Роль региональной элиты в развитии международной деятельности субъекта федерации (опыт Свердловской области)

В последние годы анализ международной деятельности российских регионов привлекает внимание исследователей отечественной политической науки. Глобализация и регионализация размывают национальный суверенитет современных государств, в результате чего внутригосударственные регионы становятся активными субъектами мирового политического процесса. Эта проблема в значительной степени затрагивает современную Россию как федеративное государство, так как именно федеративное устройство гарантирует регионам институциональную систему разграничения властных полномочий, которая, в свою очередь, детерминирует их международную активность.

В федерациях деятельность центральной власти направлена в первую очередь на реализацию национальных интересов, которые не всегда учитывают специфику экономического, политического, социального развития каждого региона. В результате региональные интересы, институциональные возможности, а также зависимость от глобальной мировой экономики стимулируют субъекты федерации к развитию международного сотрудничества. Участие регионов в международной деятельности актуализирует научное исследование проблем федерализма, вопросов правовых возможностей и ограничений международного сотрудничества регионов конкретных федеративных государств. Вместе с тем зачастую из поля зрения исследователей ускользает роль региональной элиты в развитии международной деятельности субъекта федерации. В этом контексте опыт Свердловской области достаточно показателен, так как интересы властных групп региональной элиты во многом стимулировали активное развитие международных связей.

Таким образом, цель настоящей статьи – анализ взаимосвязей интересов региональных элит, особенностей их политической идентичности и развития парадипломатии на примере Свердловской области. Для реализации цели необходимо решить несколько задач: во-первых, проследить динамику международной деятельности элиты Свердловской области в контексте развития федеративных отношений современной России; во-вторых, осмыслить степень влияния региональной идентичности элиты на парадипломатию; в-третьих, изучить программно-целевые документы, определяющие стратегию развития международной деятельности региональной элиты.

МЕТОДОЛОГИЯ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ) ИССЛЕДОВАНИЯ

Модернизация российской политической системы определила научную востребованность и эмпирическую значимость исследований феномена политической элиты. На рубеже XX и XXI веков элитология стала одним из самых востребованных направлений в отечественной политической науки, которое акцентирует влияние политической элиты как главного субъекта политического процесса. Актуальным предметом отечественной элитоло-гии является изучение региональных политических элит. Данная проблема нашла свое отражение в работах ведущих российских элитологов (Дука, 2014; Гаман-Голутвина, 2004a, 2004b; Магомедов, 2011; Понеделков и Старостин, 2008; Чирикова, 2010). Современные российские исследователи понимают под региональной политической элитой группы, обладающие властными ресурсами и принимающие важнейшие политические решения в рамках того или иного региона. Таким образом, методологической основой исследования является элито-центричная парадигма изучения политического процесса. На наш взгляд, эффективным методом исследования политической элиты как ключевого политического актора является неоинституциональный подход, в рамках которого любой политический институт – это «правила игры» (Норт, 1997, с. 17). Эти правила – результат формальных и неформальных взаимодействий элитных групп. В этом случае именно интересы, политические и экономические ресурсы элиты определяют характер и особенности развития политических институтов.

В настоящей статье используется метод анализа нормативных актов, которые обеспечивают правовое регулирование парадипломатии, а также программно-целевых документов, которые определяют стратегию развития международной деятельности Свердловской области. Данный метод применяется для выявления тенденций развития парадипломатии региона. Наконец, в исследовании используется сравнительный метод для анализа основных этапов эволюции международной деятельности элиты Свердловской области.

Если обратиться к международной деятельности внутригосударственного региона, то в научной литературе она чаще всего обозначается термином «парадипломатия». Одним из первых данный термин применил И. Духачек в работе «The territorial dimension of politics: within, among and across nations» 1986 года (Duchacek, 1986). В последующие десятилетия исследования парадипломатии, региональной идентичности получили значительное развитие в западной политической науке (Keating, 2017; Kincaid, 2013; Lecours, 2008; Paasi, 2013; Parker and Harloe, 2015; Paasi and Metzger, 2017; Addie and Keil, 2015; Brubaker and Cooper, 2000; Wolff, 2007; Hudson, 2007). В начале 1990-х годов интерес к парадипломатии возникает в российской политической науке. Стоит отметить, что отечественными учеными чаще используется словосочетание «международная деятельность региона», нежели термин «парадипломатия». Одной из первых работ в этом направлении была статья М. Фарукшина «Субъекты федераций в международных отношениях» (Фарукшин, 1995). В дальнейшем проблемы регионализации и развития международных связей российских регионов получают свое развитие в работах многих российских исследователей (Busygina, 2007; Бусыгина и Лебедева, 2008; Кузнецов, 2008; Насыров, 2009; Глигич-Золотарева, 2017; Благодатских и Керимов, 2018; Михайленко и Вербицкая, 2018).

