Роль общественного самоуправления в формировании городского солидарного общества (по результатам логико-содержательного анализа муниципальных программ)

В условиях нестабильного развития и системного кризиса, затрагивающего все сферы жизни российского общества, проблема улучшения качества жизни трансформируется в проблему улучшения качества межличностных отношений. В связи с этим актуализируется идея социальной солидарности, которая является своеобразным критерием общественного прогресса и которой присущи такие качественные характеристики, как единство, интеграция, идентичность, консолидация. Идея именно такого прогресса на региональном уровне была инициирована Губернатором Белгородской области Е.С. Савченко, предложившим формулу солидарного общества в виде «суммы трёх слагаемых: умная власть плюс справедливая и эффективная экономика плюс активное гражданское общество»1.

В 2007 году в Белгороде городской управленческой элитой была сформулирована концепция общественного самоуправления, основанная на формировании у населения чувства сопричастности к положительным переменам и желании личного участия в происходящих социальноэкономических процессах. Одной из главных задач формирования городского солидарного общества стало развитие форм общественного участия граждан в местном самоуправлении. В настоящее время в рамках реализации данной задачи в Белгороде реализуется муниципальная программа «Развитие солидарного общества и информационного пространства городского округа «Город Белгород» на 2017 – 2020 годы»2.

Идея солидарности находит свое выражение в добровольных объединениях лиц с общими интересами и координации расходящихся интересов с государством, действующим в строгом соответствии с демократическими принципами. Именно поэтому реализация концепции солидарного общества должна осуществляться с обязательным общественным участием, с участием представителей общественных структур – общественных активистов, гражданских ассоциаций, территориальных сообществ и т.п.

Общественному самоуправлению, деятельности общественных организаций посвящено множество научных работ, в которых приводится анализ их сущности, правовой основы образования и функционирования, форм взаимодействия с государственными органами и социальными институтами. Существуют различные подходы к определению содержания понятия «общественное самоуправление». Так, исследователь В.В. Пылин определяет общественное самоуправление как «одну из разновидностей и производных народовластия и в то же время оно является важным фактором его становления и развития. Общественное самоуправление представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования»1. По мнению И.Т. Тарасова, главная цель общественного самоуправления заключается «в привлечении местных общественных сил к участию в местном государственном управлении, в видах наилучшего удовлетворения и защиты местных общественных интересов»2.

Как утверждает М.П. Морозова, «общественное самоуправление соединяет в себе индивидуальное и коллективное в едином, не расчлененном социуме, способствуя самореализации личности в соответствии с ее ценностными ориентациями»3. В своей работе А.А. Кравец отмечает отличие органов общественной самодеятельности от массовых общественных организаций – «отсутствие членства, материального участия и децентрализация; подчеркивается, что всю свою деятельность они осуществляют безвозмездно, на общественных началах, руководствуясь соображениями общественного блага»1.

В данной статье дается анализ ряда муниципальных программ в сфере развития общественного самоуправления, среди которых можно выделить вышеупомянутую муниципальную программу «Развитие солидарного общества и информационного пространства городского округа «Город Белгород» на 2017 – 2020 годы», муниципальную программу «Развитие форм общественного самоуправления, социальной активности населения, межнационального и межконфессионального взаимодействия в городе Нижнем Новгороде» на 2018 – 2020 годы, муниципальную программу «Поддержка и развитие территориального общественного самоуправления и общественных объединений в муниципальном образовании город Тула». В ходе содержательного анализа данных муниципальных программ необходимо уделить внимание наименованию программ. Названия муниципальных программ города Белгорода и Нижнего Новгорода содержательны и корректны. Стоит отметить, что концепция солидарного общества реализуется преимущественно в Белгородской области, что наложило свой отпечаток на название муниципальной программы, ориентированной на развитие форм общественного самоуправления в городе Белгороде. Однако программа города Тулы в своем названии не содержит периода реализации муниципальной программы, что значительно затрудняет восприятие программы на предмет ее актуального действия.

Анализируя содержательную часть программ, следует отметить, что в муниципальной программе города Белгорода вовсе отсутствует определение ключевых понятий – «солидарное общество» и «общественное самоуправление», что не является верным, так как необходимо наиболее полное описание объекта исследования и совершенствования. Напротив, в муниципальной программе Нижнего Новгорода общественное самоуправление определяется как «проявление общественной активности граждан, совокупности форм коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ»1. Что касается текстовой составляющей муниципальной программы города Тулы, то в ней отсутствуют не только разъяснения ключевых понятий, но и описание основных проблем в данной сфере, а также не приводится прогноз ее развития2.

