развития при сохранении деловой направленности и ориентации на прибыль [Creating New Models ... , 2014].

Установление партнерских отношений между субъектами государственного и частного секторов является общемировой тенденцией, наиболее ярко проявляющейся при создании объектов инфраструктуры (включая дороги, больницы, школы, электростанции, системы теплоснабжения и водоотведения, мосты, тоннели, объекты водоочистки и водоотведения, системы легкорельсового транспорта, суды, музеи и т. д.) [Ng, Wong J., Wong K., 2013], для роста эффективности инфраструктурного комплекса [Cui, Liu, Hope, Wang, 2018].

ГЧП сегодня активно используются более чем 134 развивающимися странами, обеспечивая порядка 15–20 % от общего объема инвестиций в инфраструктуру. И хотя между правительствами и деловыми кругами существует консенсус в отношении важности инфраструктуры для растущей экономики и развивающегося общества, мир в среднем продолжает недо-инвестировать инфраструктурный комплекс. Ожидается, что к 2040 г. мировые инвестиции в инфраструктуру составят 79 трлн долл., тогда как фактическая потребность в таких инвестициях приближается к 97 трлн долларов. Для преодоления образующегося разрыва среднегодовые глобальные инвестиции в инфраструктуру должны увеличиваться примерно на 23 % в год. Одним из ключевых императивов успешного инфраструктурного развития в рассматриваемом контексте является ГЧП [The Global Risks Report, 2019].

Наряду с традиционным инфраструктурным сегментом существуют значительные пер- спективы и уже имеющийся позитивный опыт использования ГЧП для формирования инфраструктуры «умных» городов, являющихся неотъемлемым элементом цифровой экономики [Cities and the Fourth Industrial Revolution, 2018], разработки и реализации успешных экспортных стратегий [Devlin, Moguillansky, 2011], борьбы с климатическими изменениями [Buso, Stenger, 2018], проведения крупномасштабных научных исследований [Mazzucato, 2013], инновационном экосистемном развитии космической отрасли [Mazzucato, Robinson, 2018], развитии телекоммуникационной сферы [Howell, Sadowski, 2018], активизации формирования индустрии нанотехнологий [Zingg, Fischer, 2019]. Основная логика разработки ГЧП заключается в том, что наиболее важные вопросы развития должны анализироваться совместно правительствами, государственными учреждениями и деловыми кругами и решаться на основе взаимодополняющего подхода и долгосрочного общего видения [Creating New Models ... , 2014].

Позитивные эффекты использования ГЧП потенциально существуют практически во всех региональных подсистемах. Согласно результатам исследований Deloitte, несмотря на сложные экономические условия, в которых функционирует ГЧП, уровень активности в данной отрасли во всем мире остается стабильным, что свидетельствует о силе модели государственно-частного партнерства и огромном проникновении, которое соответствующий механизм получил за последние 20 лет [The Global PPP Market Report, 2012]. ГЧП предоставляет уникальные инвестиционные возможности по сравнению с обычными инвестициями за счет общего снижения рисков частных партнеров. В отсутствие государственного участия неэффективность рынка, особенно в инфраструктурном секторе, может сдерживать участие частного сектора из-за высоких затрат жизненного цикла и нормативных препятствий [Трудовой потенциал ... , 2019].

За счет привлечения частного финансирования в рамках проектов ГЧП государство получает возможность реализовать проекты, которые в противном случае не были реализованы, в первую очередь из-за ресурсных ограничений. Пример – нефтяная компания «ЛУКОЙЛ», обеспечивающая, в частности, 99 % выработки электроэнергии Астраханской области и 63 % – Краснодарского края. В период с 2011 г. компанией на Юге России по условиям «Договора о предоставлении мощности на оптовый рынок электро- энергии и мощности», обеспечивающего возврат инвестиций в строительство современных теплоэлектростанций, введены в действие объекты общей мощностью 949 МВт [Официальный сайт компании ЛУКОЙЛ, 2019].