В отечественной литературе международная деятельность регионов анализируется в большей степени в контексте федерализма и глобализации, а не деятельности российских региональных элит. Но в подобном подходе от внимания исследователей ускользает тот факт, что региональные правящие группы выступают инициаторами развития политических институтов. Активизируя международную деятельность региона, правящие элиты становятся субъектом международных отношений и повышают свой полити- ческий статус. Принципиально важно, что для региональных элитных групп участие в международной деятельности не только обеспечивает социальноэкономическое развитие региона, но и становится их политическим ресурсом в диалоге с центральной властью.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Чтобы оценить роль региональной элиты в развитии парадипломатии Свердловской области, обратимся к тем факторам, которые активизируют развитие международной деятельности региональных элит. Здесь условно можно выделить объективные факторы, такие как:

• 1)    глобализация мировой экономической системы, которая ослабляет национальный суверенитет государств, и, следовательно, становится угрозой самой федеративной системе. В результате регионы современных федеративных государств становятся субъектами мирового политического процесса, наряду с транснациональными корпорациями, неправительственными организациями и т.д.;

• 2)    высокие темпы экономического роста регионов, которые стимулируют развитие парадипломатии, благодаря чему наиболее динамичные регионы федеративного государства и их элиты в рамках глобальной экономики могут повышать свою конкурентоспособность и привлекать зарубежных инвесторов;

• 3)    особенности федеративной модели государства, которые определяют возможности и ограничения участия региональных элит в развитии международного сотрудничества. Стоит отметить, что изучению данных факторов исследователи парадипломатии уделяют большое внимание. При этом не менее значимыми являются субъективные факторы, которые зависят от особенностей и интересов региональных элитных групп.

Во-первых, для региональных элит международная деятельность актуализирует феномен региональной политической идентичности. Как показывают И. С. Семененко, В. В. Лапкин и В. И. Пантин, именно коллективная идентичность как комплекс представлений, образующих согласованную, солидарную мотивацию индивидуального и группового поведения, определяет основной вектор развития сообществ (Семененко и др., 2010, c. 40). Политическая идентичность – это совокупность представлений об интересах политических акторов, она служит маркером политической субъектности и легитимирует ее (Семененко, 2019, с. 452). Политика идентичности – это целенаправленные практики по формированию и поддержанию той или иной формы идентичности (региональной, национальной и т.п.), в результате которых поддерживается групповая солидарность, чувство принадлежности к тому или иному сообществу (Семененко, 2019, с. 454). В. Я. Гельман отмечает, что «политика региональной идентичности является “игрой на двух уровнях”» для региональной политической элиты. С одной стороны, она направлена внутрь региона как по отношению к внутрирегиональным политическим и экономическим акторам, так и по отношению к избирателям. С другой стороны, она «адресована акторам, находящимся вовне региона (федеральному Центру, эконо- мическим акторам, зарубежным и международным организациям) и преследует цели притока в регион доступных акторам ресурсов извне в тех или иных формах (от привлечения инвестиций до получения налоговых льгот или получения поддержки на выборах со стороны влиятельных общероссийских акторов)» (Гельман, 2003, с. 95). В этом случае парадипломатия предоставляет возможности для самовыражения региональных элит через развитие политических, экономических и гуманитарных связей, формирование и развитие бренда и имиджа региона. Таким образом, она создает условия для интеграции элит на основе единой региональной идентичности.

Во-вторых, парадипломатия позволяет региональным элитам продвигать и защищать свои групповые интересы. Другими словами, она может выступать инструментом мобилизации региональных элит. Это может происходить благодаря расширению внешнеэкономических связей (привлечение внешних инвестиций, увеличение импорта-экспорта товаров), в которых заинтересованы региональные элиты. Кроме того, политической и экономической мобилизации региональных элит способствует участие в масштабных международных проектах.

За двадцать пять лет существования российского федерализма региональные элиты приобрели значительный опыт внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности. И. Бусыгина и Е. Лебедева выделяют три группы факторов, влияющих на характер международной деятельности регионов: 1) особенности географического положения региона; 2) уровень социальноэкономического развития региона; 3) специфика политического режима (Бусыгина и Лебедева, 2008, с. 17).

