Роль экспортных пошлин при реализации нефти и нефтепродуктов в современной России

Недра земли являются ключевым фактором производства топливноэнергетических полезных ископаемых, таких как нефть и газ. Российское государство – собственник российских недр – обладает правом получать рентную плату за использование принадлежащего ему фактора производства подобно другим экономическим агентам, которые являются собственниками капитала и труда, используемых для производства товаров или услуг. Природные ресурсы – весьма специфический фактор производства, характеризующийся в первую очередь существенной неопределенностью в производительности, монопольным владением со стороны государства и ограниченными запасами, поэтому образование цены на них существенным образом отличается от определения цены на капитал или труд.

Безусловно, рыночные цены на нефть, газ и другие углеводородные ресурсы подвержены существенным колебаниям вследствие как политических, так и экономических причин. Как правило, в мировой практике принято соотносить большую долю дополнительной прибыли от продажи национальных ресурсов по сравнению с прибылью в других отраслях, цены в которых более стабильны, именно с ценой использования специфического фактора производства – национальных недр, а не с рентной ценой других факторов производства или с прибылью производителя. Так или иначе, большую долю «сверхприбыли» должен получать владелец этого особенного фактора, то есть государство.

В настоящее время экспортные пошлины в том или ином виде применяют около 40 стран, которые относятся к категории развивающихся или стран с переходной экономикой. Примерно в половине стран экспортные пошлины действуют в отношении всего двух-трех товаров, имеющих принципиальное значение для национальной экономики. Однако, применяются экспортные пошлины чаще по отношению к природным ресурсам, чем к другим товарам.

Всемирная торговая организация (далее - ВТО), основная цель которой заключается в создании системы беспошлинной торговли путем последовательного снижения таможенных тарифов, побуждает страны отказаться от практики применения экспортных пошлин, как препятствующей свободному развитию международной торговли.

В 2011г., после восемнадцати лет переговоров, Россия стала участницей ВТО, в том числе и в связи с этим фактом, Министерство финансов России (далее - Минфин РФ) подготовило предложения о постепенном снижении экспортных пошлин на нефть. Разработанные меры предусматривают снижение экспортных пошлин, начиная с 2014 года, темпами 2-3% в год при одновременном повышении ставки налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ). Однако, Министр энергетики РФ заявил, что считает целесообразным обнуление экспортной пошлины на нефть не ранее 2025 года, а начать «движение в эту сторону» стоит лишь в 2021 года.

Отказ от экспортных пошлин на нефть объясняется, прежде всего тем, что они не являются рыночной мерой, а представляют собой субсидирование экономики. Действительно, применение экспортных пошлин фактически означает установление дифференцированных цен для отечественных и зарубежных потребителей. Использование экспортных пошлин на топливо, сырье и материалы тождественно скрытому субсидированию потребляющих эту продукцию отраслей национальной экономики, которое подпадает под определение «специфические субсидии». Бесспорно, такое субсидирование фактически осуществляется за счет производителей соответствующих ресурсов и государства, которые несут потери в результате более низких цен реализации ресурсов на внутреннем рынке.

Сегодня в России экспортные пошлины являются одним из важных источников доходов госбюджета, причем основную долю в их структуре занимают пошлины на нефть и нефтепродукты. Кроме того, они позволяют поддерживать на внутрироссийском рынке более низкий уровень цен на топливно-энергетические товары по сравнению с ценами мирового рынка.

В настоящее время роль экспортных пошлин состоит, во-первых, в регулировании объемов вывоза сырья и полуфабрикатов (в том числе нефти) с целью обеспечения потребностей внутреннего рынка, во-вторых, в стимулировании переработки (обработки) указанной продукции на территории России и последующего экспорта товаров с высокой долей добавленной стоимости. Однако, регулирующая функция экспортных пошлин в нефтяном секторе выполняется плохо как из-за системных проблем применения этого инструмента, так и из-за несовершенства системы ставок экспортных пошлин на нефть и продукты ее переработки.

Очевидно, что экспортные пошлины на нефтепродукты также устанавливаются с учетом мировой цены на нефть. При этом ставки экспортных пошлин на нефтепродукты устанавливаются на более низком уровне по отношению к экспортной пошлине на нефть, что обусловлено желанием государства стимулировать увеличение переработки нефти внутри страны и экспортировать уже нефтепродукты [1].

В действующей налоговой системе России экспортные пошлины играют важную роль в налогообложении нефтяного сектора. Главным преимуществом экспортной пошлины, по сравнению с применяемыми в развитых странах специальными налогами на доход, является простота администрирования. В условиях высокой экспортной ориентации российского нефтяного сектора и зависимости доходов от мировых цен на нефть применение этих платежей обеспечивает достаточно эффективное изъятие природной ренты, получаемой в нефтяном секторе, в пользу государства. Сегодня благодаря применению специфической ставки на нефть с поправкой на коэффициент, учитывающий динамику мировых цен на нефть, действующая система налогообложения обеспечивает прогрессивный рост налоговых платежей предприятий нефтяного сектора и соответствующее пополнение государственных доходов за счет НДПИ.

Как известно, основные российские месторождения нефти находятся в Восточной и Западной Сибири, на континентальном шельфе - в неосвоенных регионах, при наличии большого количества трудноизвлекаемых запасов. Налоговая нагрузка для предприятий, работающих в таких условиях, является чрезмерно высокой, что препятствует их эффективности. В связи, с чем были внесены изменения в главу 26 Налогового кодекса РФ с целью создания условий для экономически эффективной разработки трудноизвлекаемых запасов нефти . Данный документ предусматривает дифференциацию ставки НДПИ в зависимости от показателя проницаемости коллектора, степени выработанности месторождения и размера нефтенасыщенного пласта [1].