В случае использования механизма ГЧП правительство может полагаться на предпринимательский опыт частного сектора в эффективном управлении государственными активами, а частный сектор получает возможность уменьшить проблему недоинвестирования из-за снижения информационной асимметрии благодаря активному вмешательству правительства (как в части уменьшения регулятивных барьеров, так и в области сокращения риска спроса на этапе реализации проекта) [Chauhan, Marisetty, 2019]. Более того, концентрация ответственности за активы у частного партнера на протяжении всего периода жизненного цикла данных активов, является важным стимулом для бизнеса минимизировать издержки, повышать производительность и эффективность, внедрять инновации и повышать качество услуг [Siemiatycki, Farooqi, 2012, Cheung, Chan, Kajewski, 2010].

По мере того как цифровые технологии Четвертой промышленной революции продолжают стимулировать изменения во всех секторах глобальной экономики, по оценкам экспертов, в настоящее время наступает уникальный момент для создания более инклюзивного, инновационного и жизнеспособного общества. Центральное место в этом изменении занимает использование данных, несущее одновременно огромные благоприятные возможности и опасные и нежелательные результаты. Как отмечают специалисты, при совместном использовании, увязке и объединении данных между секторальными и институциональными границами возникает эффект мультипликатора. Решающая роль при этом для обеспечения доверия и инновационного развития в условиях цифровой экономики и новой индустриальной революции принадлежит государственно-частному партнерству [Data Collaboration ... , 2019].

Однако потенциальные возможности и практическое воплощение могут существенно различаться. В этой связи представляется важным исследование роли государственно-частного партнерства в стратегическом развитии непосредственного южно-российского макрорегиона. При этом следует принимать во внимание тот факт, что на региональном уровне при разработке стратегических документов в качестве ре- зультативных закладывается ряд разнообразных показателей [Ильина и др., 2015], тогда как основные стратегические направления развития часто являются сходными и взаимосопряжен-ными. С учетом этого в данной работе анализируется связь уровня развития государственно-частного партнерства с ключевыми стратегическими векторами, зафиксированными на федеральном и региональном уровнях и охватывающими общее социально-экономическое положение регионов Юга России, инвестиционную и инновационную привлекательность субъектов РФ, цифровизацию и энергоэффективность. Последний фактор исследуется, так как играет важную роль в ресурсном обеспечении стратегий регионального развития через, с одной стороны, экономию ресурсов, с другой – повышение эффективности деятельности экономических акторов.

Взаимосвязь ГЧП и реализации стратегических приоритетов развития регионов Юга России

Для комплексной оценки регионального развития широко применяются технологии рейтинговой (интегральной) оценки, которые позволяют не только проводить ретроспективное сравнение, но и выявлять существенные отклонения от запланированных векторов стратегического развития и оценивать последствия реализуемых региональных стратегий. С учетом этого представляется целесообразным проводить анализ взаимосвязи уровня развития ГЧП с интегральными характеристиками регионального развития территорий Юга России.

В качестве статистической базы исследования были рассмотрены следующие интегральные показатели (за 2017 г.).

Рейтинг регионов РФ по уровню развития государственно-частного партнерства, основанный на определении комплексного показателя «уровень развития государственно-частного партнерства», объединяющего в себе «три составляющие: нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП, опыт реализации проектов ГЧП, включающий устойчивый рост количества ГЧП-проектов и их сопровождение, а также развитость институциональной среды, которая оценивается в соответствии с запуском комплексных программ по созданию условий для развития ГЧП и формированием профессиональных проектных команд» [Рейтинг регионов РФ ... , 2017].

Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ РИА. Рейтинг рассчитывается на основе агрегированного показателя, включающего в себя четыре группы индикаторов: показатели масштаба и эффективности экономики, а также показатели бюджетной и социальной сферы.

Рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ, для расчета которого Национальным рейтинговым агентством используется 55 показателей. В результате регионам присваивается значение по девятибалльной шкале, где IC1 – высокая инвестиционная привлекательность, IC9 – умеренная инвестиционная привлекательность.

Комплексный показатель, на основе которого строится рейтинг инновационных регионов России, представленный Ассоциацией инновационных регионов России, включает в себя 29 индикаторов.

Региональный рейтинг энергоэффективности. В основе расчета рейтинга энергоэффективности субъектов РФ Министерства энергетики лежит процедура усреднения позиции региона в ранжированных списках по значению пяти индикаторов показателей, характеризующих уровень «реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в бюджетном секторе и ЖКХ» [Государственный доклад ... , 2018].