На основе вышеуказанных факторов авторы показывают значительную дифференциацию российских регионов по степени их участия в международном сотрудничестве – от регионов, элитные группы которых активно участвуют в международной деятельности, до регионов с практически полным отсутствием международных контактов региональной элиты (Бусыгина и Лебедева, 2008, с. 18).

Согласно данной классификации Свердловская область, наряду с Москвой, Санкт-Петербургом, Республиками Татарстан и Башкортостан, Хабаровским краем, является регионом, активно действующим в сфере международного сотрудничества1. Очевидно, что этому способствовали, во-первых, выгодное географическое положение региона, во-вторых, тот факт, что Свердловская область является наиболее развитым металлургическим регионом России, в-третьих, заинтересованность властной элиты региона в развитии института парадипломатии. Последний пункт представляет особый интерес в рамках темы настоящей статьи.

Значительную роль региональной элиты в развитии международной деятельности Свердловской области определили два взаимосвязанных процесса

– децентрализация 1990-х годов и формирование региональной идентичности свердловских элитных групп.

В начале этого периода происходит становление региональной элиты Свердловской области. Новая региональная элита состояла из двух частей – местного политического класса, а также экономической элиты, которая оформилась в ходе процессов приватизации. Несмотря на разрозненность новых элитных групп, начинается постепенный процесс осознания ими своих политических, административных и экономических интересов. Последние получили свое отражение в развитии так называемого «уральского сепаратизма», в проекте создания Уральской республики 1993 года. Как отмечает Н. А. Комлева, проект Уральской республики возник на почве правовой неравновес-ности субъектов Российской Федерации (прежде всего этнических республик и других регионов России) и связанного с этим стремления к выравниванию правовых и экономических параметров их существования (Комлева, 2001, с. 20). По мнению К. В. Киселева и А. Ю. Щербакова, идея Уральской республики стала отправной точкой процесса локализации уральскости в пределах Свердловская области. Уральская республика связала бренд Урала со Свердловской областью и ее властными элитами (Киселев и Щербаков, 2013, с. 142). Причем, несмотря на перманентные конфликты между региональными элитными группами и межэлитную диффузию, элитные группы региона в большей или меньшей степени отстаивали и пытались легитимизировать «особую» уральскую идентичность перед лицом общества и государства.

Именно в этих условиях в ходе начального периода формирования новых федеративных отношений были заложены институциональные возможности участия Свердловской области в международных отношениях. В 1991 году исполнительный комитет Свердловского областного Совета народных депутатов принял решение об образовании Управления по международным и внешнеэкономическим связям. В 1994 году оно было преобразовано в Департамент международных и внешнеэкономических связей. Наконец, в 1998 году указом губернатора Свердловской области Департамент международных и внешнеэкономических связей Правительства Свердловской области был реорганизован в Министерство международных и внешнеэкономических связей Свердловской области2.

Значительное расширение международных связей области в 1990-е годы, активизация внешнеэкономической деятельности привели к тому, что с 1994 года начинается открытие консульств зарубежных государств в Екатеринбурге. В 1996 году заработало региональное представительство МИД России в Екатеринбурге. Следует отметить, что развитие международного сотрудничества в этот период шло достаточно спонтанно, вне реального контроля со стороны федерального центра и при непосредственной поддержке первого губернатора области Э. Э. Росселя.

Принципиальное значение имеет тот факт, что международная экономическая, политическая, социальная активность региона вполне соответство- вала политике суверенизации властных групп. В результате региональная элита поддерживала формирование парадипломатии, прежде всего как политического института, альтернативного государству.

Федеративная реформа начала 2000-х годов, основным результатом которой стало приведение регионального законодательства в соответствии с федеральным, коснулась вопроса правового регулирования международной деятельности российских регионов. Был принят Федеральный закон от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Согласно документу российские регионы имеют право на установление связей только с субъектами иностранных федераций и территориально-административными единицами иностранных государств. Законом не предусмотрена возможность заключения договоров между субъектами Российской Федерации и центральными органами власти иностранных государств3. В 2000 году принимается постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 года № 91 «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств»4. С 2003 года начал работу Совет глав субъектов Российской Федерации при МИД России.

Таким образом, в 2000-е годы происходит постепенное изменение и одновременно ужесточение «правил игры» между центром и регионами. Обязательным условием внешнеэкономической и международной активности региональной элиты стало проведение единой внешнеполитической линии и соответствие законодательства центра и регионов. Региональные элиты утрачивают политическую, экономическую автономию от центральной власти, а их возможности развивать международные связи минимизируются.