Концептуальная схема развития общественного самоуправления, исходя из анализа ряда муниципальных программ, выглядит следующим образом (рисунок 1).

Рис. 1. Концептуальная схема развития общественного самоуправления

В любой государственной или муниципальной программе очень важно грамотно сформулировать цель. В программе Нижнего Новгорода цель определена достаточно ясно, но при этом излишне широко: муниципальная поддержка форм и направлений общественного самоуправления и социальной активности населения. В муниципальной программе Белгорода цель сформулирована более корректно: создание благоприятных условий для реализации общественного самоуправления и повышения социальной активности граждан города Белгорода, формирование позитивного имиджа деятельности органов местного самоуправления. Цель представлена двумя положениями, которые логически не связаны друг с другом, не соблюден принцип единства цели. То же самое наблюдается и в программе города Тулы: развитие института территориальных общественных самоуправлений, общественных объединений, вовлечение большего количества жителей муниципального образования город Тула в деятельность местного самоуправления.

Проанализировав задачи программ, отметим, что они должны, с одной стороны, конкретизировать цель, а, с другой стороны, обобщать серию мероприятий. В муниципальной программе Белгорода количество задач совпадает с количеством подпрограмм:

• 1.    Создание условий для обеспечения поддержки инициатив граждан, содействие развитию социальной активности пожилых граждан и информационной открытости органов общественного самоуправления.

• 2.    Развитие потенциала молодого поколения в возрасте от 14 до 30 лет и его использование в интересах города Белгорода.

• 3.    Формирование и продвижение позитивного имиджа деятельности органов местного самоуправления через улучшение качества информационного пространства.

В программе Нижнего Новгорода также количество задач совпадает с количеством подпрограмм:

• 1.    Повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления.

• 2.    Повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и общественных организаций в реализации социальных и общественно значимых проектов.

Муниципальная программа города Тулы предполагает три задачи:

• 1.    Повышение эффективности взаимодействия администрации города Тулы, общественных объединений и территориальных общественных самоуправлений посредством информированности населения о деятельности органов местного самоуправления.

• 2.    Реализация механизма муниципальной поддержки общественных объединений и территориальных общественных самоуправлений на

• 3.    Создание условий для развития территориальных общественных самоуправлений для решения проблем местного сообщества.

конкурсной основе с целью широкого использования интеллектуального, научного, культурного потенциала жителей муниципального образования город Тула для решения вопросов местного значения.

Представленные в программах задачи достаточно объемны, их формулировки напоминают цели: повышение эффективности..., создание условий... и т.п. Задачи необходимо формулировать более конкретно, они должны носить социально-ориентированный, а не ведомственный характер. Однако, по сравнению с программами Нижнего Новгорода и Тулы, муниципальная программа города Белгорода имеет более конкретные задачи, обеспечивающие поэтапное достижение поставленной цели.

Стоит отметить, что сами мероприятия довольно подробно прописаны в программах Белгорода и Нижнего Новгорода. Так, в муниципальной программе города Белгорода содержится 3 подпрограммы:

• 1.    Развитие общественного самоуправления на территории города Белгорода.

• 2.    Молодежь - Белому городу.

• 3.    Открытый город.

Для каждой подпрограммы дано подробное описание мероприятий, реализация которых необходима для достижения цели. Все мероприятия структурированы, что удобно для восприятия программы в целом. За каждым мероприятием закреплены ответственные структуры, что позволяет прийти к четкому пониманию деятельности при реализации программы ее участниками. Сроки реализации программы обоснованы. В программе бюджет расписан по годам, что также позволяет понимать, какая реальная сумма и на что будет израсходована. То же самое наблюдается и в программе города Нижнего Новгорода, в которой представлено 2 подпрограммы:

• 1.    Муниципальная поддержка развития территориального общественного самоуправления.

• 2.    Поддержка общественных некоммерческих организаций и взаимодействие с конфессиями и национально-культурными сообществами.

Вышеупомянутые муниципальные программы содержат мероприятия всех типов, а именно:

• 1)    организационные (организация и проведение общественнозначимых мероприятий, направленных развитие социальной активности и поддержку инициатив граждан);

• 2)    информационные (информационная поддержка работы органов общественного самоуправления, выпуск печатной продукции; проведение обучающих семинаров, информационная поддержка деятельности территориального    общественного    самоуправления;    проведение

общественных независимых экспертиз представителями социально -профессиональных кластеров);

• 3)    исследовательские (проведение научных исследований по развитию территориального общественного самоуправления);

• 4)    материального обеспечения (производство и распространение информационных материалов и сувенирной продукции).