Индекс цифровизации субъектов РФ рассчитывается по 100-балльной шкале, где оценка в 100 баллов означает, что «по данным из открытых источников, факты о цифровизации регионов соответствуют государственным стратегическим подходам и мировым тенденциям в развитии цифровых технологий и проектов, связанных с ними, имеют осязаемые действия со стороны релевантных участников рынка (например, государства, бизнеса или других организаций) и имеют положительные финансовые, социально-экономические и бизнес-эффекты» [Индекс «Цифровая Россия», 2018].

Для оценки степени «расслоения» регионов Юга России по рассматриваемым показателям рассмотрим показатели вариации (см. табл. 1).

Лидерами среди регионов Юга России по уровню развития ГЧП в исследуемом периоде являлись Астраханская и Ростовская области. Краснодарский край лидирует в рейтинге социальноэкономического положения, а также занимает наибольший уровень инвестиционной привлекательности. В рейтинге инновационных регионов наилучшие конкурентные позиции у Ростовской области и Ставропольского края. Наибольшее значение индекса цифровизации у Ростовской области.

Анализ показателей «расслоения» регионов Юга России показывает, что межрегиональные разрывы в исследуемом периоде по уровню инвестиционной привлекательности, инновационности, энергоэффективности и цифровизации составляют порядка 2–3 раз, однако по уровню социально-экономического положения и уровню развития ГЧП наблюдается более высокий уровень «расслоения»: так, разрыв между регионом-лидером (Астраханская область) и регионом-аутсайдером (Республика Калмыкия) по уровню развития ГЧП достигает 5,73.

Для более детального анализа представим положение регионов Юга России в пространстве соответствующих интегральных показателей (см. рис. 1–5).

Анализ распределения регионов Юга России в пространстве Индекса ГЧП и основных интегральных показателей, характеризующих уровень развития регионов Юга России, свидетельствует о наличии взаимосвязи между рассматриваемыми показателями. Данное предположение подтверждается значениями коэффициентов ранговой корреляции Спирмена между рассматриваемыми интегральными показателями (табл. 2).

Оценка степени «расслоения» регионов Юга России по интегральным показателям развития

Таблица 1

Регион	Индекс ГЧП	Индекс социально-экономического положения	Рейтинг инвестиционной привлекательности (место в рейтинге)	Индекс инновационных регионов	Рейтинг энер-гоэффективн-ости (место в рейтинге)	Индекс цифровизации
Астраханская область	51,6 %	37,714	6	0,37	57	50,77
Волгоградская область	50,3 %	46,847	6	0,34	60	50,09
г. Севастополь	20,2 %	29,975	8	0,32	84	31,14
Кабардино-Балкарская Республика	29,7 %	18,529	9	0,28	78,5	40,0
Карачаево-Черкесская Республика	12,4 %	22,873	9	0,21	76,5	27,69
Краснодарский край	37,0 %	58,33	3	0,41	45	52,77
Республика Адыгея	14,5 %	24,866	6	0,26	60	30,32
Республика Дагестан	23,9 %	41,134	9	0,24	85	26,76
Республика Ингушетия	10,2 %	15,535	9	0,16	39,5	28,03
Республика Калмыкия	9,0 %	18,852	9	0,26	49,5	26,43
Республика Крым	25,2 %	43,879	8	0,31	57	38,09
Республика Северная Осетия – Алания	9,6 %	19,638	9	0,27	80	30,15
Ростовская область	50,4 %	52,554	4	0,44	49,5	61,88
Ставропольский край	48,0 %	43,641	6	0,43	32	53,54
Чеченская Республика	11,3 %	31,424	9	0,23	29,5	25,76
Наибольшее значение индекса	51,6 %	58,33	9	0,44	85	61,88
Наименьшее значение индекса	9,0 %	15,535	3	0,16	29,5	25,76
Отношение наибольшего значения индекса к наименьшему	5,73	3,75	3,0	2,75	2,88	2,40
Коэффициент вариации	61,5 %	40,4 %	27,6 %	27,5 %	31,4 %	32,2 %

Примечание. Составлено авторами.

