Роль проектного управления в реализации стратегии развития муниципального образования

Acknowledgment : The article was prepared as part of state assignment No. 0168-2019-0004 «Improving the mechanisms of development and effective use of the potential of socio-economic systems».

There is no conflict of interests

В условиях необходимости решения стратегических задач развития России, повышения эффективности и качества государственного управления актуальным является поиск оптимальных подходов и методов к организации деятельности органов власти всех уровней.

Ключевым инструментом здесь выступают национальные проекты, утвержденные Указом Президента Российской Федерации В.В. Путиным от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Они призваны обеспечивать в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. В настоящее время утверждено и реализуется 13 национальных проектов по приоритетным направлениям:

• -    человеческий капитал;

• -    комфортная среда для жизни;

• -    экономический рост.

Каждый из них предусматривает решение ряда задач, которые стоят перед государством.

В связи с этим необходимо использовать успешные практики управления проектами и внедрять их в деятельность органов власти на всех уровнях. Развитию проектного управления уделено пристальное внимание на федеральном уровне, что подкрепляется созданием нормативно-правовой базы:

• -    Постановление Правительства РФ №1288 от 31 октября 2018 г. «Об организации проектной деятельности в Правительстве России»;

• -    Распоряжение Минэкономразвития РФ №26Р-АУ от 14.04.14 «Об утверждении методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти»;

• -    Ряд ГОСТов (ГОСТ Р ИСО 21500-2014, ГОСТ Р 54869-2011, ГОСТ РИСО 21504-2016, ГОСТ Р 54871-2011, ГОСТ Р 54870-2011 и ГОСТ Р 538922010).

Исходя из этого проекты являются связующим элементом при выполнении программ и мероприя- тий с заключением контрактов и проведением конкретных работ (рис. 1).

Вместе с тем эффективная реализация проектного управления требует использования научного подхода.

Проблематику внедрения проектного управления в деятельность органов государственной власти рассматривал ряд исследователей. Так, И.С. Филимошкин, О.Н. Сафонова, Е.А. Анчихров [4] указывали, что проектное управление способствует укреплению программно-процессного управления и установлению связей между мероприятиями государственных программ и закупками товаров (контрактов), работ, услуг для обеспечения государственных нужд. Захарова Е.А. и Колесникова Ю.С. обращали внимание на то, что инструментарий проектного управления состоит из средств воздействия и средств реализации государственной политики [1].

Татаркин А.И. и Новикова К.А рассматривают проектную деятельность как «коридор возможностей» для оптимального использования имеющихся ресурсов, что позволит избегать конфликтных ситуаций, контролировать исполнение плана и своевременно вносить коррективы [5]. В исследовании Усковой Т.В. и Копытовой Е.Д. указывается, что на данном этапе развития проектной деятельности в органах власти в проектах зачастую участвуют сотрудники из различных функциональных подразделений, что может приводить к несогласованности действий и фактическому отсутствию разделения их ответственности [6]. В свою очередь, Кожевников С.А. обращает внимание на то, что при использовании только функционального подхода к управлению наблюдается низкая эффективность межведомственных коммуникаций [2].

Таким образом, чтобы обеспечить успешность деятельности в рамках национальных, региональных и муниципальных проектов, необходимо создать условия для эффективного государственного управления. В связи с этим возникает вопрос, как же совместить проектное с традиционными формами государственного управления. В первую оче-

Рисунок 1. Место проекта в системе государственного управления

редь, на наш взгляд, необходимо обеспечить согласованность действий между органами власти, так как решение задач требует комплексного подхода к рассмотрению существующей проблематики. Комплексность же предполагает наличие эффективного управления человеческими, материальными и финансовыми ресурсами в рамках представленных направлений государственной политики и организации продуктивного межведомственного взаимодействия и снижения бюрократических издержек.

При внедрении проектного управления следует так же заострить внимание на проблеме развития государственно-частного партнерства (ГЧП). Эти два направления деятельности неразрывно связаны друг с другом. Взаимодействие с бизнес-структурами позволит наиболее эффективно реализовать проектную деятельность, так как частный сектор изначально опирается на разработку прорывных направлений и реализацию их в своей деятельности в кратчайшие сроки с минимизацией сопутствующих издержек.

Как уже нами отмечалось, одним из важнейших приоритетов для реализации поставленных перед государством направлений развития должно выступать налаживание межведомственного и межотраслевого взаимодействия. Это позволит минимизировать возможное дублирование проводимых мероприятий. Особенности бюджетного планирования в Российской Федерации обусловливают то обстоятельство, что ответственность за исполнение поставленных целей возлагается не на координаторов деятельности, а на конкретных отраслевых руководителей ведомств (получателей бюджетных средств) и соответственно бюджетные ассигнования по отраслевому принципу аккумулируются в рамках каждого конкретного проекта.