Достаточно показательно, что в рамках встречи со студентами и аспирантами Уральского федерального университета в июле 2019 года Президент России В. В. Путин подчеркнул, что субъект Федерации может развивать внешнеэкономические связи, но «международные отношения – это прерогатива государства в целом. Суверенитет государства должен быть соблюден»5.

В результате можно констатировать отсутствие политической субъектности вне институтов государства и обязательную интегрированность регионального политического класса в систему государственного управления.

В то же время у региональной элиты Свердловской области сохранились некоторые возможности участия в международной деятельности.

Перечислим формы участия региональной элиты в международном сотрудничестве Свердловской области.

Во-первых, заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Свердловской области. Практика подписания международных соглашений с иностранными государствами получила распространение еще до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, в которой был закреплен статус Свердловской области как субъекта Федерации в составе России. Например, 4 июня 1992 года было заключено соглашение между администрацией Свердловской области и Министерством торговли Республики Болгария о торгово-экономических связях и научно-техническом сотрудничестве (действует до сих пор). Действующие соглашения предполагают как комплексное сотрудничество (например, соглашение между правительством Свердловской области Российской Федерации и правительством области Пьемонт Итальянской Республики о торговоэкономическом, научно-техническом и гуманитарном сотрудничестве от 22 июля 2002 года), так и сотрудничество в отдельных сферах (например, соглашение между правительством Свердловской области Российской Федерации и Министерством промышленности Грузии о сотрудничестве в промышленной и научно-технической областях от 16 декабря 1998 года). В целом областью заключено более 30 соглашений о международном сотрудничестве. Если посмотреть на их географию, то почти половина международных соглашений заключены со странами СНГ⁶. Можно согласиться с И. М. Бусыгиной и Е. Б. Лебедевой в том, что количество подписанных соглашений является формальным признаком международной деятельности субъекта Федерации, так как далеко не все соглашения реализуются на практике (Бусыгина и Лебедева, 2008, с. 20).

Во-вторых, реализация масштабных международных проектов на территории региона. В 2018 году Екатеринбург участвовал в проведении матчей Чемпионата мира по футболу. Дважды Екатеринбург подавал заявки на проведение всемирной выставки «Экспо-2020» и «Экспо-2025». В июле 2019 года Екатеринбург выиграл право на проведение Универсиады в 2023 году.

Международная выставка «Иннопром» в Екатеринбурге является главной промышленной выставкой России. Она закрепила за собой статус международной площадки инноваций в промышленности. В июле 2019 года выставка прошла в десятый раз. В ней приняли участие в качестве экспонентов, делегатов, почетных гостей представители 90 стран мира. Участниками выставки в текущем году стали ведущие российские и международные промышленные компании, такие как Siemens, Mazak, Fanuc, ГК «Ростех», ГК Росатом, ООО «УГМК-Холдинг», Kuka, Siempelkamp, Dassault Systèmes, Phoenix Contact,

Autodesk и др.7 Также участие в мероприятиях выставки принял Президент Российской Федерации В. В. Путин.

В-третьих, проведение презентации региона в МИД России. В мае 2014 года была проведена презентация Свердловской области в МИД России в присутствии представителей федеральных органов власти, российского и зарубежного бизнеса. Глава МИД России С. Лавров отметил: «Солидный, разносторонний потенциал области способствует наращиванию ее внешнеэкономических и международных связей. Среди основных внешнеторговых партнеров региона – государства СНГ, ведущие европейские страны, Соединенные Штаты Америки, Индия, Китай, Япония. В общей сложности в области работают более 400 представительств зарубежных компаний»⁸.

В-четвертых, представители политической и экономической элиты региона активно привлекаются для участия в рабочих поездках, бизнес-мероприятиях в зарубежные страны по приглашению федеральных министров и главы государства . Подобные визиты, несмотря на их неформальный характер, позволяют региональным элитам расширять и активизировать направления международного сотрудничества, а также являются перспективным инструментом создания позитивного имиджа Свердловской области.

Наконец, стратегическое планирование также дает возможность властным группам определять основные направления международного сотрудничества региона. На наш взгляд, программно-целевые документы заслуживают особого внимания, так как отражают взгляд региональной элиты на долгосрочное развитие международной деятельности региона.

Приказом Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области от 24 сентября 2018 года № 58 была утверждена Концепция Стратегии развития международных и внешнеэкономических связей Свердловской области на период до 2035 года9. Сама стратегия утверждена постановлением Правительства Свердловской области от 20 июня 2019 года № 372-ПП10. Стоит отметить, что проблема стратегического планирования приобрела особую актуальность для регионов России в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»11.