Коэффициенты ранговой корреляции Спирмена (по данным 2017 г.)

Таблица 2

	Spearman R	t ( N – 2)	p-value
Индекс ГЧП & Рейтинг социально-экономического положения	0,72	3,7177	0,00258
Индекс ГЧП & Рейтинг инвестиционной привлекательности	-0,75	-4,1344	0,00117
Индекс ГЧП & Рейтинг инновационных регионов	0,80	4,8495	0,00031
Индекс ГЧП & Рейтинг энергоэффективности	-0,06	-0,2199	0,82936
Индекс ГЧП & Индекс цифровизации	0,86	6	0,00004

Примечание . Рассчитано авторами.

Рис. 1. Регионы Юга России в пространстве «Индекс ГЧП & Индекс социально-экономического положения »

Примечание. Составлено авторами.

Примечание. Составлено авторами.

оном, при этом регионы проранжированы в порядке убывания рейтинговых оценок. Коэффициент ранговой корреляции между индексом ГЧП и рейтингом энергоэффективности оказался статистически не значимым: действительно, регионы-аутсайдеры в рейтингах социально-экономического положения, цифровизации, инвестиционной и инновационной привлекательности (Чеченская Республика, Республика Калмыкия, Респуб- лика Ингушетия) по уровню энергоэффективности превосходят другие регионы Юга России, при достаточно низком уровне развития ГЧП.

Выводы и предложения

Принимая во внимание эмпирически фиксируемую существенную взаимосвязь уровня развития ГЧП и приоритетных сфер стратегическо-

Примечание. Составлено авторами.

Примечание. Составлено авторами.

го развития регионов Юга России, что свидетельствует о важной роли ГЧП в реализации стратегий макрорегиона, стоит обратить внимание на ключевые факторы успеха государственно-частных проектов. Факторы успеха ГЧП связаны с внешней средой (инфраструктурный спрос, финансовая ситуация, законодательство); внутренней средой проекта ГЧП (наличие ресурсов, тип и сложность проекта, контрактные документы, функции управления проектами и т. д.), а также собственно партнерским сегментом (потенциал правительств, связанный с ГЧП, процедуры выбора частного партнера, определение ролей государства и частных структур, распределение рисков и т. д.).

Исследователи отмечают также решающую роль благоприятной институциональной среды для развития ГЧП. В частности, эмпирическое изучение большой выборки портов свидетельствует о том, что «качество регулирования», «открытость рынка», «легкость начала бизнеса» и «соблюдение контрактов» являются важными институциональными детерминантами успеха ГЧП и могут в конечном итоге способствовать развитию портов и экономическому росту [Panayides, Parola, Lam, 2015].

Таким образом, для активного развития ГЧП требуется совершенствование институционального обеспечения и развитие управленческого инструментария, охватывающего процессы принятия решений на уровне отдельных предпри- ятий и организаций, а также на мезоэкономичес-ком уровне. При этом партнерский формат отношений позволяет говорить не только об агентском, но и сетевом уровне, охватывающем механизмы взаимодействия субъектов. Таким образом, выстраивается единая схема «институциональный контекст – ресурсы – поведение субъектов» при принятии управленческих решений, в которой первые две части очерчивают пространство принятия решений [Van Der Veen, Kasmire, 2015], а третья – непосредственно трансформацию норм, стратегий, других институтов, определяющих поведенческие модели в деятельности предприятий.

В соответствии с этим институциональное обеспечение ГЧП на региональном уровне должно охватывать: нормативно-правовую базу; политику поддержки инноваций; модели межсекторной контрактации и институциональное обеспечение ГЧП, в частности, на базе концессионных соглашений; механизмы контроля со стороны государства за качеством услуг частного сектора; конкурсные процедуры отбора участников ГЧП; стандарты и методологии управления проектами, механизмы распределения рисков; закрепление индикаторов развития ГЧП в региональных стратегиях; корпоративную культуру, экономические интересы, процедуры принятия решений экономических акторов.

Создание благоприятных институциональных условий по каждому из перечисленных на-

Примечание. Составлено авторами.

правлений позволит сформировать целостную институциональную структуру поддержки ГЧП, что, в свою очередь, будет способствовать более эффективной реализации стратегий развития регионов Юга России.