Таким образом, расходы бюджета не формируется по проектному принципу, а только исполняются, поскольку процедуры формирования проектов не урегулированы с процедурами формирования бюджета [3]. Исходя из этого, использование проектной деятельности становится актуальным, так как это предусматривают эффективное использование денежных средств на различных стадиях осуществления запланированного мероприятия.

Национальные проекты разработаны на федеральном уровне, но важно отметить, что решение поставленных задач напрямую зависит от решения проблем «на местах». В связи с этим, возникает необходимость рассмотрения стратегий развития муниципальных образований и определения, заложена ли в них проектная деятельность, которая отвечает современным требованиям к управлению развитием территории.

Авторами было проанализировано 26 стратегий муниципальных районов и городских округов Вологодской области. В таблице 1 указано количество упоминаний слова «проект» в каждом из рассмотренных документов.

Были рассмотрены программы развития муниципалитетов Вологодской области. В результате анализа был сделан вывод о том, проектное управление получило наибольшее развитие в следующих сферах: туризме, строительстве, культуре и инве-

Таблица 1

Анализ стратегий муниципальных образований Вологодской области на наличие признаков проектной деятельности1

№ п.п. Стратегия муниципального района Количество упоминаний слова «проект» 1 Стратегия Чагодощенского муниципального района 192 2 Стратегия города Череповца 175 3 Стратегия города Вологды 79 4 Стратегия Кирилловского муниципального района 57 5 Стратегия Грязовецкого муниципального района 54 6 Стратегия Белозерского муниципального района 52 7 Стратегия Никольского муниципального района 50 8 Стратегия Устюженского муниципального района 50 9 Стратегия Вологодского муниципального района 49 10 Стратегия Бабушкинского муниципального района 48 11 Стратегия Великоустюгского муниципального района 48 12 Стратегия Тотемского муниципального района 47 13 Страегия Нюксенского муницпального района 45 14 Стратегия Вытегорского муниципального района 44 15 Стратегия Вожегодского муниципального района 42 16 Стратегия Верховажского муниципального района 41 17 Стратегия Череповецкого муниципального района 41 18 Стратегия Кадуйского муниципального района 40 19 Стратегия Кичменгско-Городецкого муниципального района 40 20 Стратегия Сямженский муниципального района 40 21 Стратегия Харовского муниципального района 40 22 Стратегия Бабаевского муниципального района 39 23 Стратегия Междуреченский муниципального района 38 24 Стратегия Шекснинского муниципального района 38 25 Стратегия Вашкинского муниципального района 37 26 Стратегия Усть-Кубенского муниципального района 37 27 Стратегия Сокольского муниципального района 33 28 Стратегия Тарногского муниципального района 28 стиционной деятельности. Так же можно выделить две формы осуществления этих проектов:

• -    муниципалитет сам реализует проекты, используя муниципальный бюджет (преимущественно в сфере туризма и культуры);

• -    применяется софинансирование из бюджета регионов (строительство и инвестиционная деятельность).

Несмотря на то, что достаточно часто упоминается слово «проект», по своей сути же в стратегиях и программах не заложены организационные, институциональные предпосылки для реализации проектного управления на местах.

Как свидетельствует успешная мировая и отечественная практика, для полноценного внедрения проектного управления необходимо создавать проектные офисы. Автором были проанализированы сайты муниципальных районов Вологодской области на предмет наличия специализированного структурного подразделения по работе с проектами. В ходе мониторинга было выявлено, что ни один район не располагает собственным проект-

1 Составлено автором по официальным документам стратегий развития муниципальных образований Вологодской области. URL:

Таблица 2

Организация управления проектами в Администрации г. Краснодар2

№ п.п.    Орган управления Функции Муниципальный 1     проектный комитет администрации МО г. Краснодар (МПК) является коллегиальным совещательным органом, сформированным из числа заместителей главы муниципального образования город Краснодар под председательством главы муниципального образования город Краснодар Куратор 2      муниципального проекта определённый муниципальным проектным комитетом заместитель главы муниципального образования город Краснодар, отвечающий за обеспечение муниципального проекта ресурсами и разрешение вопросов, выходящих за рамки полномочий руководителя проекта Руководитель 3      муниципального проекта уполномоченное лицо органа администрации, которое отвечает за достижение целей муниципального проекта, руководит всеми процессами, осуществляет подготовку запросов на изменение и оперативное управление муниципальным проектом Администратор 4      муниципального проекта работник органа администрации, отвечающий за организацию процесса планирования муниципального проекта, подготовку соответствующей отчётности, сопровождение согласования и ведения проектной документации и пр. 5     Муниципальный проектный офис (МПО) осуществляет проверку паспорта муниципального проекта в рамках инициирования и подготовки муниципального проекта, организует заседания МПК, осуществляет ведение реестра муниципальных проектов ным офисом, как это реализовано на федеральном и региональном уровнях. В свою очередь в крупных городах Череповце и Вологде созданы проектные офисы и соответствующая документация, регламентирующая их деятельность.