В целом в Стратегии содержится много значимых и правильных, на наш взгляд, задач для развития региона. Основную цель Стратегии ее разработчики видят в расширении участия Свердловской области в мировой экономике, а также в развитии международной экономической и культурно-гуманитарной деятельности региона.

В Стратегии выделяются следующие приоритеты развития международных связей Свердловской области и механизмы их реализации:

• -    увеличение присутствия предприятий Свердловской области на мировых рынках;

• -    развитие инновационной инфраструктуры и увеличение иностранных инвестиций в высокотехнологические сектора экономики Свердловской области;

• -    расширение сотрудничества Свердловской области с институтами развития федерального и международного уровней;

• -    активное участие региона в развитии международных гуманитарных связей в рамках единой политики федерального центра;

• -    улучшение положительного имиджа Свердловской области¹².

В контексте реализации основных положений Стратегии особо подчеркивается необходимость снижения избыточной административной нагрузки международной и внешнеэкономической деятельности Свердловской области.

В то же время заслуживают внимания два момента. Во-первых, в Стратегии не упоминается о главном субъекте ее реализации, а именно региональной политической элите. Подобное упущение свойственно большинству российских программно-целевых и стратегических документов, после прочтения которых возникает вопрос: «Подготовлены ли управленческие кадры для решения поставленных задач?». Глобальный характер мирового политического процесса, необходимость противостоять внутренним и внешним угрозам усиливают интеллектуальную составляющую деятельности политической элиты. Институционализация парадипломатии требует эффективной системы рекрутирования и подготовки профессиональных кадров, способных помогать федеральному центру в развитии международных контактов и сотрудничества, в реализации государственных интересов.

Во-вторых, Стратегия, хотя и не напрямую, затрагивает политику региональной идентичности. Это свидетельствует о том, что региональная элита пытается адаптироваться к меняющимся политическим условиям. В тексте документа отмечено, что «грамотная разработка и позиционирование бренда позволят объединить интересы предпринимательского сообщества, исполнительных органов государственной власти Свердловской области и населения. Бренд продукции Свердловской области будет способствовать увеличению объемов экспорта и количества экспортеров. Разработка маркировки товаров Свердловской области возможна совместно с другими субъектами

Уральского федерального округа под единым знаком “Сделано на Урале”»13. Таким образом, Урал остался маркером и брендом Свердловской области, а значит, основой региональной идентичности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Активная роль региональной элиты в развитии парадипломатии детерминируется такими факторами, как глобализация мировой экономической системы; высокое экономическое развитие самого региона; особенности федеративной модели государства. Кроме того, международная деятельность актуализирует для элит феномен региональной политической идентичности, а также позволяет региональным элитам продвигать и защищать свои групповые интересы. Децентрализация начала 1990-х годов и формирование региональной идентичности свердловских элитных групп определили ключевую роль региональной элиты в развитии международной деятельности Свердловской области. Несмотря на политические и экономические противоречия, властные группы пытались легитимизировать региональную идентичность перед лицом общества и государства, параллельно создавая соответствующую правовую базу. Таким образом, международная экономическая, политическая, социальная активность региона вполне соответствовала политике суверенизации властных групп. Как результат – отношения федеральной и региональной элит в тот период носили конфликтный и во многом деструктивный характер.

Централизация 2000-х годов имела противоречивые последствия для развития международной деятельности элиты Свердловской области. С одной стороны, были сняты противоречия центра и Свердловской области, приведены в соответствие с федеральными региональные нормативные документы, регулирующие международную деятельность, а также сформирована единая внешняя политика государства. С другой стороны, радикально ограничены возможности международной деятельности региональной элиты. В то же время у региональной элиты Свердловской области сохранились некоторые возможности участия в международной деятельности, такие как заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Свердловской области; реализация масштабных международных проектов на территории региона; участие в рабочих поездках, бизнес-мероприятиях в зарубежные страны по приглашению федеральных министров и главы государства и др. Наконец, стратегическое планирование дает возможность властным группам определять основные направления международного сотрудничества региона. Примером последнего является «Стратегия развития международных и внешнеэкономических связей Свердловской области на период до 2035 года».

Таким образом, сохранение основных форм международного сотрудничества позволяет региональной элите осуществлять информационное и стратегическое позиционирование Свердловской области, что, в свою очередь, имеет огромное значение для развития региона и повышения его символической капитализации (Мартьянов, 2013).