Программа Тулы не содержит подпрограмм, а перечень мероприятий представлен очень скудно - по одному мероприятию на одну задачу, итого три мероприятия на программу, рассчитанную на пять лет (2016 - 2020 гг.). На наш взгляд, необходимо увеличить количество мероприятий программы для ее более эффективной реализации.

Оценка реализации муниципальной программы города Белгорода осуществляется по системе показателей эффективности реализации программных мероприятий, которые представлены как в паспорте программы, так и в виде таблицы и дают возможность проследить динамику реализации программы с 2017 г. по 2020 г. Программа включает 17 показателей. Приведем некоторые из них:

• 1.    Ежегодное проведение не менее 4 практических и учебнометодических семинаров.

• 2.    Ежегодное проведение не менее 4 общественных независимых экспертиз.

• 3.    Увеличение численности граждан пожилого возраста, участвующих в работе клубов по интересам, до 1360 человек в 2020 году.

• 4.    Количество студентов, получающих стипендии администрации города Белгорода, – 70 человек ежегодно.

• 5.    Увеличение количества аккредитованных СМИ до 15 в 2020 году.

Из представленных показателей видно, что они имеют четкое количественное выражение к предполагаемому программой году.

Муниципальная программа Нижнего Новгорода имеет всего 4 целевых индикатора, по которым оценивается эффективность реализации программы в течение трех лет:

• 1.    Активные жители города, вовлеченные в деятельность территориального общественного самоуправления, от общего числа жителей города Нижнего Новгород – 3 %.

• 2.    Доля некоммерческих организаций, национальных и религиозных объединений города Нижнего Новгорода, вовлеченных в участие в городских конкурсах и проектах – 15 %.

• 3.    Количество Советов ТОС, подавших заявки на участие в конкурсах и социально-значимых проектах – 50 ед.

• 4.    Количество некоммерческих организаций, получивших финансовую поддержку на реализацию социально значимых проектов – 22 ед.

Напротив, программа Тулы содержит 20 целевых индикаторов, которые также подробно расписаны, как и в Белгородской программе. Однако встает вопрос о целесообразности включения такого числа показателей при имеющемся количестве программных мероприятий. Стоит отметить, что в содержательной части программы особое внимание уделено методике и критериям оценки эффективности реализации программы. Так, оценка эффективности муниципальной программы производится с учетом следующих составляющих:

• а)    оценки степени достижения целей и решения задач муниципальной программы;

• б)    оценки степени достижения целей и решения задач подпрограмм и ведомственных целевых программ, входящих в муниципальную программу;

• в)    оценки степени реализации основных мероприятий, ведомственных целевых программ и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации;

• г)    оценки степени соответствия запланированному уровню затрат;

• д)    оценки эффективности использования средств бюджета муниципального образования город Тула.

Необходимо отметить, что в программах Белгорода и Тулы показатели конечного результата (ожидаемые результаты реализации программы) четко сформулированы, имеют количественное выражение. В Нижегородской программе, напротив, такие показатели отсутствуют, что, по нашему мнению, не приемлемо.

Таким образом, в результате содержательного анализа муниципальных программ в сфере развития общественного самоуправления в Белгороде, Нижнем Новгороде и Туле, были выявлены некоторые недочеты:

• 1.    Отсутствие конкретного определения центрального понятия во всех трех программах. В программу Тулы необходимо включить описание основных проблем в данной сфере и прогноз ее развития.

• 2.    Формулировка целей излишне широка и требует конкретизации, нарушен принцип единства цели.

• 3.    Представленные задачи в программах Нижнего Новгорода и Тулы достаточно объемны, их формулировки напоминают цели. Необходимо сформулировать более конкретно в соответствии с целью и программными мероприятиями.

• 4.    Недостаточное количество мероприятий в муниципальной программе Тулы для ее эффективной реализации.

• 5.    Отсутствие ожидаемых результатов реализации программы Нижнего Новгорода.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что исследуемые программы, направленные на развитие общественного самоуправления, имеют ряд недостатков, устранение которых целесообразно провести еще на этапе разработки программ, что позволит минимизировать потери в ходе их реализации, а также будет способствовать своевременному достижению показателей социальноэкономической эффективности исследуемых программ.