Одним из примеров реализации подобной деятельности на муниципальном уровне является опыт Администрации города Краснодар (табл. 2).

Следует отметить, здесь нет отдельно обособленной структуры по управлению проектами, а проектный офис и все участники так или иначе интегрированы в органы власти муниципального образования.

В свою очередь в Приморском крае разработана система, которая отражает управление проектом и программой и взаимосвязь между ними (рис. 2).

Рисунок 2. Организационная структура управления проектом и программой

Таблица 3

Организация проектного офиса на уровне муниципалитетов

№ п.п.      Орган управления	Специфика
Проектный офис 1 вариант    как обособленная структура	– состоит из специально обученных проектных менеджеров; – деятельность сосредоточена только на реализации проектов; – контроль, постановка целей и межведомственное взаимодействие – осуществляется на уровне руководителей подразделений; – собственный бюджет, формируемый регионами.
Проектный офис, состоящий из служащих других 2 вариант структурных подразделений органов власти	– состоит из служащих структурных подразделений органов власти; – деятельность проводится в рамках программ и стратегий развития; – проекты дублируют и перекликаются с функциональной деятельностью; – используется бюджет, рассчитанный на реализацию стратегий и программ.

Автором была рассмотрена структура проектного офиса в Санкт-Петербурге, Белгородской области и Свердловской области. Они так или иначе схожи и в структуре можно увидеть, что в деятельность включены служащие из различных структурных подразделений органов власти. Закрепленные за ними функции схожи, и они часто перекликаются с решением задач, поставленных в муниципальных программах.

Важность создания подобных структур видится в том, что это поможет наиболее эффективно реализовывать запланированные мероприятия. Автором видится два варианта внедрения проектной деятельности в работу органов власти муниципалитетов (табл. 3).

С целью достижения высокой эффективности реализации проектов в сфере государственного управления идеальным вариантом служит создание проектного офиса в структуре органов исполнительной власти. В этом случае все руководители проектов придерживаются одной методологии, единых стандартов и принципов. Но специфика полномочий и задач, возложенных на органы исполнительной власти, особенно на муниципальном уровне, не позволяют игнорировать функциональные направления деятельности. Компромиссом в этом случае может стать вариант организационной структуры, при которой часть руководителей, возглавляющих проекты, закреплены в функциональных подразделениях и управляют узкоспециализированными мероприятиями, а в созданном проектном офисе собраны менеджеры, которые помимо управления приоритетными общеорганизационными планами, будут заниматься общей координацией проектной деятельности в органе исполнительной власти.

Для повышения эффективности организации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по достижению их целей и решению поставленных задач распоряжением Министерства экономического развития РФ были утверждены «Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти».

Согласно Рекомендациям основные цели проектного управления заключаются:

• •    обеспечение достижения результатов, запланированных органами исполнительной власти;

• •    соблюдение и сокращение сроков достижения результатов;

• •    повышение эффективности использования ресурсов;

• •    прозрачность, обоснованность и своевременность принимаемых решений в органе исполнительной власти;

• •    повышение эффективности внутриведомственного, межведомственного и межуровневого взаимодействия, а также взаимодействия с подрядными организациями, привлекаемыми органом исполнительной власти, за счет использования единых подходов проектного управления³¹.

Этот же документ можно использовать как основу для развития культуры проектного управления при создании проектных офисов в муниципалитетах.

• 3 Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти: распоряжение Министерства экономического развития Российской Федерации от 04.14.2014 г. № 26Р-АУ [Электронный ресурс]. URL: http:// docs.cntd.ru/document/499091150

Таким образом, вся деятельность органа исполнительной власти может быть поделена на проектную и процессную составляющую. В рамках проектов и процессов можно выделять мероприятия, механизмы, инструменты и контрольные события. Поскольку значительная часть проблем реализации стратегий и программ находится в организационной плоскости, то обоснованными выглядят рекомендации по осуществлению организационной поддержки проектной деятельности, что должно способствовать развитию проектно-ориентированной системы управления. Этим целям может служить организация проектных офисов в структуре органов исполнительной власти. На эти структурные подразделения могут быть возложены задачи по методическому, экспертному, координационному и информационному обеспечению проектной деятельности. В конечном итоге это позволит сформировать организационную структуру органов исполнительной власти по программному принципу.

Подводя итог, следует отметить, что для успешной реализации идеи создания проектных офисов внутри подразделений органов власти на уровне муниципалитетов нужно обеспечить кадровое сопровождение высокого уровня. Как уже говорилось, это должны быть высококвалифицированные менеджеры, которые смогли бы организовать деятельность органов власти не в давно уже устоявшейся функциональной форме, а с применением принципов проектного управления. Немаловажным также является нормативное закрепление деятельности проектных офисов и организация системных контрольных мероприятий за каждым этапом реализации проекта.