Эти нововведения подтверждают желание государства создать благоприятные условия для предприятий осваивающих трудноизвлекаемые запасы нефти в труднодоступных районах и при этом сохранить экономическую эффективность как для предприятий, так и для государства в условиях постепенного отказа от применения экспортных пошлин на нефть .

В 2016 году, в связи с кризисными явлениями в экономике России, вызванными, в том числе падением мировых цен на нефть, в доходы федерального бюджета РФ поступило налога на добычу полезных ископаемых - 2 863,5 млрд.руб., что на 296,5 млрд. руб или 9,4% меньше, чем в 2015 году, однако доля НДПИ в структуре налоговых поступлений продолжает оставаться высокой - более 40%, что свидетельствует о его бюджетоообразующем значении для страны [2].

Сегодня наличие экспортной пошлины существенно отличает российскую систему налогообложения нефтяного сектора от систем налогообложения, применяемых в развитых нефтедобывающих странах (в США, Канаде, Норвегии, Великобритании, Австралии). В то же время в мировой практике широко применяется роялти - платеж собственнику ресурсов за право разработки запасов.

Однако, следует учитывать, что сегодня экспортные пошлины играют весьма важную роль в формировании цен на нефть и нефтепродукты на российском внутреннем рынке. Цены на нефть и нефтепродукты, реализуемые на внутреннем рынке, устанавливаются производителями на уровне, обеспечивающем такую же доходность, что и их реализация на внешнем рынке (экспорт). Такой уровень равен мировой цене на соответствующий продукт за вычетом уплачиваемой при его вывозе экспортной пошлины и дополнительных затрат на транспортировку данного продукта на экспорт. Наличие экспортной пошлины обеспечивает устойчивый разрыв между мировыми и внутренними ценами на нефть и нефтепродукты, поддерживает внутренние цены на уровне ниже мировых.

Таким образом, цена на нефть на российском внутреннем рынке (цена производителей) составляет лишь около 40% от мировой, что обеспечивается применением весьма высокой экспортной пошлины на нефть. Внутренние цены на нефтепродукты в России также ниже по сравнению с ценами на европейском рынке (без учета косвенных налогов).

Говоря о роли экспортных пошлин, следует отметить, что в действующей системе они также являются инструментом, позволяющим государству регулировать предложение на внутреннем рынке нефтепродуктов. Применение данного инструмента позволяет в необходимых случаях изменять структуру поставок производимых в стране нефтепродуктов в пользу внутреннего рынка, обеспечивать его насыщение. В действующей системе экспортные пошлины играют также серьезную роль в поддержании прибыльного функционирования нефтеперерабатывающей отрасли. Российская нефтеперерабатывающая промышленность пока отстает от развитых стран по технологическому уровню, глубине переработки нефти, структуре и качеству производимых нефтепродуктов.

В то же время цены на нефть и нефтепродукты на внутреннем российском рынке отличаются от мировых. Несмотря на значительно более низкую стоимость корзины производимых нефтепродуктов по сравнению с развитыми странами, существующая в России структура цен обеспечивает вполне прибыльное функционирование российской нефтеперерабатывающей промышленности. Сегодня существующие экспортные пошлины и заниженная цена на сырую нефть обеспечивают экономически эффективное функционирование нефтеперерабатывающей отрасли. Реформирование системы экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты является чрезвычайно серьезной экономической мерой, требующей комплексного подхода, оценки макроэкономических и микроэкономических последствий от таких решений.

Основная проблема такой реформы заключается в том, что неизбежный при отмене экспортных пошлин рост внутренних цен на нефтепродукты может негативно отразиться на экономическом росте, оказать негативное влияние на благосостояние потребителей, привести к снижению конкурентоспособности отдельных секторов и повышению социальной напряженности в обществе. Для нефтеперерабатывающей промышленности отмена экспортных пошлин может привести к тому, что при росте внутренней цены на нефть до уровня «мировая цена минус затраты на транспортировку на экспорт» не будет обеспечиваться приемлемая экономическая эффективность этой подотрасли.

Сегодня инициатором отмены таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты выступает Минфин России, однако начать обсуждение параметров и графика налоговых изменений в нефтедобыче и нефтяном экспорте там намерены не ранее 2018-2019 года.

Пока же экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты меняются в рамках «налогового маневра» в нефтяной отрасли, который предусматривает снижение пошлины на нефть от 42% экспортной цены в 2015 году до 30% в 2017 году. При этом для возмещения выпадающих доходов бюджета одновременно запланировано повышение НДПИ. Так, согласно положений главы 26 НК РФ, ставка НДПИ за 1 тонну добытой нефти обессоленной, обезвоженной и стабилизированной в 2015 году - 766 руб.; в 2016 году - 857 руб.; в 2017 году - 919 руб. [2]

В качестве причины отказа от использования пошлин Минфин выставлял необходимость выравнивания ценовых условий на внутреннем и внешнем топливных рынках, а также спор с Белоруссией вокруг возврата части пошлины за экспортируемые страной нефтепродукты из российской нефти, так как являясь членом Евразийского экономического союза, Белоруссия получает нефть из России по внутренней цене.

К тому же в Минфине считают, что федеральный бюджет не может формироваться на треть за счет пошлин на энергоресурсы. Пошлины должны быть экстренным способом реагирования, а не частью налоговой системы. Отмена таможенных пошлин может произойти и быстрее, но 2025 год - крайний срок.